茍學(xué)珍

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

0 引言

在科技競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的今天，大多數(shù)國(guó)家(地區(qū))將科技自主創(chuàng)新上升為國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)各種政策措施建立激勵(lì)與保障機(jī)制。其中，政府采購(gòu)作為需求側(cè)政策工具，對(duì)科技自主創(chuàng)新的重要作用已得到各國(guó)(地區(qū))重視，并將政府采購(gòu)作為其促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的重要政策工具，在支持中小企業(yè)創(chuàng)新、促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)施綠色采購(gòu)、保護(hù)本國(guó)制造、開(kāi)發(fā)利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面制定了一系列法律法規(guī)和政策措施，有效促進(jìn)了其科技發(fā)展。如歐盟推出的《領(lǐng)先市場(chǎng)行動(dòng)計(jì)劃》、澳大利亞推出的《創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)力項(xiàng)目指南》、美國(guó)著名的《小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃》(SBIR)等都將公共采購(gòu)置于重要地位，歐委會(huì)“歐洲2020戰(zhàn)略”亦將公共采購(gòu)作為實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)增長(zhǎng)的主要政策工具[1]。反觀我國(guó)，科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策面臨著兩難困境，具有內(nèi)在需求和外在限制雙重面向。

從內(nèi)在需求看，我國(guó)較早認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)對(duì)科技自主創(chuàng)新的重要促進(jìn)作用，并出臺(tái)相應(yīng)法律和政策。如2003年《政府采購(gòu)法》、2006年《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》、2007年《科技進(jìn)步法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》等,從法律和政策上明確實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)，并建立了政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的法律和政策體系。2015年《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)政策，2018年中央全面深化改革委員會(huì)通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》也突出了政策功能完備的重要性。進(jìn)入2020年，貿(mào)易保護(hù)主義及新冠肺炎疫情等造成全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈斷裂，再次凸顯通過(guò)科技自主創(chuàng)新解決關(guān)鍵“卡脖子”和瓶頸問(wèn)題的重要性?！爸信d事件”和中美貿(mào)易戰(zhàn)中美國(guó)對(duì)我國(guó)科技自主創(chuàng)新的全方位遏制打壓，深刻揭示出只有依靠自主創(chuàng)新才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新能力提升[2]，尤其是在逆全球化趨勢(shì)愈加明顯的背景下，美國(guó)斷供華為芯片等一系列技術(shù)限制暴露了我國(guó)關(guān)鍵領(lǐng)域科技自主創(chuàng)新不足的短板。因此，作為科技自主創(chuàng)新重要政策工具的政府采購(gòu)，在促進(jìn)我國(guó)科技自主創(chuàng)新中便具有了更為現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在需求。

從外在限制上看，面對(duì)盡早加入《政府采購(gòu)協(xié)定》(GPA)的壓力，我國(guó)不得不暫停實(shí)施科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策。為加入GPA，我國(guó)已先后提交7份出價(jià)清單并進(jìn)行多次談判，2020年5月底向WTO提交了《中國(guó)政府采購(gòu)國(guó)情報(bào)告》，并積極參加GPA2020年第二輪多邊談判視頻會(huì)議。對(duì)于我國(guó)第7次出價(jià)，美國(guó)貿(mào)易代表署(USTR)在其2020年提交的年度報(bào)告中認(rèn)為仍然遠(yuǎn)未達(dá)到美國(guó)和其它GPA參加方可接受的程度[3]。實(shí)際上，我國(guó)加入GPA一個(gè)較大的“攔路虎”就是科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策與GPA非歧視原則相沖突。2012年版GPA第4條非歧視原則規(guī)定，GPA 參加方要給予其它參加方供應(yīng)商和產(chǎn)品以國(guó)民待遇，除另有約定外，不得給予本國(guó)(地區(qū))企業(yè)和產(chǎn)品特殊待遇[4]。根據(jù)該原則內(nèi)容，我國(guó)促進(jìn)自主創(chuàng)新的相關(guān)政策文件不符合其要求，這直接成為我國(guó)加入GPA面臨的一個(gè)外部約束。為盡早加入GPA，面對(duì)GPA談判中發(fā)達(dá)國(guó)家在這一領(lǐng)域的反復(fù)責(zé)難，我國(guó)作出創(chuàng)新政策與提供政府采購(gòu)優(yōu)惠不掛鉤的承諾，并于2011年起停止執(zhí)行《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定管理辦法(試行)》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》等文件，國(guó)務(wù)院于2011年和2016年兩次發(fā)文要求清理相關(guān)政策文件。自2011年財(cái)政部宣布暫停自主創(chuàng)新政府采購(gòu)相關(guān)文件后，從中央到地方逐步清理了相關(guān)文件，這使得我國(guó)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策難以有效發(fā)揮作用。

顯然，政府采購(gòu)可以有效促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，各發(fā)達(dá)國(guó)家都在充分利用這一需求側(cè)創(chuàng)新工具，但我國(guó)迫于加入GPA的壓力，卻無(wú)法有效實(shí)施促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策。因此，實(shí)現(xiàn)兩難困境的統(tǒng)合，建立符合國(guó)際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)法律和政策體系，成為一個(gè)不得不研究的問(wèn)題。特別是在構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，科技自主創(chuàng)新能力的提高直接關(guān)系著我國(guó)在全球創(chuàng)新鏈條中的分工地位，而如何發(fā)揮政府采購(gòu)這一政策工具在科技自主創(chuàng)新中的激勵(lì)與保障功能，則是當(dāng)下理論和實(shí)務(wù)層面不得不面對(duì)的議題。

1 研究綜述

既有研究圍繞科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的功能、效用、缺陷以及我國(guó)如何有效利用這一政策工具促進(jìn)科技自主創(chuàng)新進(jìn)行了探討。

