周嵩山，廖明偉*，楊 樺，廖 明，顧華奇

（1.江西省基礎(chǔ)地理信息中心，江西 南昌 330209；2.流域生態(tài)與地理環(huán)境監(jiān)測(cè)國(guó)家測(cè)繪地理信息局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江西 南昌 330209；3.江西省測(cè)繪地理信息工程技術(shù)研究中心，江西 南昌 330209；4.江西省審計(jì)廳，江西 南昌 330006）

我國(guó)土地資源豐富多樣，但人均土地資源較少，城市擴(kuò)張導(dǎo)致大量土地資源被建設(shè)占用，嚴(yán)重威脅了土地資源的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明體制建設(shè)背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)已經(jīng)由試點(diǎn)階段進(jìn)入了全面審計(jì)階段，目前實(shí)際工作中還未形成一套完整的審計(jì)指標(biāo)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)體系，這都制約著審計(jì)工作的有效開展。土地資源資產(chǎn)作為自然資源資產(chǎn)中最重要的組成部分，也是各級(jí)政府部門最為關(guān)注的自然資源資產(chǎn)之一。因此，如何客觀、全面、科學(xué)、合理地構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評(píng)價(jià)是非常迫切和 必要的。

近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)進(jìn)行了相關(guān)研究，并取得了一定的成果，如楊曉和等[1]以土地資源資產(chǎn)為研究對(duì)象，明確了審計(jì)的內(nèi)涵和目標(biāo)，界定了領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的六大要素；顧奮玲等[2]研究土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，探索責(zé)任界定及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并以北京市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為案例進(jìn)行審計(jì)實(shí)踐，為開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供了參考；鐘文勝等[3]從制度協(xié)同、目標(biāo)相容、相對(duì)評(píng)價(jià)、審計(jì)程序一體化等4個(gè)方面對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行了思考；陳靜文等[4]從定性和定量2個(gè)方面，分10個(gè)指標(biāo)構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；黃溶冰[5]基于PSR模型，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)3個(gè)維度針對(duì)水、土地等自然資源設(shè)計(jì)了相關(guān)評(píng)價(jià)體系；唐洋等[6]提出從投入、過程、產(chǎn)出、成果和影響五方面來選取評(píng)價(jià)指標(biāo)并確定各指標(biāo)內(nèi)容；張宏亮等[7]對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)人自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)行了探討，對(duì)構(gòu)建離任審計(jì)框架提出建議并進(jìn)行了案例研究；申穩(wěn)穩(wěn)等[8]對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行了研究。

目前大部分學(xué)者闡述了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本理論，并提出了構(gòu)建評(píng)價(jià)體系的方法與標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ)，但對(duì)土地資源資產(chǎn)審計(jì)的研究成果較少且較為零散，尤其是在土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系研究中指標(biāo)選取粗略，缺少對(duì)指標(biāo)的定量計(jì)算方法與分析。因此，本文在土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容及研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，運(yùn)用層次分析法、專家調(diào)查法和測(cè)量比較法相結(jié)合的方法，利用地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果及相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的 構(gòu)建。

1 土地資源資產(chǎn)審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建

1.1 指標(biāo)體系構(gòu)建方法

依據(jù)研究?jī)?nèi)容及相關(guān)審計(jì)規(guī)范與要求，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)際項(xiàng)目和征求專家意見的基礎(chǔ)上，歸納出領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并運(yùn)用層次分析法、調(diào)查問卷法和測(cè)量比較法相結(jié)合的方式構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。

1）層次分析法，層次分析法作為決策分析方法[9]，在定性指標(biāo)和定量指標(biāo)中，分層次對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分解，使得指標(biāo)的判斷更加清晰明確。

2）調(diào)查問卷法，調(diào)查問卷法是指將所選擇的指標(biāo)及構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系通過問卷等方式，發(fā)放至審計(jì)、國(guó)土、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、測(cè)繪等政府部門的專家、學(xué)者及工作人員進(jìn)行意見征詢，通過意見和建議進(jìn)行修改的過程。

