蔣姍姍

摘 要： 2015年3月以來，中國(guó)實(shí)行了全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)。本文針對(duì)當(dāng)前系統(tǒng)的復(fù)雜性、困難性和局部差異性，闡述了該項(xiàng)目的目標(biāo)和措施。此舉標(biāo)志著不動(dòng)產(chǎn)法規(guī)和管理取得了重大進(jìn)展，符合《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年）等法規(guī)明確規(guī)定的流線注冊(cè)愿景。然而，在這無疑是積極的改革中，目前物權(quán)法與物權(quán)登記之間不明確的關(guān)系卻被忽視了。本文件參考了英格蘭、蘇格蘭和澳大利亞的比較材料，指出了一些懸而未決的問題，這些問題將對(duì)整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記冊(cè)的完整性和可靠性產(chǎn)生嚴(yán)重影響，特別是在欺詐和偽造的情況下。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記制度 不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪 環(huán)節(jié)優(yōu)化

引言

2014年11月，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》。李克強(qiáng)總理簽署《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》 ，從2015年3月1日起實(shí)施，計(jì)劃在3年內(nèi)建立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。2015年3月26日，國(guó)土資源部正式發(fā)布了《實(shí)施細(xì)則》草案，征求公眾意見。會(huì)議在30天后結(jié)束，最終的實(shí)施細(xì)則預(yù)計(jì)隨時(shí)生效。這一正在進(jìn)行的管理和實(shí)施過程，可能是中國(guó)十年統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)注冊(cè)結(jié)構(gòu)建設(shè)的又一重要步驟。2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確闡述了這一目標(biāo)。該法第10條規(guī)定，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。但是，這種登記制度的范圍、組織機(jī)構(gòu)和方法由未具體規(guī)定的“法律、行政法規(guī)”管轄?！?014年暫行條例》是迄今為止最符合這一描述的實(shí)質(zhì)性條例。本文將分析現(xiàn)行的登記結(jié)構(gòu)以及《暫行條例》在實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記目標(biāo)方面的進(jìn)展。確定不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)基本價(jià)值和政策的許多關(guān)鍵問題沒有得到答復(fù)，或者更確切地說，在已經(jīng)開始的執(zhí)行進(jìn)程中沒有提出這些問題。借鑒比較法的材料，本文試圖確定不動(dòng)產(chǎn)登記框架的關(guān)鍵不確定性。由于對(duì)登記的某些核心原則和效果關(guān)注甚少，任何司法管轄區(qū)實(shí)施新的財(cái)產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)似乎都令人不安，更不用說可能成為世界上最大的財(cái)產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)了。

一、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度概述

為了了解《暫行條例》可能在該領(lǐng)域產(chǎn)生的影響，有必要對(duì)現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)各種權(quán)利登記制度有所了解?？梢怨降卣f，中國(guó)現(xiàn)有的體制是高度分裂的，大量重復(fù)的，并且在國(guó)家的不同地區(qū)有很大的差異。

應(yīng)該指出的是，根據(jù)中國(guó)法律，大多數(shù)土地是國(guó)家所有。只有部分農(nóng)村土地，包括部分森林、草原、沼澤地等，經(jīng)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，才能歸本地區(qū)農(nóng)村人口集體所有。就土地權(quán)而言，任何個(gè)人或組織所能擁有的最大權(quán)利是在特定期限內(nèi)，如五十年或七十年內(nèi)使用土地的權(quán)利，可根據(jù)使用性質(zhì)延期。在這種背景下，在土地使用權(quán)方面，《中華人民共和國(guó)土地管理法》為分割登記安排提供了最清楚的例子。農(nóng)村人口集體所有的土地，無論是農(nóng)業(yè)用地還是非農(nóng)業(yè)用地，均由縣級(jí)政府登記。其他組織或者個(gè)人使用的土地，由縣級(jí)以上地方政府劃撥。

二、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度發(fā)展現(xiàn)狀

在實(shí)踐中，國(guó)土資源部委托北京市國(guó)土資源和住房管理局進(jìn)行登記。因此，政府的最高三級(jí)行政層都被賦予管理土地登記的法定權(quán)力，從而在登記的各個(gè)方面都產(chǎn)生了可考慮的變化。此外，雖然土地使用權(quán)是由地方政府登記為主要實(shí)體，但土地的一些補(bǔ)貼權(quán)，如抵押權(quán)和地役權(quán)，只由同一政府的國(guó)土資源管理部門登記。