(1)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的功能、效用和缺陷層面。首先，從功能上看，袁永等[5]指出，政府采購(gòu)可為創(chuàng)新的市場(chǎng)推廣和應(yīng)用提供制度保障；李建軍和朱春奎(2015)研究發(fā)現(xiàn)，政府憑借其強(qiáng)大購(gòu)買(mǎi)力，能夠直接或間接影響創(chuàng)新；李冬琴[1]發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)可擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)需求、增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)能力，有助于形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散，抵消市場(chǎng)失靈對(duì)創(chuàng)新的阻礙；宋河發(fā)等[6]指出，政府采購(gòu)能夠長(zhǎng)期激勵(lì)創(chuàng)新，同時(shí)降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和成本。其次，從效用上看，艾冰等[7]指出，隨著政府實(shí)際購(gòu)買(mǎi)水平提高，自主創(chuàng)新水平也相應(yīng)提高；黃軍英[8]認(rèn)為，公共采購(gòu)作為創(chuàng)新政策在發(fā)達(dá)國(guó)家已見(jiàn)成效；曹潤(rùn)林[9]通過(guò)實(shí)證研究證實(shí)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策措施能夠發(fā)揮一定效果；馬成君等[10]研究發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)與高新企業(yè)創(chuàng)新之間存在顯著正相關(guān)關(guān)系。最后，從缺陷上看，胡凱等[11]認(rèn)為，中國(guó)的政府采購(gòu)并沒(méi)有體現(xiàn)創(chuàng)新激勵(lì)效應(yīng)，甚至?xí)璧K技術(shù)創(chuàng)新；李明等[12]研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)獲得政府采購(gòu)訂單比重增加會(huì)阻礙全要素生產(chǎn)率提高。

(2)我國(guó)如何有效利用政府采購(gòu)這一政策工具層面。在宏觀上，李建軍和朱春奎(2015)在比較國(guó)外政府采購(gòu)創(chuàng)新支持政策后，提出通過(guò)接軌國(guó)際慣例實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)功能的發(fā)揮；趙宇等[13]從宏觀上指出，中國(guó)必須重新科學(xué)制定政府采購(gòu)新技術(shù)、新產(chǎn)品或服務(wù)優(yōu)惠政策。在具體制度構(gòu)建上，胡海鵬等[4]提出，從環(huán)境端、供給端、需求端3個(gè)維度構(gòu)建符合國(guó)際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策框架；宋河發(fā)等[6]建議完善原有自主創(chuàng)新認(rèn)定條件、改革新產(chǎn)品政策、完善支持中小企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策(如首購(gòu)、訂購(gòu)等)、制定綠色創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)政策、完善支持自主創(chuàng)新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策等。在比較法視野上，肖軍[14]指出，德國(guó)《政府采購(gòu)法》通過(guò)拆分招標(biāo)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，并以“規(guī)則—例外”保障其實(shí)施不會(huì)違反非歧視等GPA規(guī)則；艾冰[15]以美國(guó)和德國(guó)經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，提出暫停實(shí)施自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策背景下重新發(fā)揮政府采購(gòu)政策促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新功能的建議。

既有研究無(wú)疑具有重要參考價(jià)值，為本文奠定了理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。然而，已有研究要么從宏觀視角提出建議，要么從微觀層面指涉某一種或幾種具體制度，大都忽視了我國(guó)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策存在的內(nèi)外兩難困境，以及造成這種困境背后真正的原因，也未能進(jìn)一步明確制度構(gòu)建的目標(biāo)遵循。本文邊際貢獻(xiàn)在于：在既有研究基礎(chǔ)上分析政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，指出我國(guó)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策面臨兩難困境的內(nèi)在原因，并運(yùn)用史蒂芬·柯維的“第三選擇”思維方式，重構(gòu)政府采購(gòu)目標(biāo)，提出以法治方式實(shí)現(xiàn)兩難困境的統(tǒng)合，并對(duì)具體法律制度構(gòu)建提出建議。

2 理論基礎(chǔ)：科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的理論支撐

作為一種系統(tǒng)化理性認(rèn)知，正確的理論不僅是對(duì)客觀事物本質(zhì)和規(guī)律的反映，更是指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展的基本遵循。在科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的理論基礎(chǔ)層面，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論和規(guī)制中的激勵(lì)理論不僅具有理論層面的說(shuō)服力，而且在指導(dǎo)實(shí)踐上已然卓有成效。

2.1 國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論

從技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力看，企業(yè)本質(zhì)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制動(dòng)因、技術(shù)內(nèi)在動(dòng)因、資源稀缺誘致性動(dòng)因、市場(chǎng)(需求)拉動(dòng)創(chuàng)新動(dòng)因等均可作為技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力基礎(chǔ)。技術(shù)創(chuàng)新是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)性過(guò)程，技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的一切現(xiàn)象、結(jié)果和矯正，都在既定創(chuàng)新系統(tǒng)中生成或調(diào)整，而這個(gè)系統(tǒng)的最高層面，理所當(dāng)然是國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)(NIS)[16]。弗里曼[17]指出，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)就是公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)中，各種組織機(jī)構(gòu)以促進(jìn)新技術(shù)開(kāi)發(fā)、引進(jìn)、改造和擴(kuò)散為目的構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)主要由政府政策、企業(yè)及其研究開(kāi)發(fā)工作、教育與培訓(xùn)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等要素構(gòu)成，其實(shí)質(zhì)是科技組織與經(jīng)濟(jì)組成的創(chuàng)新推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，是一種科學(xué)技術(shù)嵌入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程的制度安排。其中，政府政策要素在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中起關(guān)鍵性作用。國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論經(jīng)過(guò)邁克爾·波特、阿克·倫德瓦爾、佩特爾以及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等不斷發(fā)展完善后，逐漸確立起以政府、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)為主的企業(yè)外部創(chuàng)新環(huán)境及相應(yīng)體系[18]。按照系統(tǒng)實(shí)體要素，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)可分為主體子系統(tǒng)、對(duì)象子系統(tǒng)和環(huán)境子系統(tǒng)[16]，其中主體子系統(tǒng)之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1 國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中主體子系統(tǒng)間關(guān)系

