莊德水

[摘 要]巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要舉措。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)經(jīng)歷了黨的十八大期間的自發(fā)實(shí)踐期和黨的十九大以來(lái)的自覺(jué)推進(jìn)期，從政治宣示變成實(shí)踐規(guī)范。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的基本要素包括結(jié)構(gòu)性聯(lián)動(dòng)機(jī)制、功能性聯(lián)動(dòng)機(jī)制、過(guò)程性聯(lián)動(dòng)機(jī)制和支持性聯(lián)動(dòng)機(jī)制;內(nèi)在動(dòng)力在于創(chuàng)新工作制度、監(jiān)督制度及治理制度，實(shí)現(xiàn)巡視巡察要素互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);方向在于把握工作規(guī)律，強(qiáng)化組織力量，突出系統(tǒng)協(xié)作，聚焦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，瞄準(zhǔn)創(chuàng)新發(fā)展，不斷優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]巡視巡察上下聯(lián)動(dòng);巡視巡察;黨內(nèi)監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）04-0051-09

2020年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》，對(duì)全國(guó)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)提出具體工作要求，標(biāo)志著巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)已從政治宣示變成實(shí)踐規(guī)范。根據(jù)制度實(shí)踐，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)根本目的是加強(qiáng)黨中央對(duì)巡視巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實(shí)責(zé)任，以上促下、聯(lián)動(dòng)貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國(guó)一盤(pán)棋。本文旨在探討巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐進(jìn)程和機(jī)制建構(gòu)，為推動(dòng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)提供政策思路。

一、巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐進(jìn)程

巡視與巡察實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)經(jīng)歷了一個(gè)探索發(fā)展過(guò)程。黨的十八大之前，一些地方黨委結(jié)合實(shí)際開(kāi)始嘗試巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)。比如，上海在2011年探索市巡視工作與區(qū)縣巡察工作的聯(lián)動(dòng)，建立“三個(gè)平臺(tái)”和“九個(gè)機(jī)制”，分別是協(xié)調(diào)平臺(tái)、工作平臺(tái)、保障平臺(tái)和會(huì)議機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、配合機(jī)制、延伸機(jī)制、委托機(jī)制、信訪(fǎng)機(jī)制、輿情機(jī)制、督辦機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制[1]（P142）。

黨的十八大以來(lái)，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展時(shí)期。

（一）自發(fā)實(shí)踐期

黨的十八大期間，中央巡視與省、自治區(qū)、直轄市巡視之間探索實(shí)施上下聯(lián)動(dòng)。2014年10月，習(xí)近平在聽(tīng)取中央巡視情況匯報(bào)時(shí)進(jìn)一步指出：“黨的十八大以來(lái)，中央率先改進(jìn)巡視工作，發(fā)揮了示范作用，下一步要加強(qiáng)對(duì)省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，層層傳導(dǎo)壓力，層層落實(shí)責(zé)任，發(fā)揮省級(jí)巡視的基礎(chǔ)作用。抓早抓小，基礎(chǔ)在下面，要上下聯(lián)動(dòng)，把問(wèn)題化解在地市和縣一級(jí)，有效防止‘帶病提拔。省區(qū)市黨委必須堅(jiān)決貫徹中央巡視方針，深化聚焦轉(zhuǎn)型，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國(guó)一盤(pán)棋，上下聯(lián)動(dòng)遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭?！盵2]

2016年之后，以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布為標(biāo)志，一些地方黨委在推進(jìn)巡視監(jiān)督的同時(shí)探索基層巡察工作，著力實(shí)現(xiàn)巡視與巡察的上下聯(lián)動(dòng)。

該條例規(guī)定：“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式。中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委一屆任期內(nèi)，對(duì)所管理的地方、部門(mén)、企事業(yè)單位黨組織全面巡視”，“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸”[3]?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》增加“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督”[4]。這些內(nèi)容為探索上級(jí)巡視與基層巡察的聯(lián)動(dòng)提供了制度依據(jù)，也促使地方黨委對(duì)如何實(shí)現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)進(jìn)行破題，探索形成巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的工作格局。

（二）自覺(jué)推進(jìn)期

黨的十九大之后，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)成為一項(xiàng)重要的巡視巡察戰(zhàn)略舉措。黨的十九大報(bào)告明確指出：“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)?！盵5]建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)成為完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重要抓手。2017年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》明確要求堅(jiān)持巡視巡察一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)，建立健全巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！吨醒胙惨暪ぷ饕?guī)劃（2018—2022年）》對(duì)建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制作出詳細(xì)部署，實(shí)現(xiàn)全國(guó)巡視巡察工作“一盤(pán)棋”。 一些地方開(kāi)始探索創(chuàng)新巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的方式方法，浙江、吉林、山西、河南、廣東、貴州、內(nèi)蒙古等地制定了專(zhuān)門(mén)的巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)實(shí)施意見(jiàn)或指導(dǎo)意見(jiàn)，開(kāi)展巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)實(shí)踐探索，相互借力、同向發(fā)力。廣東印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展縣級(jí)交叉巡察試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，在7個(gè)地級(jí)以上市開(kāi)展縣級(jí)交叉巡察試點(diǎn)工作，13個(gè)省委巡視組和粵東西北地區(qū)13個(gè)地級(jí)市及其所轄13個(gè)縣（市、區(qū)）黨委巡察組上下聯(lián)動(dòng)，開(kāi)展扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)巡視巡察[6]。浙江在全國(guó)范圍內(nèi)率先出臺(tái)《關(guān)于建立全省巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》，把建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)作為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸政治責(zé)任的有效載體，并對(duì)市縣巡察工作開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查[7]。這些實(shí)踐為推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2020年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》，明確巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)制、保障措施等。這標(biāo)志著巡視和巡察上下聯(lián)動(dòng)、全國(guó)一盤(pán)棋的工作格局正在形成。