3）測(cè)量比較法，是指采用特定的測(cè)量?jī)x器或工具，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的土地資源資產(chǎn)管理責(zé)任，通過實(shí)地測(cè)量并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。

研究首先利用層次分析法構(gòu)建評(píng)價(jià)體系及評(píng)價(jià)指標(biāo)，再利用調(diào)查問卷法對(duì)相關(guān)各部門人員發(fā)放評(píng)價(jià)體系指標(biāo)專家意見表，共發(fā)放調(diào)查問卷25份，回收22份，回收率88%，在此基礎(chǔ)上對(duì)所確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)利用測(cè)量比較法，通過進(jìn)行實(shí)地測(cè)量分析對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)更新 完善，然后再通過調(diào)查問卷法對(duì)確定的各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行專家打分并確定權(quán)重。3種方法在評(píng)價(jià)指體系的構(gòu)建中相輔相成，緊密聯(lián)系，缺一不可。

1.2 評(píng)價(jià)體系指標(biāo)構(gòu)建

領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容是：①領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)土地資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)、質(zhì)量的變動(dòng)情況及變動(dòng)原因；②其在土地資源方面的政策法規(guī)的貫徹、落實(shí)和執(zhí)行情況；③土地開發(fā)利用行為是否符合規(guī)劃、是否存在違法違紀(jì)等情況；④審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)土地資源專項(xiàng)資金的使用情況等[1]。

目前已開展的土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，缺乏有針對(duì)性的評(píng)價(jià)體系，在評(píng)價(jià)指標(biāo)選取中重“量”不重“質(zhì)”的現(xiàn)象比較突出，部分考核未有效區(qū)別地域差異，動(dòng)態(tài)檢測(cè)體系薄弱，指標(biāo)覆蓋面窄。且以往考核大多針對(duì)主管部門，很少有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，更沒有針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任進(jìn)行評(píng)價(jià)。為此，在構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)責(zé)任履行情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，主要基于以上審計(jì)內(nèi)容與方法，遵循客觀性、可操作性、突出重點(diǎn)、定性與定量相結(jié)合等原則構(gòu)建評(píng)價(jià)體系[10]，該體系分為3個(gè)層次，即目標(biāo)層、子目標(biāo)層、指標(biāo)層[11]。評(píng)價(jià)體系詳見表1。

表1 土地資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及各指標(biāo)權(quán)重表

1.3 評(píng)價(jià)體系數(shù)據(jù)來源

由于審計(jì)的復(fù)雜性、專業(yè)性、資料的分散性和難以獲得性等因素，根據(jù)所收集到的資料選擇關(guān)鍵性指標(biāo)對(duì)A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源進(jìn)行了審計(jì)評(píng)價(jià)研究，本研究所采用的數(shù)據(jù)均來自相關(guān)部門，如土地利用變更數(shù)據(jù)庫、永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫、土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）、建設(shè)用地報(bào)批范圍線、土地整治規(guī)劃（2016－2020年）、土地開發(fā)、整理、復(fù)墾項(xiàng)目范圍線來源于A縣國(guó)土部門，耕地質(zhì)量等別更新成果來源于A縣農(nóng)業(yè)部門，人口、財(cái)政等其他數(shù)據(jù)來源于A縣統(tǒng)計(jì)局、A縣財(cái)政局及其他相關(guān)文獻(xiàn)。

1.4 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)概述

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是對(duì)地形、水系、交通、地表覆蓋等要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)和定量化、空間化監(jiān)測(cè)。地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果主要包括地表覆蓋、國(guó)情要素、解譯樣本、DEM、DOM等，成果來源于測(cè)繪地理信息部門。第一次全國(guó)地理國(guó)情普查內(nèi)容分為12個(gè)一級(jí)類、58個(gè)二級(jí)類和135個(gè)三級(jí)類（見表2）。例如一級(jí)類林地的分為喬木林、灌木林、喬灌混合林、竹林、疏林、綠化林、人工幼林、稀疏灌叢等8個(gè)二級(jí)類，其中二級(jí)類的喬木林的又分為闊葉林、針葉林、針闊混交林等3個(gè) 三級(jí)類[12]。