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論從國(guó)家層面探討科技自主創(chuàng)新中，國(guó)家制度安排對(duì)提升國(guó)家創(chuàng)新能力的重要作用。在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府的作用集中體現(xiàn)在通過(guò)政策引導(dǎo)、制度安排、資源配置、財(cái)稅支持等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，為有效激勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)營(yíng)造良好的環(huán)境。同時(shí)，協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)間的關(guān)系從而促進(jìn)各要素間的良性互動(dòng)，降低科技自主創(chuàng)新的社會(huì)成本，避免技術(shù)發(fā)展中的各類(lèi)問(wèn)題也是政府理應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。作為國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)重要組成部分，政府應(yīng)該充分發(fā)揮職能作用，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整科技自主創(chuàng)新發(fā)展模式，通過(guò)整合社會(huì)公共資源、建設(shè)企業(yè)間學(xué)習(xí)合作網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新，從而提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力[19]。此外，完善有助于促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的制度和政策、營(yíng)造有利于科技自主創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境等均有利于國(guó)家科技自主創(chuàng)新能力提升。

政府采購(gòu)作為一種需求側(cè)政策工具，恰恰是國(guó)家層面促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的有效手段。通過(guò)建立有助于推動(dòng)科技自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)法律和政策體系，激活創(chuàng)新系統(tǒng)各創(chuàng)新主體活力，協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系。特別是對(duì)于作為創(chuàng)新主體的企業(yè)而言，政府采購(gòu)對(duì)其創(chuàng)新積極性的激發(fā)往往比研發(fā)投入、創(chuàng)新環(huán)境、政府補(bǔ)貼等更為直接和有效。綜合而言，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論充分肯定了(國(guó)家)政府這一主體在一國(guó)科技自主創(chuàng)新中的重要作用，并為政府通過(guò)制度建設(shè)和政策制定促進(jìn)創(chuàng)新提供了理論支撐和實(shí)踐指引，可以作為我國(guó)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的理論基礎(chǔ)。

2.2 規(guī)制中的激勵(lì)理論

規(guī)制是一定規(guī)則或限制的控制行為或控制過(guò)程，歷來(lái)被視為一種政策工具，其核心含義在于指導(dǎo)和調(diào)整行為活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)既定公共政策目標(biāo)[20]。從規(guī)制領(lǐng)域看，主要有經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和反壟斷規(guī)制；從規(guī)制過(guò)程看，政府規(guī)制包括設(shè)定規(guī)則、收集信息、建立反饋與監(jiān)督機(jī)制，以及設(shè)立糾正違反規(guī)范行為的回應(yīng)機(jī)制[20]。規(guī)制中的激勵(lì)理論是在規(guī)制俘獲理論和放松規(guī)制理論的基礎(chǔ)上，吸收信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(特別是委托—代理理論)的優(yōu)勢(shì)后逐步完善的，主張政府通過(guò)設(shè)置正面誘因或制造競(jìng)爭(zhēng)壓力，刺激企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。如日本規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益[21]認(rèn)為，在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)條件下，激勵(lì)受規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率，也就是給予受規(guī)制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力、提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的正面誘因，同時(shí)更關(guān)注企業(yè)產(chǎn)出績(jī)效和外部效應(yīng)，而較少控制企業(yè)具體行為。整體而言，規(guī)制中的激勵(lì)性理論強(qiáng)調(diào)規(guī)制機(jī)構(gòu)(政府及其職能部門(mén))通過(guò)一定規(guī)則、方式對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)附加一種正向獎(jiǎng)勵(lì)、扶植等有別于傳統(tǒng)控制和制約的規(guī)制措施。

作為創(chuàng)新主體的企業(yè)，逐利性是其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的天然屬性，因而其任何創(chuàng)新活動(dòng)均不可避免需要進(jìn)行成本與收益間的權(quán)衡。當(dāng)創(chuàng)新成本高于收益時(shí)，企業(yè)自然不存在創(chuàng)新動(dòng)力，而當(dāng)某種創(chuàng)新收益顯著高于成本時(shí)，企業(yè)自然會(huì)將時(shí)間和精力投入其中。市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新關(guān)系的研究指出，技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生的收益在分配上具有較大不確定性和較高的外部性，創(chuàng)新產(chǎn)生的社會(huì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人收益。甚至有研究表明，技術(shù)創(chuàng)新平均社會(huì)收益為56%，而平均私人收益僅為25%[22]。社會(huì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私人收益會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新動(dòng)力不足，此時(shí)便需要一定激勵(lì)機(jī)制，促使技術(shù)創(chuàng)新外部性內(nèi)部化，推動(dòng)國(guó)家技術(shù)進(jìn)步。與供給層面激勵(lì)機(jī)制(如向企業(yè)提供研發(fā)資助、實(shí)行研發(fā)稅收減免等)相比，需求層面政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)在于：政府采購(gòu)不僅為企業(yè)新技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)創(chuàng)造需求，而且會(huì)在企業(yè)開(kāi)拓市場(chǎng)過(guò)程中產(chǎn)生示范效應(yīng)，降低企業(yè)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加速新技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)的商業(yè)化進(jìn)程。具體而言，采購(gòu)有助于在一定時(shí)間內(nèi)為企業(yè)挽回大量風(fēng)險(xiǎn)性投資沉沒(méi)成本，同時(shí)，作為領(lǐng)先用戶具有的信號(hào)效應(yīng)也會(huì)影響創(chuàng)新擴(kuò)散。從政府創(chuàng)新需求質(zhì)量和數(shù)量視角看，政府采購(gòu)政策是一個(gè)比研發(fā)投入更為有效的創(chuàng)新激勵(lì)工具[6]。