從實(shí)踐情況來(lái)看，當(dāng)前各地巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作仍存在一些不足和問(wèn)題。一是認(rèn)識(shí)性問(wèn)題。實(shí)踐部門(mén)對(duì)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的基本要素還沒(méi)有形成共識(shí)，對(duì)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)到底是什么、應(yīng)該包括哪些核心性?xún)?nèi)容仍不明確。一些基層黨委和巡察組對(duì)上下聯(lián)動(dòng)對(duì)于推動(dòng)巡視巡察高質(zhì)量發(fā)展的作用和意義理解不到位，對(duì)自身在上下聯(lián)動(dòng)中的工作職責(zé)認(rèn)識(shí)不清晰，有的存在本位主義，聽(tīng)招呼、等安排，甚至存在抵觸情緒。二是實(shí)踐性問(wèn)題。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的大規(guī)模實(shí)踐剛剛起步，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)效果仍未達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)本身需要進(jìn)一步挖掘潛力。

有的黨委和巡視組在統(tǒng)籌巡察的過(guò)程中，對(duì)聯(lián)動(dòng)的“度”把握不夠精準(zhǔn)，有的管得過(guò)于直接。典型問(wèn)題是統(tǒng)籌分寸把握難，“統(tǒng)籌力度方面，

統(tǒng)得太緊，基層活力不足;統(tǒng)得太松，市縣合力不夠。信息交流方面，交流范圍過(guò)小，效果不好;范圍過(guò)大，存在泄密可能。如何把握分寸，還需結(jié)合實(shí)際逐步摸索”[8]。三是實(shí)效性問(wèn)題?！奥?lián)動(dòng)實(shí)效有待進(jìn)一步強(qiáng)化。部分市縣黨委落實(shí)精準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)、有效聯(lián)動(dòng)能力不足，部分聯(lián)動(dòng)工作有形式、缺內(nèi)容，重過(guò)程、輕結(jié)果，‘戴著聯(lián)動(dòng)的帽子，各干各的活兒，聯(lián)動(dòng)發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、領(lǐng)域性問(wèn)題數(shù)量偏少、深度不足，聯(lián)動(dòng)合力和整體成效有待提升”[9]。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的效果如何、有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，現(xiàn)在仍缺乏一個(gè)有效的評(píng)估機(jī)制。

上述問(wèn)題在很大程度上制約了巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作的開(kāi)展。

二、巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的建構(gòu)空間

從聯(lián)動(dòng)主義角度出發(fā)，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是一種監(jiān)督技術(shù)，也是一種治理技術(shù)。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的創(chuàng)新技術(shù)，也是保持黨與人民群眾密切聯(lián)系的治理技術(shù)。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)了對(duì)巡察的指導(dǎo)督導(dǎo)，能夠破解人情干擾，延伸巡視觸角，建立健全巡視巡察成果共享機(jī)制。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)還能夠連帶推進(jìn)巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督之間的橫向協(xié)同和銜接協(xié)調(diào)。從制度設(shè)計(jì)看，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)制度是自發(fā)性與自覺(jué)性的統(tǒng)一。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是“逼”出來(lái)的創(chuàng)新，實(shí)踐主體無(wú)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，只能自發(fā)地設(shè)計(jì)制度，探索可行之路;對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，當(dāng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)成為一項(xiàng)普遍性工作機(jī)制時(shí)，能夠從制度層面解決巡視巡察工作遇到的難題。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)要發(fā)揮作用，離不開(kāi)巡視巡察工作制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度及國(guó)家治理制度的支持和配合，這要求不同層級(jí)制度之間要形成制度執(zhí)行聯(lián)動(dòng)，唯有如此，才可能發(fā)揮不同制度體系的整體效應(yīng)。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)對(duì)原有巡視巡察工作格局提出挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)意義上，巡視和巡察分別有其監(jiān)督權(quán)限和對(duì)象，巡視機(jī)構(gòu)受條件限制難以對(duì)基層巡察產(chǎn)生影響。對(duì)于巡視機(jī)構(gòu)和巡察機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，最初的實(shí)踐困惑在于擔(dān)心缺乏制度依據(jù)，擔(dān)心上下聯(lián)動(dòng)得不到上級(jí)的認(rèn)可和基層干部的支持。這種擔(dān)憂(yōu)在中國(guó)基層創(chuàng)新過(guò)程中一直存在，改革創(chuàng)新有時(shí)會(huì)碰到制度層面的“玻璃門(mén)”，上下聯(lián)動(dòng)的合法性問(wèn)題在一段時(shí)間阻礙了基層實(shí)踐者的決策。到底誰(shuí)有權(quán)決定創(chuàng)新、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)是什么、創(chuàng)新后果是什么？ 這些都是基層實(shí)踐者不得不面對(duì)的問(wèn)題。原有的巡視制度沒(méi)有禁止巡視機(jī)構(gòu)跨管理層級(jí)延伸巡視，反而強(qiáng)調(diào)巡視要發(fā)揮主動(dòng)性，貼近基層，提級(jí)監(jiān)督或延伸監(jiān)督觸角。這為巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)最初的實(shí)踐探索提供了制度空間。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)不同于一般的社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一般社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制涉及不同聯(lián)動(dòng)主體，這些聯(lián)動(dòng)主體處于不同的權(quán)力領(lǐng)域，各自掌握的資源具有異質(zhì)性。而巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)涉及上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系，下級(jí)聯(lián)動(dòng)主體要接受上級(jí)聯(lián)動(dòng)主體的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)。如此，倒逼決策層更多地關(guān)注巡視與巡察之間的聯(lián)動(dòng)，促推巡視系統(tǒng)和巡察系統(tǒng)形成統(tǒng)一整體。巡視子系統(tǒng)和巡察子系統(tǒng)在價(jià)值目標(biāo)、工作方式、監(jiān)督機(jī)制、人員管理等諸多方面存在契合性，二者其實(shí)不可分離也無(wú)法分離。建立“下乘上勢(shì)，上借下力”的工作機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)巡視巡察要素互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、深度融合、同步提升，共同發(fā)揮巡視巡察的整體優(yōu)勢(shì)，達(dá)到“1+1>2”的效果。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是一個(gè)自上而下和自下而上的交互過(guò)程。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)不是信息的單向流動(dòng)，也不是下級(jí)對(duì)上級(jí)的單線(xiàn)資源依賴(lài)，而是一個(gè)互動(dòng)和協(xié)同的過(guò)程。聯(lián)動(dòng)是不同層級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，也是上級(jí)黨組織與下級(jí)黨組織之間的協(xié)同，把上下級(jí)、不同層級(jí)的主體放入同一個(gè)權(quán)力平臺(tái)。在管理層級(jí)上，上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)具有權(quán)威性;在具體事務(wù)上，巡視機(jī)構(gòu)和巡察機(jī)構(gòu)各自擁有資源，這些資源可以用來(lái)相互交換和交流。