表2 地理國(guó)情普查內(nèi)容分類總表

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)具有“所見即所得”、空間位置精度高（含平面精度以及高程精度）、尊重地表覆蓋現(xiàn)實(shí)等眾多優(yōu)點(diǎn)，其成果已經(jīng)在多規(guī)合一、城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)與治理、自然資源負(fù)債表編制等多個(gè)領(lǐng)域中得到了應(yīng)用，開展地理國(guó)情監(jiān)測(cè)，可以系統(tǒng)全面、動(dòng)態(tài)持續(xù)地掌握我國(guó)地表自然和人文地理要素狀況。

1.5 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)應(yīng)用

本研究數(shù)據(jù)處理主要是運(yùn)用地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果與各部門專題數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊加分析，將分析后的結(jié)果對(duì)照地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果中的DOM進(jìn)行核對(duì)來確定問題圖斑。各部門數(shù)據(jù)具體應(yīng)用見表3、4。

表3 土地資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)量化表

1.6 指標(biāo)權(quán)重和指標(biāo)值量化

1.6.1 指標(biāo)權(quán)重

將構(gòu)建的指標(biāo)體系通過問卷調(diào)查的方式發(fā)放給審計(jì)方面的專家學(xué)者和工作人員、自然資源資產(chǎn)管理方面專家和工作人員及其他相關(guān)專家和領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員，

共發(fā)放25份表格，有效收回22份。通過以下權(quán)重計(jì)算方法得出各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。權(quán)重值在0～1之間，每個(gè)子目標(biāo)層各指標(biāo)權(quán)重相加等于1，相同子目標(biāo)層下各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重相加亦等于1。各指標(biāo)權(quán)重值計(jì)算如下式：

式中，KAi是第Ai個(gè)子目標(biāo)層的權(quán)重；PAi是第Ai個(gè)子目標(biāo)得分后的均值；FAi是各個(gè)專家對(duì)第Ai個(gè)子目標(biāo)打分值，n是打分的專家個(gè)數(shù)；KAAi是第AAi個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重；PAAi是第AAi評(píng)價(jià)指標(biāo)得分后的均值；FAAi是各個(gè)專家對(duì)第AAi個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)打分值，n是打分的專家個(gè)數(shù)；通過該公式得出各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值。 見表1。

1.6.2 指標(biāo)值量化

為了使評(píng)價(jià)指標(biāo)具有更好的對(duì)比性，更客觀科學(xué)地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)合所完成審計(jì)項(xiàng)目各個(gè)指標(biāo)平均水平作為參考值，通過相關(guān)計(jì)算，最終為評(píng)價(jià)體系中的23個(gè)指標(biāo)確定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值（其中基于地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果量化的指標(biāo)為13個(gè)，見表3），再通過各指標(biāo)的實(shí)際值與標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行比較來量化各指標(biāo)值，最終獲得各指標(biāo)的量化值見表3，各評(píng)價(jià)指標(biāo)量化參數(shù)定義見表4。

表4 評(píng)價(jià)指標(biāo)量化參數(shù)定義表

1.7 綜合評(píng)價(jià)分值計(jì)算

在確定指標(biāo)層中，各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重與各個(gè)指標(biāo)值量化后，得出目標(biāo)層的綜合評(píng)價(jià)加權(quán)函數(shù)模型[13]。評(píng)價(jià)結(jié)果分值按下列公式計(jì)算：

式中，P為評(píng)價(jià)結(jié)果分值；KAAi為AAi評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值，F(xiàn)AAi為AAi評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分值；KAi為Ai個(gè)子目標(biāo)的權(quán)重值。

1.8 評(píng)價(jià)結(jié)果劃分

根據(jù)上文的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)方法，最終得分可以用來評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)的管理情況。依據(jù)相關(guān)審計(jì)規(guī)定[14]，結(jié)合評(píng)價(jià)綜合得分的情況，將結(jié)果分為“好”、“較好”、“一般”、“差”、“較差”五個(gè)等級(jí)，對(duì)應(yīng)得分分別為[90,100]、[80,90）、[70,80）、[60,70）和[0,60），其評(píng)價(jià)結(jié)果分別表明領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間“很好”、“較好”、“基本能夠”、“較差”、“沒有”履行有關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任。