在政府采購(gòu)的規(guī)制工具和激勵(lì)方案中，拉豐和梯若爾[23]指出，規(guī)制者可以選擇使用會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)和需求數(shù)據(jù)監(jiān)督企業(yè)績(jī)效，會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)主要是指企業(yè)總成本和利潤(rùn)，需求數(shù)據(jù)則主要指向創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)(包括政府采購(gòu))需求量。政府采購(gòu)領(lǐng)域中，在受規(guī)制企業(yè)可以得到公共資金的前提下，常用激勵(lì)方案主要有固定價(jià)格合約、激勵(lì)性合約和成本加成合約，其中固定價(jià)格合約激勵(lì)性最強(qiáng)，激勵(lì)性合約次之，成本加成合約最弱。當(dāng)然，上述激勵(lì)方案在科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)領(lǐng)域，特別是公共項(xiàng)目采購(gòu)(政府是唯一購(gòu)買(mǎi)者，如國(guó)防采購(gòu)等)中，同樣具有較強(qiáng)的適用性。

3 目標(biāo)定位：自主創(chuàng)新優(yōu)先抑或國(guó)際規(guī)則優(yōu)先

在任何規(guī)制體系中，中心議題之一都是相關(guān)規(guī)范設(shè)定目的或目標(biāo)及其在規(guī)范中的呈現(xiàn)方式[20]。一般而言，目標(biāo)是行動(dòng)的前提，行動(dòng)方案設(shè)計(jì)總會(huì)圍繞一定目標(biāo)進(jìn)行?？萍甲灾鲃?chuàng)新政府采購(gòu)法律政策如何設(shè)計(jì)，主要取決于政府采購(gòu)目標(biāo)為何。政府采購(gòu)法律政策堅(jiān)持自主創(chuàng)新優(yōu)先抑或遵循國(guó)際規(guī)則優(yōu)先，是完全不同的兩種選擇，也會(huì)產(chǎn)生不同制度供給。當(dāng)然，本文要解決的是在重識(shí)二者沖突本質(zhì)的基礎(chǔ)上，尋求兩種目標(biāo)協(xié)同的“第三選擇”。

3.1 重識(shí)目標(biāo)：從自主創(chuàng)新優(yōu)先到國(guó)際規(guī)則優(yōu)先的反思

梳理科技自主創(chuàng)新法律政策可知，2011年之前我國(guó)堅(jiān)持自主創(chuàng)新優(yōu)先的政府采購(gòu)目標(biāo)，之后則選擇國(guó)際規(guī)則優(yōu)先。盡管2011年之前的自主創(chuàng)新政府采購(gòu)法律政策體系并不完善，但這一時(shí)期國(guó)家層面高度重視政府采購(gòu)的政策功能，從法律和政策兩個(gè)層面構(gòu)建了一個(gè)較為明晰的自主創(chuàng)新政府采購(gòu)框架。在法律層面，2003年《政府采購(gòu)法》第9條、10條分別對(duì)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)以及政府購(gòu)買(mǎi)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)作了規(guī)定；2003年《中小企業(yè)促進(jìn)法》第34條規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排向中小企業(yè)購(gòu)買(mǎi)商品或服務(wù)；2007年《科技進(jìn)步法》第9條規(guī)定加大財(cái)政性資金投入并制定政府采購(gòu)政策，第25條規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)或國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的產(chǎn)品、服務(wù)率先采購(gòu)，對(duì)尚待研發(fā)產(chǎn)品進(jìn)行訂購(gòu)等。在政策層面，自《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》出臺(tái)后，先后頒布了《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定管理辦法(試行)》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》等若干政策性文件，初步建立起自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策體系。但自2011年后，為適應(yīng)GPA要求，我國(guó)暫停了自主創(chuàng)新政策支持體系，調(diào)整了政府采購(gòu)目標(biāo)定位，將遵守國(guó)際規(guī)則放在優(yōu)先位次。在清理自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策文件后，出現(xiàn)法律與政策脫節(jié)現(xiàn)象，政策缺失使法律規(guī)定缺乏可操作性，成為一紙空文。盡管后續(xù)出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》《深化政府采購(gòu)制度改革方案》等政策文件突出了政策功能完備的重要性，也提出要健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)政策，但終因過(guò)于宏觀而難以執(zhí)行。

國(guó)際規(guī)則優(yōu)先雖然是不得已的能動(dòng)反應(yīng)，但卻忽視了兩種目標(biāo)協(xié)同的可能。從理性主義視角看，在自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策構(gòu)建中，選擇國(guó)際規(guī)則優(yōu)先是實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化的理性之舉；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，該選擇的社會(huì)效益最大程度超過(guò)了其社會(huì)成本。同時(shí)，這種選擇也有兩個(gè)較為顯著的缺陷：①有些政策帶來(lái)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等成本是無(wú)法完全計(jì)算的，特別是科技自主創(chuàng)新對(duì)我國(guó)的戰(zhàn)略意義、政治意義是無(wú)法估量的；②在沒(méi)有過(guò)渡政策的前提下調(diào)整政策目標(biāo)，忽視了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，恰恰與漸進(jìn)主義強(qiáng)調(diào)政策是過(guò)去政策的補(bǔ)充和修正觀點(diǎn)相左，而漸進(jìn)主義被視為是對(duì)理性主義的有效彌補(bǔ)。因此，科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策目標(biāo)的調(diào)整，無(wú)形中為兩種目標(biāo)進(jìn)行了先后排序，但卻忽視了兩種目標(biāo)協(xié)同的可能。此情形下，當(dāng)選擇以國(guó)際規(guī)則優(yōu)先為目標(biāo)遵循時(shí)，原先的政策必然失去存在根基，自然無(wú)法發(fā)揮其功效。

3.2 本質(zhì)探尋：科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策兩難困境的內(nèi)在原因