如果簡(jiǎn)單依據(jù)管理層級(jí)，只看到巡視機(jī)構(gòu)相對(duì)于巡察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，忽視巡察機(jī)構(gòu)本身的優(yōu)勢(shì)及巡察工作的特點(diǎn)，巡察將會(huì)蛻變成巡視的影子，失去其存在的意義。上下聯(lián)動(dòng)不是抹殺巡視巡察的獨(dú)特性，而是讓二者成為一個(gè)統(tǒng)一體系，共同解決問(wèn)題。

巡視巡察承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展的重任，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是巡視巡察的主要任務(wù)，也是衡量巡視巡察成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。巡視巡察形成上下聯(lián)動(dòng)，既可以拓寬發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的渠道，上下之間相互借力，采取多種方式對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行全景監(jiān)督，也能夠以小見(jiàn)大，從細(xì)節(jié)、具體環(huán)節(jié)入手，深入問(wèn)題集中、矛盾尖銳的地方查找問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)和捕捉有價(jià)值的信息和線(xiàn)索。更重要的是，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)可以營(yíng)造起良好的社會(huì)監(jiān)督氛圍，鼓勵(lì)更多的社會(huì)民眾向巡視巡察組提供信息。

上下聯(lián)動(dòng)模式具有回應(yīng)性特點(diǎn)，上級(jí)巡視組、下級(jí)巡察組均以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)所面臨的共性問(wèn)題采取監(jiān)督策略。在主體責(zé)任不變、工作權(quán)限、職責(zé)內(nèi)容不變的條件下，上級(jí)巡視組直接指導(dǎo)下級(jí)巡察組開(kāi)展巡察工作，如指導(dǎo)規(guī)劃制定、任務(wù)安排、工作進(jìn)程、整改工作等。這三個(gè)“不變”意味著上級(jí)巡視組和下級(jí)巡察組沒(méi)有改變各自的責(zé)任關(guān)系，上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)政治站位高、經(jīng)驗(yàn)豐富，針對(duì)實(shí)際面臨的困難和挑戰(zhàn)，指導(dǎo)下級(jí)巡察組開(kāi)展監(jiān)督，提出改進(jìn)工作、提高工作質(zhì)效的建議和方法。在資源方面，上級(jí)巡視組向下級(jí)巡察組提供權(quán)威性資源支持，對(duì)巡察工作實(shí)行全面指導(dǎo)，給予最直接的政策指引和疑難解答。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)既依靠組織資源開(kāi)發(fā)工作，又反哺于組織資源的優(yōu)化和整合。上下聯(lián)動(dòng)一方面要依靠上級(jí)權(quán)威的“上位推動(dòng)”，這是傳統(tǒng)體制的優(yōu)勢(shì)，另一方面要發(fā)揮各聯(lián)動(dòng)主體的內(nèi)在潛能，這是聯(lián)動(dòng)協(xié)同的目標(biāo)。傳統(tǒng)體制與聯(lián)動(dòng)協(xié)同之間存有內(nèi)在張力，不能讓這些張力消解聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，陷入“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”的困境。各聯(lián)動(dòng)主體需要調(diào)整工作態(tài)度和管理方式，以自身轉(zhuǎn)變來(lái)適應(yīng)新聯(lián)動(dòng)協(xié)同，提高聯(lián)動(dòng)效率。我們不提倡上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)以命令方式來(lái)要求下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)開(kāi)展聯(lián)動(dòng)，也不提倡下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)把聯(lián)動(dòng)任務(wù)甩給上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)。上下聯(lián)動(dòng)應(yīng)該是上下齊心協(xié)同的結(jié)果，不是強(qiáng)制命令或責(zé)任轉(zhuǎn)移的結(jié)果。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)契合了巡視巡察工作要求。巡視巡察是貫通黨和國(guó)家監(jiān)督體系各環(huán)節(jié)的重要紐帶，只有把巡視巡察監(jiān)督嵌入黨和國(guó)家監(jiān)督體系、融入國(guó)家治理體系，才能進(jìn)一步發(fā)揮巡視巡察機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)作用和組織優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的監(jiān)督工作格局，實(shí)現(xiàn)縱向全鏈接、橫向全覆蓋、全國(guó)一盤(pán)棋，進(jìn)而深化對(duì)巡視巡察政治定位、巡視巡察工作方針、巡視巡察整改落實(shí)、巡視巡察戰(zhàn)略格局、巡視巡察工作規(guī)范化建設(shè)的理解和把握。

三、巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制設(shè)計(jì)

巡視巡察如何實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)是機(jī)制設(shè)計(jì)要解決的核心問(wèn)題。針對(duì)于此，有必要明確巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主要內(nèi)容和基本要素，探討巡視帶巡察、巡察助巡視，巡視巡察同向發(fā)力、同頻共振的工作格局。