2 研究應(yīng)用

2.1 A縣評(píng)價(jià)結(jié)果

A縣位于B市南部，總面積1 600 km2，下轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?4萬，地勢(shì)東西高中部低，由南向北傾斜，屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，土壤資源主要有紅壤、黃壤、紫色土、潮土、水稻土等5種，耕地資源以水田為主，森林覆蓋率達(dá)65%；水資源豐富，河流眾多；礦產(chǎn)資源主要鋰輝石、高嶺土、硅藻土、鎢、金、銀、銅、鈦鐵、瑩石等多種礦產(chǎn)。

運(yùn)用上述評(píng)價(jià)體系通過計(jì)算，得出A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)綜合得分為88.69分，各子目標(biāo)及各評(píng)價(jià)指標(biāo)得分情況見圖1和圖2。按照上文評(píng)價(jià)體系最終結(jié)果的判斷，A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)等均為“較好”，即表明A縣領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間較好的履行有關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任。

圖1 各子目標(biāo)得分情況圖

圖2 各指標(biāo)得分情況圖

2.2 評(píng)價(jià)結(jié)果分析

通過研究發(fā)現(xiàn)A縣在土地資源資產(chǎn)管理相關(guān)政策和決策部署貫徹執(zhí)行方面和相關(guān)資金征管用方面及相關(guān)法律法規(guī)遵守方面均為滿分，說明A縣在組織實(shí)施土地資源開發(fā)利用中、建設(shè)項(xiàng)目中遵守土地資源環(huán)境生態(tài)法律法規(guī)情況，其他相關(guān)資料、臺(tái)賬等管理到位，及時(shí)建立了相關(guān)規(guī)章制度等，而在土地資源資產(chǎn)管理方面得分為66.88分，說明在土地資源資產(chǎn)管理方面存在一定的問題，主要是對(duì)于上級(jí)下達(dá)的任務(wù)如耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)等都未完成以及存在劃定不實(shí)等問題，如耕地和永久基本農(nóng)田劃定成果中都存在一定數(shù)量的現(xiàn)狀非耕地等情況?？傃灾C合評(píng)價(jià)結(jié)果是對(duì)A縣領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間較好的履行有關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理工作的肯定，也為下任領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源資產(chǎn)管理責(zé)任方面提供了依據(jù)和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，在生態(tài)文明體制建設(shè)下，能更好的履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任。

3 結(jié) 語

本文基于土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容及研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過采用層次分析法、調(diào)查問卷法和測(cè)量比較法相結(jié)合的方式，構(gòu)建基于地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果的領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)體系，并對(duì)A縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)管理進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，實(shí)踐證明運(yùn)用該評(píng)價(jià)體系可以科學(xué)合理地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)進(jìn)行離任審計(jì)評(píng)價(jià)；同時(shí)在審計(jì)中運(yùn)用該體系中的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以輔助審計(jì)部門進(jìn)一步快速、精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源資產(chǎn)管理方面存在的問題。從而促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源資產(chǎn)管理上以資源承載力為基礎(chǔ)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，尊重自然、順應(yīng)自然，合理開發(fā)、節(jié)約集約利用自然資源。通過該指標(biāo)體系使領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作有章可循，更加規(guī)范、統(tǒng)一、科學(xué)、合理，并且能客觀、準(zhǔn)確、實(shí)事求是的評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)土地資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。但在實(shí)際審計(jì)過程中，由于不同地域土地資源稟賦條件不同，政府重視的程度不同，評(píng)價(jià)指標(biāo)或多或少受到外界因素的影響與制約，加上各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重單純由各領(lǐng)域相關(guān)專家主觀打分確定，以及在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系過程中未能讓更多的民眾參與進(jìn)來，因此構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系存在一定的局限性，這些不足之處都將在以后研究工作中不斷完善和改進(jìn)。