(1)國(guó)際規(guī)則與國(guó)家科技自主創(chuàng)新政策間的過(guò)度失衡。從國(guó)際關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，隨著各國(guó)政策依存關(guān)系不斷加強(qiáng)，日漸與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)優(yōu)先考慮目標(biāo)發(fā)生沖突，一國(guó)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可能影響其它國(guó)家政策目標(biāo)的正常實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)是一種有效解決方式，但遺憾的是，對(duì)于國(guó)際規(guī)則與國(guó)家自主之間的矛盾，各國(guó)經(jīng)常采用有利于自主的方式加以解決。此情形下，一國(guó)政策的成功，既依賴于該國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政策正確性，又取決于該國(guó)的相對(duì)實(shí)力和政治手段[24]。在政府采購(gòu)的國(guó)際規(guī)則和國(guó)家自主政策層面，由于我國(guó)是后來(lái)者，規(guī)則的主動(dòng)權(quán)掌握在其它國(guó)家手中，這些國(guó)家自身已然充分利用國(guó)家自主繞開(kāi)國(guó)際規(guī)則獲得最大化收益，但我國(guó)只能在國(guó)家自主與國(guó)際規(guī)則間尋求平衡、協(xié)調(diào)之路。然而，我國(guó)在二者的協(xié)調(diào)中出現(xiàn)兩種極端情形，即前期毫不避諱地選擇國(guó)家自主而忽視國(guó)際規(guī)則，后期卻相反。因此，不管是前期的自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策還是后期的國(guó)際規(guī)則優(yōu)先政策，都出現(xiàn)過(guò)度失衡的狀況。特別是前期太過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主而招致加入GPA時(shí)受到種種責(zé)難，出臺(tái)的一系列政策措施也都因具有太強(qiáng)的目的性而與GPA規(guī)則不符，成為后期被動(dòng)選擇適應(yīng)國(guó)際規(guī)則的“導(dǎo)火索”。

(2)未能有效利用國(guó)際規(guī)則中的有利條款。除原則外，GPA還有除外，除外條款的有效利用可以實(shí)現(xiàn)國(guó)際規(guī)則與國(guó)家科技自主創(chuàng)新政策的協(xié)同。GPA成員國(guó)可合理利用除外條款排除國(guó)外企業(yè)從而維護(hù)國(guó)家(地區(qū))利益，如將供水、能源、電力等公共事業(yè)以及環(huán)保、健康產(chǎn)業(yè)作為例外，將涉及國(guó)家安全的產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)作為例外，設(shè)立補(bǔ)償貿(mào)易條款等[4]。在政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步方面，美國(guó)形成了世界上最為典型的政府采購(gòu)驅(qū)動(dòng)技術(shù)進(jìn)步模式，很大程度上歸功于其通過(guò)國(guó)內(nèi)立法實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主與國(guó)際規(guī)則的協(xié)調(diào)，有效利用國(guó)際規(guī)則的適用除外等。反觀我國(guó)，盡管已充分認(rèn)識(shí)到GPA除外條款的重要性，并提出建立健全符合國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)采購(gòu)支持政策框架，但目前尚未形成完整框架，既有政策也僅局限于節(jié)能環(huán)保和中小企業(yè)兩大部分。

3.3 第三選擇：雙重目標(biāo)協(xié)調(diào)共存的可能性

既往政府采購(gòu)實(shí)務(wù)過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)際規(guī)則與自主創(chuàng)新之間對(duì)立，而忽視了二者的協(xié)同。正如企業(yè)在追求品質(zhì)與降低成本間的選擇一樣，這種兩難困境其實(shí)是一種“虛假困境”，通過(guò)尋求協(xié)同的“第三選擇”可以有效克服這種困境，使企業(yè)不斷降低成本的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理[25]，政府采購(gòu)支持科技自主創(chuàng)新與國(guó)際規(guī)則之間自然也可以尋求最大公約數(shù)。根照協(xié)同論觀點(diǎn)，協(xié)同效應(yīng)是指復(fù)雜開(kāi)放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)相互作用產(chǎn)生的整體效應(yīng)或集體效應(yīng)，千差萬(wàn)別的自然系統(tǒng)或社會(huì)系統(tǒng)均存在著協(xié)同效應(yīng)[26]。科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策與GPA原則之間盡管存在著沖突，但從本質(zhì)上看，二者卻并不是非此即彼關(guān)系，GPA在設(shè)定非歧視原則的同時(shí)，也考慮到主權(quán)國(guó)家的獨(dú)立性、發(fā)展中國(guó)家的特殊性等情況，因而留有適用除外條款，因此二者具有協(xié)同的可能。

政府采購(gòu)支持科技自主創(chuàng)新與GPA規(guī)則協(xié)同的關(guān)鍵，就是不僅符合國(guó)際規(guī)則，同時(shí)也發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的作用。根據(jù)前文所述，科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策兩難困境的本質(zhì)在于，國(guó)際規(guī)則與國(guó)家自主政策間過(guò)度失衡，以及我國(guó)既有政策未能有效利用國(guó)際準(zhǔn)則中的有利條款，因此實(shí)現(xiàn)二者協(xié)同的關(guān)鍵便聚焦于此。當(dāng)然，二者協(xié)同的最終目的是既要遵守國(guó)際規(guī)則，也要發(fā)揮政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的政策性功能。事實(shí)上，摒棄國(guó)際規(guī)則優(yōu)先或自主創(chuàng)新優(yōu)先的二元選擇，實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)共存的“第三選擇”，在理論上具有可行性。但理論的可能性要轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的制度供給，還需要找到一條能夠?qū)崿F(xiàn)雙重目標(biāo)統(tǒng)合的路徑，而法治路徑無(wú)疑是最佳選擇。