（一）結(jié)構(gòu)性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

結(jié)構(gòu)性因素是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的組織基礎(chǔ)，主要解決巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)離不開(kāi)具體的巡視巡察機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍，更不可能脫離嚴(yán)密的責(zé)任體系。結(jié)構(gòu)性因素與黨組織的嚴(yán)密性、黨員隊(duì)伍的廣泛性相聯(lián)系。巡視巡察機(jī)構(gòu)內(nèi)嵌于黨的組織結(jié)構(gòu)，本身也是黨委的工作部門(mén)或派出組織，與這方面相關(guān)的是責(zé)任結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)性聯(lián)動(dòng)是黨組織對(duì)巡視巡察實(shí)施整體性重塑和責(zé)任性傳導(dǎo)的過(guò)程，巡視巡察把黨的領(lǐng)導(dǎo)意志和執(zhí)政優(yōu)勢(shì)自上而下貫通下去。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，離不開(kāi)各級(jí)黨委的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是落實(shí)主體責(zé)任的有機(jī)載體，巡視巡察說(shuō)到底是責(zé)任問(wèn)題，推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)需要抓住主體責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”。要落實(shí)主體責(zé)任，必須正確認(rèn)識(shí)主體責(zé)任。主體責(zé)任是政治責(zé)任。

由于巡視巡察是黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的有效方式，破解了長(zhǎng)期執(zhí)政條件下黨內(nèi)監(jiān)督的難題，實(shí)現(xiàn)了黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。建立健全巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)劃巡視巡察工作格局，必須遵循巡視巡察基本規(guī)律，以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為前提，保證巡視巡察覆蓋所有監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督領(lǐng)域。

落實(shí)主體責(zé)任是巡視巡察的重要保證。明確責(zé)任是抓落實(shí)的基礎(chǔ)，責(zé)任不明、任務(wù)不清，落實(shí)就沒(méi)有方向、沒(méi)有力量?！柏?zé)任主體在全面從嚴(yán)治黨的工作定位、指導(dǎo)思想、價(jià)值觀念、責(zé)任使命、體制機(jī)制等方面要達(dá)成思想認(rèn)同和情感認(rèn)同，深度內(nèi)化為工作方式、行為方式的判斷與選擇，切實(shí)履行好在不同系統(tǒng)、不同部門(mén)、不同單位、不同崗位、不同層次的責(zé)任”[10]（P84）。主體責(zé)任能否落實(shí)到位，關(guān)系到全面從嚴(yán)治黨是否堅(jiān)強(qiáng)有力、關(guān)系到各項(xiàng)巡視巡察任務(wù)的落實(shí)是否得到有效的檢查督促、推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作的各方面合力能否匯聚。實(shí)踐表明，黨的十八大以來(lái)，中央巡視和各省、自治區(qū)、直轄市巡視、市縣巡察之所以取得巨大成效，關(guān)鍵在于黨中央和各級(jí)黨委把巡視巡察納入主體責(zé)任體系，用責(zé)任壓力推動(dòng)巡視巡察任務(wù)的落地，用責(zé)任力量保證巡視巡察工作的開(kāi)展。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)的本質(zhì)是主體責(zé)任的上下聯(lián)動(dòng)和左右貫通，上級(jí)主體責(zé)任與下級(jí)主體責(zé)任之間形成一個(gè)縱向鏈條，上級(jí)主體責(zé)任向下傳導(dǎo)壓力，下級(jí)主體責(zé)任向上承接任務(wù)，整個(gè)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)的節(jié)點(diǎn)即是一個(gè)個(gè)黨組織的主體責(zé)任，所有主體責(zé)任統(tǒng)一于巡視巡察工作格局。

（二）功能性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

功能性聯(lián)動(dòng)是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行基礎(chǔ)，主要解決巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)如何運(yùn)行問(wèn)題。工作規(guī)劃是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)和改革指引。工作規(guī)劃站在全局角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)和某個(gè)項(xiàng)目的各個(gè)方面、各個(gè)層次和各種要素進(jìn)行籌劃，確立發(fā)展的實(shí)現(xiàn)方式、實(shí)施方式、運(yùn)行方式，完成總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全局性目標(biāo)。工作規(guī)劃從戰(zhàn)略層面對(duì)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)作出全局性的統(tǒng)籌和指導(dǎo)。工作規(guī)劃的政策依據(jù)來(lái)自黨的領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話(huà)、黨的全會(huì)報(bào)告、黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件。中央層面的巡視工作規(guī)劃為各級(jí)黨委推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)提供了政策指引。工作規(guī)劃列明巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)要求，既為上下聯(lián)動(dòng)奠定合法性基礎(chǔ)，也為上下聯(lián)動(dòng)明確工作重點(diǎn)和著力點(diǎn)。工作規(guī)劃從宏觀層面提出巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的發(fā)展重點(diǎn)，為一段較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的上下聯(lián)動(dòng)工作確定方向。不同層級(jí)黨委要結(jié)合本地區(qū)本系統(tǒng)實(shí)際制定工作規(guī)劃，實(shí)事求是地明確巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)路線(xiàn)圖。

任務(wù)部署是巡視巡察運(yùn)行的起點(diǎn)，也是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的起點(diǎn)。從組織管理學(xué)角度來(lái)看，巡視巡察具有明確的政治指向，巡視巡察組是一種任務(wù)型組織。所謂任務(wù)型組織，即為完成某項(xiàng)特定的任務(wù)而建立起來(lái)的相應(yīng)組織，組織起能夠承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)的專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍來(lái)工作。任務(wù)型組織形成一種彈性化的任務(wù)完成機(jī)制，“對(duì)環(huán)境保持一種不確定的思路，用動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)去觀察和理解環(huán)境，把環(huán)境的變化作為自己下一步行動(dòng)方案出臺(tái)的依據(jù)，更多的時(shí)候需要對(duì)環(huán)境的變化進(jìn)行主動(dòng)的預(yù)測(cè)，以使自己的行動(dòng)具有很強(qiáng)的前瞻性。這是任務(wù)型組織運(yùn)行的外在機(jī)制”[11]（P153）。任務(wù)部署相當(dāng)于巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的導(dǎo)航器，明確巡視巡察的工作目標(biāo)、任務(wù)時(shí)限、任務(wù)分配和人員調(diào)配，把巡視巡察納入規(guī)范化管理軌道。巡視組與巡察組面對(duì)的外部環(huán)境、被監(jiān)督單位、被監(jiān)督人員存在差異，需要因地制宜地完成任務(wù)，即在完成具有共同性的監(jiān)督任務(wù)的同時(shí)，需考慮完成特殊性的監(jiān)督任務(wù)。巡視巡察組具有靈活性，可以針對(duì)不同任務(wù)安排作出適應(yīng)性調(diào)整，及時(shí)調(diào)配內(nèi)部資源和人員。