登記結(jié)構(gòu)的更大分工不僅體現(xiàn)在政府各級(jí)和各部門，而且體現(xiàn)在土地和建筑物之間。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》正式將土地使用權(quán)登記和建筑物所有權(quán)登記分別劃歸不同的政府部門管理。另一方面，同一塊土地上的建筑物所有權(quán)由縣級(jí)以上政府建設(shè)和房屋管理部門登記。因此，任何普通的城市物業(yè)所有人，在涉及不動(dòng)產(chǎn)的每一次交易中，都必須遵守兩個(gè)不同的政府部門的土地和建筑物的兩套單獨(dú)登記規(guī)則和程序。這種人為和不切實(shí)際地將實(shí)際不可分割的物品分開，不僅在每一筆交易，如出售或抵押，給當(dāng)事方造成更大的不便和更高的費(fèi)用，而且還造成行政和法律困難，如土地和建筑物登記給不同的個(gè)人或?qū)嶓w。雖然《城市房地產(chǎn)管理法》在技術(shù)上沒有規(guī)定，但是在2008年改制為現(xiàn)在的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部之前的幾個(gè)星期，原建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)用地登記辦法》規(guī)定，可以在這些土地上進(jìn)行建設(shè)。19實(shí)際用于農(nóng)業(yè)的土地通常產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)） ，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》需要縣級(jí)以上政府登記。20農(nóng)業(yè)部后來發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》 ，進(jìn)一步將這些登記責(zé)任擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的使用權(quán)由國(guó)務(wù)院海事管理部門登記，國(guó)務(wù)院海事管理部門目前是國(guó)土資源部的下屬機(jī)構(gòu)，因此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域管理法》 ，海域使用權(quán)也單獨(dú)登記也就不足為奇了。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的使用權(quán)由國(guó)務(wù)院海事管理部門登記，國(guó)務(wù)院海事管理部門目前是國(guó)土資源國(guó)家海洋局的下屬機(jī)構(gòu)。另一方面，地方政府批準(zhǔn)的使用權(quán)由相關(guān)地方政府登記，可以是縣級(jí)、地級(jí)或省級(jí)，取決于使用權(quán)的規(guī)模。

三、不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪工作在新制度下的進(jìn)展與困難

政府計(jì)劃用三年時(shí)間在全國(guó)建立統(tǒng)一的注冊(cè)系統(tǒng)。一個(gè)信息共享和查詢平臺(tái)將在四年內(nèi)投入運(yùn)作。在過渡期內(nèi)，根據(jù)原有法律或規(guī)章頒發(fā)的任何登記證書仍然有效。60. 隨著國(guó)家從中央政府到縣以下的一些重大變革的實(shí)施，這樣的時(shí)間尺度也許始終是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。2015年3月1日，也就是《暫行條例》生效的那一天，江蘇省的徐州和瀘州都頒發(fā)了全國(guó)第一份新的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。國(guó)土資源部分別派部長(zhǎng)和一名副部長(zhǎng)前往徐州和瀘州慶祝這一盛事，成為頭條新聞。然而，真正的挑戰(zhàn)是將這些變化傳播到300多個(gè)地級(jí)區(qū)域，并且有2800多個(gè)縣級(jí)行政機(jī)關(guān)的官方新聞公報(bào)報(bào)道說，截至3月底，只有50個(gè)地級(jí)行政機(jī)關(guān)和101個(gè)縣級(jí)行政機(jī)關(guān)完成了統(tǒng)一登記的改組，分別占需要完成改組工作的16% 和4% 。到8月底，地級(jí)和縣級(jí)的數(shù)字分別迅速上升到105和532。盡管如此，據(jù)說該部對(duì)其最初設(shè)想在2015年底之前完成所有各級(jí)政府改組的背景所取得的進(jìn)展感到不滿，顯然縣一級(jí)的政府改組在重新分配責(zé)任和重新部署人員方面存在相當(dāng)大的困難。

在這方面，可以指出，推動(dòng)統(tǒng)一和一體化的整個(gè)努力，雖然肯定比現(xiàn)有的混亂更為積極和進(jìn)步，但是限制性和規(guī)定性過強(qiáng)，盡管一個(gè)廣大國(guó)家的地方行政機(jī)構(gòu)多種多樣。例如，《暫行條例》普遍堅(jiān)持在縣級(jí)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，可能不可避免地遇到這樣的現(xiàn)實(shí)，即中國(guó)一些較小的縣只占較大縣人口的一小部分。盡管如此，重組工作正在全面展開，大多數(shù)地區(qū)很可能完成，國(guó)土資源部將成為重組的推動(dòng)力。

結(jié)束語

中國(guó)現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記制度復(fù)雜、效率低下、過時(shí)，這是從三十多年的立法和行政歷史中分散出來的無數(shù)法律法規(guī)條文來解釋的?！稌盒袟l例》無疑將成為建立現(xiàn)代統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的一個(gè)里程碑。盡管改革已經(jīng)取得了進(jìn)展，并將在適當(dāng)時(shí)候取得進(jìn)展，但可以看到，它在處理不動(dòng)產(chǎn)登記和財(cái)產(chǎn)法之間的關(guān)系方面幾乎沒有作出任何努力。這方面的現(xiàn)行法律可能不夠充分，不適合精簡(jiǎn)和現(xiàn)代化的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，特別是在善意交易的解釋或錯(cuò)誤登記的賠償責(zé)任等領(lǐng)域。希望中國(guó)的立法者和政府能夠在這一重大改革項(xiàng)目的某個(gè)階段適時(shí)地將注意力轉(zhuǎn)向物權(quán)登記所依據(jù)的物權(quán)法的發(fā)展。

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