法治方式之所以能夠?qū)崿F(xiàn)雙重目標(biāo)的協(xié)同共存，克服兩難困境，主要是因?yàn)榉删哂欣嫫胶夤δ?，平衡各種利益關(guān)系本就是法律的基本價(jià)值取向。利益平衡原則作為法律的一項(xiàng)基本原則，其核心追求在于通過(guò)法律(立法和司法均可實(shí)現(xiàn)利益平衡)這種穩(wěn)定和可預(yù)期性的評(píng)價(jià)規(guī)范對(duì)利益沖突進(jìn)行化解，使之處于一種相對(duì)平衡狀態(tài)?？萍甲灾鲃?chuàng)新政府采購(gòu)政策與GPA等國(guó)際規(guī)則間的沖突，本身就是一種“虛假困境”，具有實(shí)現(xiàn)協(xié)同的“第三選擇”。而法治方式，特別是立法方式無(wú)疑是通過(guò)利益平衡走出上述兩難困境的理想模式。一方面，宏觀上通過(guò)法治方式可實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)共存與平衡，進(jìn)而避免出現(xiàn)非此即彼的過(guò)度失衡；另一方面，通過(guò)立法模式和立法技術(shù)的選擇與運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)法律在符合國(guó)際規(guī)則的同時(shí)，能夠有效促進(jìn)我國(guó)科技自主創(chuàng)新，助力創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)。

4 應(yīng)對(duì)之策：政府采購(gòu)促進(jìn)科技自主創(chuàng)新兩難困境的法治統(tǒng)合

不管是從法律的利益平衡功能看，還是從美國(guó)等GPA成員國(guó)政府采購(gòu)立法實(shí)踐看，科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策與GPA規(guī)則之間的兩難困境，可以通過(guò)法治方式進(jìn)行統(tǒng)合，以國(guó)內(nèi)立法方式實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)的協(xié)同。對(duì)于我國(guó)而言，結(jié)合我國(guó)實(shí)際并借鑒歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在路徑上選擇法治方式，在具體制度供給上對(duì)國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行整合與重塑，可實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)符合國(guó)際規(guī)則、促進(jìn)科技自主創(chuàng)新雙面邏輯的統(tǒng)合。

4.1 他山之石：美國(guó)自主創(chuàng)新的法律特點(diǎn)

事實(shí)上，GPA成員國(guó)大都沒(méi)有放棄科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)，反而在符合各個(gè)層面法律政策基礎(chǔ)上制定國(guó)內(nèi)法律和政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)本國(guó)自主創(chuàng)新的目的。例如，美國(guó)以購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨為目標(biāo)的自主創(chuàng)新法律體系、德國(guó)以綠色采購(gòu)為目標(biāo)的技術(shù)創(chuàng)新法律體系、日本以保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)的法律體系雖各有特色，但都有較強(qiáng)的借鑒意義。本文概要介紹美國(guó)法律政策體系。

美國(guó)較早確立了以購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨為目標(biāo)的自主創(chuàng)新法律體系，其國(guó)防采購(gòu)和民用采購(gòu)雙線推進(jìn)、分別立法，盡管沒(méi)有統(tǒng)一的政府采購(gòu)法，但有統(tǒng)一的采購(gòu)條例《聯(lián)邦采購(gòu)條例》。從數(shù)量上看，與政府采購(gòu)相關(guān)的法律數(shù)量相當(dāng)可觀，大約有500余部；從影響力看，《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》《武器裝備采購(gòu)法》《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)和管理服務(wù)法》《聯(lián)邦采購(gòu)簡(jiǎn)化法》《小企業(yè)法》《聯(lián)邦采購(gòu)合理化法案》《小額采購(gòu)業(yè)務(wù)法案》等對(duì)美國(guó)科技進(jìn)步具有重要影響。頗為有趣的是，美國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)如我國(guó)《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定管理辦法》等專(zhuān)門(mén)的自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策法規(guī)，而是選擇將其科技自主創(chuàng)新意圖分散于各個(gè)具體法律與政策中(見(jiàn)表1)。美國(guó)之所以走在科技強(qiáng)國(guó)前列，與其政府采購(gòu)政策支持緊密相關(guān)，其政府采購(gòu)在助力企業(yè)克服創(chuàng)新中的資金、風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)等困境方面起到重要作用。例如，美國(guó)集成電路產(chǎn)品一經(jīng)問(wèn)世，聯(lián)邦政府就全部買(mǎi)進(jìn)；航天航空技術(shù)、計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體技術(shù)等也主要是靠政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)而建立與發(fā)展起來(lái)的。

表1 美國(guó)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)部分法律或政策

在立法模式上，美國(guó)采用分散立法模式。由于綜合立法目標(biāo)過(guò)于明確，通過(guò)分散立法，可以將促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的意圖和措施分散于一些相關(guān)法律的規(guī)定、程序、做法中，通過(guò)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨、扶持中小企業(yè)、國(guó)防采購(gòu)、國(guó)家安全例外等一系列組合實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)[15]。特別是充分利用GPA第3條國(guó)家安全、公共秩序安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等特殊領(lǐng)域的例外條款，將通信、電傳和衛(wèi)星服務(wù)等作為例外。如美國(guó)計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體行業(yè)就是以國(guó)防安全名義實(shí)施政府采購(gòu)發(fā)展起來(lái)的。同時(shí)，將中小企業(yè)作為例外，制定大量?jī)A向于中小企業(yè)的政府采購(gòu)法律和政策。如美國(guó)《小企業(yè)法案》以分拆采購(gòu)合同方式支持小企業(yè)發(fā)展，而德國(guó)《政府采購(gòu)法》明確將拆分招標(biāo)作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的具體措施，并以“規(guī)則—例外”要求保障其有效實(shí)施[14]，兩者具有較大相似性。此外，《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》雖然對(duì)GPA成員國(guó)不適用，但對(duì)其它國(guó)家依舊適用。