成果運(yùn)用主體包括派出巡視巡察組的黨組織、被巡視巡察黨組織，以及紀(jì)委、組織部等機(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門(mén)。在關(guān)聯(lián)性上，巡視成果是巡察工作的基礎(chǔ)，巡察工作是巡視成果的鞏固，巡察成果是巡視成果的深化。巡視巡察實(shí)現(xiàn)成果運(yùn)用聯(lián)動(dòng)，不能僅僅滿(mǎn)足于完成《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》所提出的規(guī)定動(dòng)作，還需要根據(jù)工作要求，擴(kuò)大巡視巡察成果的運(yùn)用范圍、挖掘巡視巡察成果的運(yùn)用潛力，共同提升巡視巡察成果的運(yùn)用效果。也就是說(shuō)，要把上級(jí)巡視成果轉(zhuǎn)化成下級(jí)巡察任務(wù)部署，為巡察開(kāi)展提供指導(dǎo)和路線(xiàn)圖;把下級(jí)巡察成果提升為巡視成果，增強(qiáng)巡視成果與巡察成果的關(guān)聯(lián)性。這無(wú)疑對(duì)巡視巡察成果運(yùn)用提出了更高的要求。巡視巡察成果得到運(yùn)用，對(duì)所反饋的問(wèn)題整改到位、轉(zhuǎn)化到位，才能切實(shí)維護(hù)黨組織的權(quán)威性。

（三）過(guò)程性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

過(guò)程性聯(lián)動(dòng)是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的政策保證和核心機(jī)制，主要解決如何組織實(shí)施問(wèn)題，打通巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的“任督二脈”?！罢w性治理強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部及多元主體的整合。在政府內(nèi)部整合層面，為了更好地履行工作職責(zé)應(yīng)該跨越邊界進(jìn)行工作?？缃绻ぷ鞣譃闄M向整合和縱向整合兩個(gè)層面。橫向整合主要是在不同部門(mén)之間進(jìn)行;縱向整合主要是在上下級(jí)之間進(jìn)行”[12]（P30）。借鑒這樣的思路，巡視巡察上下的過(guò)程性聯(lián)動(dòng)可以分成縱向聯(lián)動(dòng)和橫向聯(lián)動(dòng)。

縱向聯(lián)動(dòng)是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的“主機(jī)”，重在把上級(jí)巡視權(quán)威轉(zhuǎn)化成下級(jí)巡察優(yōu)勢(shì)，把下級(jí)巡察經(jīng)驗(yàn)提升至上級(jí)巡視成果，從而改變巡視和巡察原有的工作格局。按巡視巡察組的工作方式，縱向聯(lián)動(dòng)可以分成三類(lèi)。一是以上帶下式，以上級(jí)巡視組為主導(dǎo)，以下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，一體行動(dòng)、承上啟下地開(kāi)展工作;二是直插基層式，上級(jí)巡視組直接下沉一級(jí)，一體調(diào)配下級(jí)巡察人員開(kāi)展工作;三是同頻共振式，以下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)為主體，參照上級(jí)巡視組的巡視方式、反饋的問(wèn)題等開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡察，實(shí)現(xiàn)一體推進(jìn)巡視巡察。這些縱向聯(lián)動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一任務(wù)目標(biāo)、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一流程內(nèi)容，巡視巡察步調(diào)一致?？v向聯(lián)動(dòng)強(qiáng)調(diào)政治意識(shí)和政治紀(jì)律，要求巡視巡察機(jī)構(gòu)決策層對(duì)上下聯(lián)動(dòng)形成共識(shí)，在工作決策、部署動(dòng)員、人員調(diào)配、反饋整改等方面保持同步。因而，縱向聯(lián)動(dòng)要實(shí)現(xiàn)上下貫通，解決懸浮式巡視和自利式巡察問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”?？v向聯(lián)動(dòng)可以視為監(jiān)督權(quán)力的相對(duì)集中，集約式地推進(jìn)巡視巡察監(jiān)督。

從監(jiān)督主體角度來(lái)看，橫向聯(lián)動(dòng)跨越了巡視巡察監(jiān)督體系;但從監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)特別是隊(duì)伍建設(shè)、成果運(yùn)用等環(huán)節(jié)離不開(kāi)紀(jì)檢監(jiān)察、組織、財(cái)務(wù)、審計(jì)、稅務(wù)、工商、海關(guān)等相關(guān)部門(mén)的支持。在巡視巡察組進(jìn)駐之前，巡視巡察一般要與所在地區(qū)或系統(tǒng)的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通，初步了解被監(jiān)督單位和對(duì)象的基本情況。在巡視巡察成果運(yùn)用方面，巡視巡察組要向所在地區(qū)或系統(tǒng)的相關(guān)部門(mén)移交問(wèn)題線(xiàn)索或反饋建議。如果把巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)視為一個(gè)復(fù)合體系，這些橫向聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門(mén)則是這一復(fù)合體系的有機(jī)組成部分。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)不能脫離具體的權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)，不能把上下聯(lián)動(dòng)僅僅看成是巡視、巡察領(lǐng)域的各自事務(wù)。橫向聯(lián)動(dòng)能夠?yàn)榭v向聯(lián)動(dòng)提供資源支持，把分散的監(jiān)督力量整合一體，這恰恰契合巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的初衷。橫向聯(lián)動(dòng)的前提在于黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依靠黨的權(quán)威把不同部門(mén)的監(jiān)督力量融入巡視巡察監(jiān)督體系。不同部門(mén)擁有不同的監(jiān)督資源和優(yōu)勢(shì)，這些資源和優(yōu)勢(shì)是巡視巡察本身所不具備的。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)不是巡視巡察機(jī)構(gòu)一家的內(nèi)部事務(wù)，黨委、黨委工作部門(mén)、相關(guān)政府部門(mén)都應(yīng)參與其中，推動(dòng)巡視巡察從“單線(xiàn)作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“聯(lián)合作戰(zhàn)”。

（四）支持性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

支持性聯(lián)動(dòng)是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的制度保證和技術(shù)保障?！爸贫?科技”賦予巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)新的發(fā)展動(dòng)力。加強(qiáng)制度建設(shè)是提高巡視巡察工作質(zhì)量和水平、推動(dòng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的重要保證。黨的十八大以來(lái)，中央巡視發(fā)揮帶頭引領(lǐng)作用，先后出臺(tái)《被巡視黨組織配合中央巡視工作規(guī)定》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》，作為《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的重要配套制度。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還制定了46項(xiàng)配套制度，建立了與中央紀(jì)委、中央組織部、公檢法司等方面協(xié)調(diào)協(xié)作的10個(gè)機(jī)制，真正做到了左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成[13]。制度建設(shè)要求貫穿于巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)全過(guò)程，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的合法性需要運(yùn)用制度方式加以確認(rèn)、其運(yùn)行程序需要運(yùn)用制度方式加以規(guī)范。當(dāng)前，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)之所以存在這樣或那樣的問(wèn)題，其要害在于與上下聯(lián)動(dòng)相關(guān)的制度供給不足，相關(guān)制度建設(shè)的實(shí)踐準(zhǔn)備不足。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)制度體系包括制度制定體系、制度執(zhí)行體系和制度評(píng)估體系。制度制定體系重在以上下聯(lián)動(dòng)為核心，補(bǔ)足制度短板，完善現(xiàn)行巡視巡察制度體系。制度執(zhí)行體系重在切實(shí)推進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)，用制度執(zhí)行力保障上下聯(lián)動(dòng)的有效性。制度評(píng)估體系重在對(duì)上下聯(lián)動(dòng)情況進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，尋求對(duì)策，更好地為制度制定和執(zhí)行提供政策依據(jù)。另外，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)制度體系具有動(dòng)態(tài)平衡性，既要保持制度更新，實(shí)現(xiàn)制度體系的動(dòng)態(tài)發(fā)展，又要挖掘制度潛力，保持制度體系的相對(duì)穩(wěn)定性，從而推動(dòng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)從政策構(gòu)想變成制度實(shí)踐。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是一個(gè)監(jiān)督信息得到生產(chǎn)、加工、傳輸、轉(zhuǎn)換的工作過(guò)程，監(jiān)督信息處理效率影響到上下聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)性、監(jiān)督信息的應(yīng)用程度影響到上下聯(lián)動(dòng)的有效性。能否全面收集、全程利用監(jiān)督信息，直接關(guān)系到巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)成效?？梢哉f(shuō)，監(jiān)督信息管理水平?jīng)Q定了巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的科學(xué)化規(guī)范化程度。信息技術(shù)的運(yùn)用，既提升了巡視巡察工作的效率，保證監(jiān)督的全面性，也打破了巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的信息壁壘，讓巡視巡察信息實(shí)現(xiàn)互動(dòng)互通。信息技術(shù)內(nèi)嵌巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)全過(guò)程，每一個(gè)聯(lián)動(dòng)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)信息技術(shù)的支撐。信息技術(shù)運(yùn)用能夠提升巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的精準(zhǔn)性。先進(jìn)信息技術(shù)的運(yùn)用，能夠讓巡視巡察從傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)中解脫出來(lái)，更多運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)開(kāi)展“智慧巡視巡察”，更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、更快捷地反映問(wèn)題。信息技術(shù)通過(guò)大數(shù)據(jù)分析和信息梳理，幫助巡視巡察組從海量的數(shù)據(jù)和信息中尋找到目標(biāo)問(wèn)題，精準(zhǔn)定位到要害問(wèn)題。信息共享是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力，上下聯(lián)動(dòng)的過(guò)程也是一個(gè)信息共享的過(guò)程。上級(jí)的巡視信息需要向下有效傳遞、下級(jí)的巡察信息需要向上高效匯集，這些都需要借助信息平臺(tái)加以實(shí)現(xiàn)。

四、巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的發(fā)展策略

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)重在推動(dòng)實(shí)踐，著眼于解決實(shí)際問(wèn)題，我們要推動(dòng)巡視巡察由“點(diǎn)”向“面”拓展，由“廣度”向“深度”遞進(jìn)，形成內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)體系。