在立法技術(shù)上，通過(guò)設(shè)計(jì)采購(gòu)程序和立法表達(dá)技術(shù)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)自主創(chuàng)新的目標(biāo)。一方面，通過(guò)精心設(shè)計(jì)采購(gòu)程序，在各個(gè)環(huán)節(jié)均為自主創(chuàng)新留下空間。如在采購(gòu)計(jì)劃制定階段，專(zhuān)門(mén)為中小企業(yè)留有一定采購(gòu)比例；在發(fā)布招標(biāo)文件環(huán)節(jié)，通過(guò)規(guī)格、技術(shù)數(shù)據(jù)和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)置技術(shù)壁壘條款。另一方面，以法律概念或語(yǔ)言的模糊性為政府購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨留足空間。如《美國(guó)復(fù)興與再投資法》對(duì)國(guó)貨缺乏界定，對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中的資金、公共建筑與公共工程項(xiàng)目、制造品、公共利益等進(jìn)行模糊處理，為政府購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨提供更多靈活性[4]。上述立法技術(shù)既符合GPA規(guī)則，也可有效促進(jìn)了本國(guó)技術(shù)進(jìn)步。

4.2 實(shí)現(xiàn)路徑：通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)統(tǒng)合

政策法律化即政策立法，通過(guò)法治方式實(shí)現(xiàn)符合國(guó)際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)目標(biāo)。好的政策應(yīng)該具有生產(chǎn)性和適合性特征，即政策應(yīng)當(dāng)是法律發(fā)展的靈感之源，具有向法律轉(zhuǎn)化的可能。政策應(yīng)當(dāng)適合于其規(guī)制的領(lǐng)域，提供聯(lián)系新發(fā)展與現(xiàn)行法的方法，具有回應(yīng)性[27]。我國(guó)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策具有上述兩個(gè)特征，盡管政策已暫停實(shí)施，但具有向法律轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。政策法律化既是全面依法治國(guó)時(shí)代處理政策與法律關(guān)系的基本路徑遵循，也是實(shí)現(xiàn)符合國(guó)際規(guī)則的自主創(chuàng)新政府采購(gòu)目標(biāo)的必由之路。如在專(zhuān)利政策領(lǐng)域，有研究指出，專(zhuān)利政策法律化是解決當(dāng)前政策實(shí)施中政策異化、政策矛盾和政策工具不均衡的重要舉措，是建構(gòu)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展制度激勵(lì)體系的必然要求[28]?？萍甲灾鲃?chuàng)新政策法律化有兩方面優(yōu)勢(shì)：一方面，有助于克服政策過(guò)程公開(kāi)透明、正當(dāng)程序、公眾參與、責(zé)任明確等法治要素的不足，以及中央與地方、地方與地方間政策沖突等政策固有缺陷；另一方面，也是最為關(guān)鍵的，科技自主創(chuàng)新政策法律化可以有效避免與GPA規(guī)則直接沖突，將政策目標(biāo)逐步分解到各具體法律條文中，從而以法治方式實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)的統(tǒng)合。

以法治形式統(tǒng)合雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策法律化，從宏觀層面須明確法律供給模式和遵循的技術(shù)。以該領(lǐng)域既有政策(包括目前仍在執(zhí)行及自2011年暫停執(zhí)行的政策文件)為基礎(chǔ)，結(jié)合已有法律，實(shí)現(xiàn)政策法律化。具體地，在立法模式上，可在繼續(xù)堅(jiān)持我國(guó)既有模式的基礎(chǔ)上，以《政府采購(gòu)法》為核心進(jìn)行分散立法，將之前自主創(chuàng)新政策文件追求的目標(biāo)逐步分解到《政府采購(gòu)法》《科技進(jìn)步法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》以及國(guó)防采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)中。一方面，在立法中充分利用GPA適用除外條款，在涉及國(guó)家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、中小企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域充分發(fā)揮采購(gòu)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用；另一方面，由于并沒(méi)有自主創(chuàng)新的專(zhuān)門(mén)法律與政策，分散后的法律條文也可滿足GPA非歧視原則等要求。在立法技術(shù)上，可借鑒美國(guó)等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法技術(shù)避免與GPA非歧視原則直接沖突。例如，通過(guò)設(shè)計(jì)采購(gòu)程序，為中小企業(yè)科技自主創(chuàng)新留有一定采購(gòu)比例；通過(guò)采用概括式立法+兜底條款形式，為自主創(chuàng)新政府采購(gòu)從法律上提供更多自主性與靈活性；將首購(gòu)、訂購(gòu)等非招標(biāo)采購(gòu)方式以及商業(yè)化前采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等入法，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)和規(guī)?；瘧?yīng)用；結(jié)合我國(guó)節(jié)能環(huán)保采購(gòu)既有政策法律，并借鑒德國(guó)綠色采購(gòu)領(lǐng)域立法，通過(guò)綠色標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)。

4.3 制度供給：國(guó)內(nèi)法律、政策整合與重塑

在法律層面，對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)及部委規(guī)章進(jìn)行整合與重塑。全面修訂《政府采購(gòu)法》已然迫在眉睫，且2020年12月4日《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(修訂草案征求意見(jiàn)稿，簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》)已發(fā)布。不管是采購(gòu)主體、采購(gòu)項(xiàng)目范圍、采購(gòu)政策功能、采購(gòu)監(jiān)督管理體制還是救濟(jì)機(jī)制，都需要作出調(diào)整，以適應(yīng)GPA規(guī)則與國(guó)內(nèi)法律體系的統(tǒng)一。特別是《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》分而治之的局面需作出改變。上述兩法的關(guān)系，在外成為部分國(guó)家指責(zé)我國(guó)政府采購(gòu)的直接緣由，如美國(guó)在其發(fā)布的中國(guó)WTO合規(guī)性報(bào)告中指出，中國(guó)《政府采購(gòu)法》沒(méi)有囊括的采購(gòu)項(xiàng)目至少占政府采購(gòu)市場(chǎng)一半份額；對(duì)內(nèi)形成部門(mén)本位主義和碎片化權(quán)威結(jié)構(gòu)[29]的公權(quán)配置難題，部門(mén)爭(zhēng)權(quán)下兩法沖突引發(fā)的采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)利(益)受損不在少數(shù)。同時(shí)，《政府采購(gòu)法》第10條購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨相關(guān)內(nèi)容可能也需要作出調(diào)整，增加對(duì)GPA成員國(guó)的適用除外條款。值得欣喜的是，《意見(jiàn)稿》對(duì)與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系作了部分回應(yīng)，且第三章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了政府采購(gòu)政策，如支持創(chuàng)新與中小企業(yè)發(fā)展以及國(guó)家安全條款。但是，對(duì)原法中第10條內(nèi)容尚未作出調(diào)整，且創(chuàng)新政策規(guī)定也較為原則，還需要進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。