（一）強(qiáng)化組織力量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

黨委重視是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的工作前提，特別是基層黨委在巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)過(guò)程中處于核心環(huán)節(jié)。一方面，基層黨委是上級(jí)巡視的對(duì)象，需要接受政治檢驗(yàn);另一方面，基層黨委是組織巡察的責(zé)任主體，有責(zé)任組織開(kāi)展巡察工作。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)離不開(kāi)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力。工作基礎(chǔ)在于推動(dòng)各級(jí)黨組織定期研究巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)情況、解決巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，提出巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的政策，為巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)提供政治保證。工作保證在于把巡視巡察工作作為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的重要抓手，列入年度工作要點(diǎn)，建設(shè)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)，以巡視帶動(dòng)巡察、以巡察接續(xù)巡視，實(shí)現(xiàn)巡視巡察在戰(zhàn)略上一體推進(jìn)，確保巡視巡察“無(wú)壁壘”。工作動(dòng)力在于動(dòng)員黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作，把握巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的邊界，認(rèn)清工作職責(zé)和職責(zé)定位，自覺(jué)推動(dòng)上下聯(lián)動(dòng)，從消極性的上下聯(lián)動(dòng)變成積極性的上下聯(lián)動(dòng)。工作核心在于巡視機(jī)構(gòu)要對(duì)巡察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立信息互通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)巡視與巡察無(wú)縫對(duì)接，做到上情下達(dá)、下情上報(bào)。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)離不開(kāi)社會(huì)支持，必須扎根社會(huì)，從社會(huì)中汲取思想營(yíng)養(yǎng)和政策力量。有必要建立問(wèn)題反映和傳遞機(jī)制，創(chuàng)造條件讓人民群眾了解巡視巡察情況，巡視巡察內(nèi)部建立問(wèn)題加工機(jī)制，讓重要信息及時(shí)上報(bào)得到妥善處理。

（二）突出系統(tǒng)協(xié)作，優(yōu)化功能性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)對(duì)原有的巡視巡察工作內(nèi)容、方式和體制會(huì)產(chǎn)生廣泛影響。在這種情況下，有些執(zhí)行者可能會(huì)因沒(méi)有全面理解巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的政策目標(biāo)和工作要求而不會(huì)采取有效舉措。這需要聯(lián)動(dòng)責(zé)任主體把巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)要求納入統(tǒng)一工作部署，以政策宣講、制度推廣等形式對(duì)中央要求進(jìn)行細(xì)致解讀和示范，向巡視巡察機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行說(shuō)服，進(jìn)而提高思想認(rèn)識(shí)，形成行動(dòng)共識(shí)。為了推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)責(zé)任主體有必要采取說(shuō)服方式推進(jìn)聯(lián)動(dòng)工作。說(shuō)服是一個(gè)雙向過(guò)程，責(zé)任主體在傳導(dǎo)聯(lián)動(dòng)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)從上下聯(lián)動(dòng)過(guò)程中獲得新的信息，改進(jìn)工作策略和方法。對(duì)此，推進(jìn)巡視巡察工作，重在有針對(duì)性地采取上下聯(lián)動(dòng)的有效策略，提出具體的上下聯(lián)動(dòng)方式、組織保障、人員配備等內(nèi)容，解決上下聯(lián)動(dòng)過(guò)程中的具體問(wèn)題，破解上下聯(lián)動(dòng)的制度瓶頸。

項(xiàng)目化管理將項(xiàng)目管理的知識(shí)和方法與巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)中的運(yùn)行要素相結(jié)合，能夠提升成果運(yùn)用成效，支持實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)。巡視巡察成果運(yùn)用實(shí)行項(xiàng)目化管理可以把不同責(zé)任主體的力量整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)全環(huán)節(jié)管理和全流程監(jiān)督。項(xiàng)目化管理的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作目標(biāo)任務(wù)化、任務(wù)項(xiàng)目化、項(xiàng)目責(zé)任化。在項(xiàng)目化管理工作中，應(yīng)由具體部門(mén)承擔(dān)任務(wù)落實(shí)，項(xiàng)目組按工作方案對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，保證每一個(gè)項(xiàng)目完成預(yù)期目標(biāo)。項(xiàng)目組的成立以現(xiàn)行巡視巡察組織體系為基礎(chǔ)，根據(jù)職能需要組建。按管理權(quán)限和職責(zé)權(quán)限，把整改任務(wù)和成果運(yùn)用任務(wù)分解給相關(guān)部門(mén)，明確相關(guān)部門(mén)的具體時(shí)間和質(zhì)量要求。對(duì)整改項(xiàng)目和成果運(yùn)用項(xiàng)目實(shí)行精準(zhǔn)化的測(cè)評(píng)，建立一個(gè)評(píng)價(jià)體系，如整改到位率、建議采納率、制度更新率等。根據(jù)工作需要，可以對(duì)整改和成果運(yùn)用項(xiàng)目進(jìn)行再管理。

媒體宣傳是動(dòng)員巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)力量、形成政治認(rèn)同的有力工具。要建立巡視巡察新媒體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分利用新媒體整合信息資源，暢通傳播途徑，形成新媒體宣傳工作合力。突破思維定勢(shì)，創(chuàng)新平臺(tái)、機(jī)制和表達(dá)方式，拓寬傳播渠道，完善巡視巡察宣傳和輿情工作統(tǒng)一管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下資源內(nèi)容通融、信息成果同享。把握巡視巡察宣傳的正確政治方向、輿論導(dǎo)向和價(jià)值取向，全方位、廣角度、多層次宣傳巡視巡察工作的新典型新經(jīng)驗(yàn)。

（三）聚焦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化過(guò)程性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

從未來(lái)發(fā)展方向來(lái)說(shuō)，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)需要破解三個(gè)問(wèn)題：資源共享問(wèn)題，即哪些資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整合;責(zé)任分工問(wèn)題，即巡視機(jī)構(gòu)與巡察機(jī)構(gòu)如何各司其職;工作機(jī)制問(wèn)題，即巡視機(jī)構(gòu)與巡察機(jī)構(gòu)采取什么聯(lián)動(dòng)機(jī)制。解決這些問(wèn)題，離不開(kāi)巡視巡察內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也離不開(kāi)巡視巡察與其他監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

在內(nèi)部，對(duì)于責(zé)任分工問(wèn)題，巡視巡察機(jī)構(gòu)一方面要履行職責(zé)，完成規(guī)定動(dòng)作，另一方面要著眼于上下聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新性地開(kāi)展工作。對(duì)于工作機(jī)制問(wèn)題，巡視巡察機(jī)構(gòu)重在突破常規(guī)，上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)可以直接利用下級(jí)巡察成果，也可以在巡視時(shí)要求下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)同步巡察，從基層了解情況，掌握更多信息。另外，上級(jí)巡視組可以選取問(wèn)題突出、群眾反映強(qiáng)烈的單位和部門(mén)，交給被巡視地區(qū)黨組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡察，巡察組從巡視組移交的問(wèn)題入手開(kāi)展工作。上級(jí)巡視組對(duì)下級(jí)巡察結(jié)果進(jìn)行梳理分析，圍繞共性問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡視，進(jìn)一步摸深摸透問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索。

在外部，基于功能性分權(quán)[14]（P30）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)巡視巡察監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督。巡視巡察監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督之間實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌銜接的標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)在于政治監(jiān)督，“四個(gè)監(jiān)督”都是政治監(jiān)督，是有機(jī)統(tǒng)一的，但又各有側(cè)重，形成一個(gè)監(jiān)督“共同體”。統(tǒng)籌銜接的結(jié)合點(diǎn)在于“四種形態(tài)”，運(yùn)用政治思維、紀(jì)律思維、法治思維，結(jié)合相關(guān)人員的態(tài)度、綜合表現(xiàn)、紀(jì)法有關(guān)規(guī)定精準(zhǔn)施策、科學(xué)處置。統(tǒng)籌銜接的關(guān)鍵點(diǎn)在于堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，保證監(jiān)督重點(diǎn)聚焦、監(jiān)督方式具體，實(shí)行一體化監(jiān)督，打造紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡視巡察監(jiān)督無(wú)縫對(duì)接、高效協(xié)作的工作平臺(tái)，推動(dòng)形成全聯(lián)動(dòng)、大協(xié)同的監(jiān)督新格局。對(duì)此，要明確界定巡視巡察監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的職能定位、范圍對(duì)象，力求達(dá)到強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的效果。通過(guò)構(gòu)建監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)政治監(jiān)督具體化、規(guī)范化、常態(tài)化，為深化標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)思想貫通、工作貫通和機(jī)制貫通提供條件。

（四）瞄準(zhǔn)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化支持性聯(lián)動(dòng)機(jī)制

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌設(shè)計(jì)上下聯(lián)動(dòng)的制度內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的縱向延伸和橫向排列，強(qiáng)化運(yùn)行機(jī)制和工作方式的相互聯(lián)系，特別是實(shí)現(xiàn)不同的聯(lián)動(dòng)方式的制度化規(guī)范化，留足制度發(fā)展空間。實(shí)踐部門(mén)不能把巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)制度等同于日常工作制度，要注重前瞻性和系統(tǒng)性，把亟須的制度先行制定出來(lái)，如巡視工作領(lǐng)導(dǎo)制度、溝通會(huì)商制度、約談監(jiān)督制度、督辦回訪(fǎng)制度、結(jié)果運(yùn)用制度、人員管理制度、隊(duì)伍建設(shè)制度等。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，對(duì)操作性要求極高，因此對(duì)其中操作性?xún)?nèi)容要提供相應(yīng)的程序保障，必要時(shí)制定操作性規(guī)程，把每一項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)程化，細(xì)化工作要求和規(guī)則。

評(píng)估作為一種治理工具，對(duì)于政府管理和政治治理具有重要意義。在一定程度上，評(píng)估本身也是一次形成思想共識(shí)、提高思想認(rèn)識(shí)的過(guò)程，讓評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象形成交流互動(dòng)、相互溝通信息。評(píng)估采取一定的方式方法對(duì)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行效果進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)，能夠全面總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮舉一反三的功效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)問(wèn)題和不足，進(jìn)而提出優(yōu)化決策依據(jù)，提高決策效率。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)評(píng)估不同于單方面的巡視評(píng)估或巡察評(píng)估，除遵循一般評(píng)估理論外，有其監(jiān)督特色。我們可以從“投入—過(guò)程—產(chǎn)出”三個(gè)維度對(duì)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)作出評(píng)估，并以此為基礎(chǔ)來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)。在投入維度，主要考察巡視巡察機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體的思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)實(shí)踐;在過(guò)程維度，主要考察巡視巡察機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體在制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、聯(lián)動(dòng)協(xié)同、整改落實(shí)、成果運(yùn)用等方面的推進(jìn)情況。在產(chǎn)出維度，主要分析認(rèn)知度、成效度和滿(mǎn)意度。條件成熟時(shí)，可以把實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升至制度成果，制定巡視巡察及上下聯(lián)動(dòng)的評(píng)估細(xì)則和操作規(guī)程。

信息化可以助力巡視巡察監(jiān)督。借助信息化方式，巡視巡察實(shí)行集中統(tǒng)一的信息管理，可以擺脫傳統(tǒng)監(jiān)督模式的劣勢(shì)，更高效地查詢(xún)、分析、利用各類(lèi)信息數(shù)據(jù)。巡視巡察信息存在于巡視巡察及上下聯(lián)動(dòng)工作流程的各個(gè)環(huán)節(jié)。信息跨部門(mén)、跨區(qū)域共享是大數(shù)據(jù)時(shí)代提升巡視巡察監(jiān)督能力的客觀要求。推進(jìn)信息共享的重點(diǎn)是打破不同政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)與相關(guān)行業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享，讓數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。巡視巡察機(jī)構(gòu)通過(guò)信息共享平臺(tái)，及時(shí)了解工作動(dòng)態(tài)，查詢(xún)問(wèn)題整改和線(xiàn)索移交跟蹤進(jìn)度，自動(dòng)對(duì)被巡視巡察單位進(jìn)行“政治畫(huà)像”。對(duì)此，我們要建立巡視巡察大數(shù)據(jù)庫(kù)和信息共享平臺(tái)，將每次巡視巡察的重大事項(xiàng)和重要問(wèn)題錄入數(shù)據(jù)庫(kù)。這些數(shù)據(jù)庫(kù)可以向所有巡視巡察機(jī)構(gòu)開(kāi)放，從而推動(dòng)上下級(jí)有效利用巡視巡察成果，以信息化推動(dòng)工作規(guī)范化。

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責(zé)任編輯：陳文杰