同時(shí)，各地急需出臺(tái)《中小企業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施辦法。2017年修訂的《中小企業(yè)促進(jìn)法》第40條從制定采購(gòu)需求、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠和優(yōu)先采購(gòu)等方面規(guī)定了政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，特別是預(yù)留采購(gòu)份額的規(guī)定再次激活了政府采購(gòu)促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的功能。但是，相關(guān)實(shí)施細(xì)則仍欠缺，各地依然沿用2003年《中小企業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施辦法，并未根據(jù)法律修訂及時(shí)更新實(shí)施辦法。除《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》(財(cái)庫(kù)[2011]181號(hào))(該辦法已于2020年12月作了修訂，修訂后的名稱(chēng)為《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》)和《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》(工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號(hào))文件外，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)鮮有制定中小企業(yè)政府采購(gòu)相關(guān)優(yōu)惠政策。

此外，《科技進(jìn)步法》第25條第1款自主創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)的政府采購(gòu)需要再次被激活。自《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定管理辦法(試行)》(2011)暫停實(shí)施后，因缺乏自主創(chuàng)新認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和目錄，該條款實(shí)際上處于無(wú)法實(shí)施狀態(tài)，因而需要適時(shí)予以激活。同時(shí)，在堅(jiān)持分散立法的基礎(chǔ)上，需對(duì)既有法律法規(guī)、部委規(guī)章進(jìn)行詳細(xì)梳理，減少法律間的沖突，發(fā)揮其協(xié)同作用?？赏ㄟ^(guò)此次《政府采購(gòu)法》修訂，在新的《政府采購(gòu)法》中加入支持自主創(chuàng)新采購(gòu)條款，并借助《意見(jiàn)稿》第30條規(guī)定的政策制定和執(zhí)行措施激活《科技進(jìn)步法》第25條第1款內(nèi)容。

在政策層面，通過(guò)法律規(guī)范各類(lèi)政策。在法治原則下使該領(lǐng)域政策對(duì)外符合GPA規(guī)則，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方與地方政策間的協(xié)調(diào)，避免由政策沖突帶來(lái)效率低下、地方保護(hù)主義等問(wèn)題。一方面，對(duì)現(xiàn)行有效政策文件進(jìn)行梳理，查漏補(bǔ)缺。清理不利于促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的政策文件，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與法律目標(biāo)的統(tǒng)一；對(duì)于政策空白領(lǐng)域，及時(shí)制定相關(guān)政策，予以補(bǔ)缺，如完善支持科技自主創(chuàng)新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策，自主技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品在很大程度上屬于自主創(chuàng)新范疇，因而完善我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新具有重要意義。另一方面，對(duì)自2011年起已經(jīng)暫停執(zhí)行的諸多自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策以合理方式重啟。可參照分散立法模式，將上述政策內(nèi)容分散到促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、軍隊(duì)采購(gòu)、節(jié)能環(huán)保(綠色采購(gòu))、非招標(biāo)采購(gòu)等政策文件中，分別予以規(guī)定。盡管分散規(guī)定的執(zhí)行效果遠(yuǎn)不如專(zhuān)門(mén)政策規(guī)定，但分散規(guī)定既可以滿足GPA規(guī)則，同時(shí)也可通過(guò)政策間的協(xié)同機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有功能。

5 結(jié)論

政府采購(gòu)促進(jìn)科技自主創(chuàng)新不僅具有理論基礎(chǔ)，也已經(jīng)得到實(shí)踐充分檢驗(yàn)。在全球范圍內(nèi)科技自主創(chuàng)新上升為國(guó)家戰(zhàn)略的今天，我國(guó)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策亟待重啟。根據(jù)“第三選擇”思維，我國(guó)科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)的兩難困境實(shí)際上是一種“虛假困境”，科技自主創(chuàng)新目標(biāo)與國(guó)際規(guī)則目標(biāo)之間是可以實(shí)現(xiàn)協(xié)同的，而協(xié)同的關(guān)鍵在于如何構(gòu)建一套符合國(guó)際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策體系。令人欣喜的是，通過(guò)法治方式可以實(shí)現(xiàn)兩難困境的統(tǒng)合和雙重目標(biāo)的協(xié)同。不管是基于“第三選擇”理論，還是從美國(guó)等GPA成員國(guó)政府采購(gòu)立法實(shí)踐看，科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策與GPA規(guī)則之間的兩難困境，可以通過(guò)法治方式進(jìn)行統(tǒng)合，以國(guó)內(nèi)立法方式實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)的協(xié)同。具體地，首先，通過(guò)分散立法模式，在充分利用GPA適用除外條款前提下，將科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)目標(biāo)分解到相關(guān)法律法規(guī)中，既符合我國(guó)政策目標(biāo)，也可避免與GPA規(guī)則直接沖突；其次，通過(guò)革新立法技術(shù)，使科技自主創(chuàng)新政府采購(gòu)具有靈活性與自主性，如采購(gòu)程序的設(shè)計(jì)、概括式+兜底條款的立法技術(shù)運(yùn)用以及商業(yè)化前采購(gòu)、首購(gòu)、訂購(gòu)入法等；最后，對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律、政策進(jìn)行整合與重塑，使之真正發(fā)揮促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的功能。