□黎英杰

（合肥工業(yè)大學文法學院 安徽 合肥 230000）

新安江流域發(fā)源于黃山市，干流總長359 km，新安江流域58.8%的面積位于安徽省境內(nèi)，覆蓋包括黃山市在內(nèi)7 個市（縣）。新安江安徽段占千島湖面積的60%以上，水質(zhì)常年達到Ⅲ類，正是因為新安江上游安徽段續(xù)斷提供清潔水源，使千島湖成為全國水質(zhì)最好的湖泊之一，為長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了生態(tài)環(huán)境支持。為了延續(xù)此勢頭，安徽省政府與浙江省政府簽訂三輪新安江生態(tài)補償協(xié)議，確定生態(tài)補償試點，為保護新安江流域生態(tài)環(huán)境提供了制度依據(jù)。

1 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議創(chuàng)新演進

作為全國首個跨省流域的生態(tài)補償機制試點，新安江流域生態(tài)補償從計劃到實施前后經(jīng)歷了7 年[1]。

1.1 制度醞釀

2004 年全國人大環(huán)境保護委員會在新安江流域就新安江水質(zhì)保護問題進行調(diào)研；2006 年黃山市人大代表提交《關于在新安江流域建設生態(tài)共建共享示范區(qū)的建議》，得到上級的高度重視，被列入2006 年度重點督辦的建議案之一；2007 年新安江流域被國家發(fā)改委、財政部、水利部、環(huán)境總局列為全國中小流域生態(tài)補償機制建設四大試點流域之一；2009 年為進一步全面開展新安江流域生態(tài)補償試點工作，黃山市人大代表向全國人大提交相關議案；2010 年由財政部和原環(huán)境保護部主持，安徽省政府和浙江省政府共同開展座談會，以如何進行新安江流域生態(tài)補償試點工作為主題，相互交流與討論。

1.2 制度啟動

2011 年，財政部與原環(huán)境保護部向安徽省政府與浙江省政府發(fā)布《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，明確安徽省政府與浙江省政府自2011 年起啟動新安江流域水環(huán)境補償試點工作，明確了保護優(yōu)先、合理補償和地方為主、中央監(jiān)管等原則，要求安徽省政府與浙江省政府根據(jù)方案的原則，結(jié)合自身地域情況，雙方共同研究起草新安江生態(tài)補償協(xié)議，經(jīng)中央政府審定之后，正式簽訂了新安江流域水環(huán)境補償協(xié)議。

1.3 制度實踐

安徽省政府與浙江省政府在中央政府的主持下，正式開展新安江生態(tài)補償試點工作。2012—2020 年，雙方簽訂了9 年三輪新安江流域生態(tài)補償協(xié)議，具體內(nèi)容見表1。

表1 三輪新安江流域生態(tài)補償協(xié)議具體內(nèi)容

2 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議法律地位存在的問題

采用簽訂行政協(xié)議的形式進行跨區(qū)域合作，在我國經(jīng)濟領域已有諸多實踐[2]。將行政協(xié)議用于流域生態(tài)補償上，對于區(qū)域內(nèi)各級政府來說是一種新的、需要逐步完善的探索。安徽省政府與浙江省政府簽訂的新安江生態(tài)補償協(xié)議是國內(nèi)流域生態(tài)補償協(xié)議代表之一。

總體而言，作為全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，新安江試點從啟動至今開展了三輪生態(tài)補償工作，實現(xiàn)了生態(tài)價值在上下游的遷移。開展新安江流域生態(tài)補償是踐行“既要綠水青山，又要金山銀山”理念的潛在需求，也是合理界定各級政府事權(quán)與支出責任的現(xiàn)實需要。

但是，新安江流域生態(tài)補償協(xié)議屬于安徽省政府與浙江省政府簽訂的規(guī)范性文件，其理論基礎和法律依據(jù)在國內(nèi)為空白。若中央政府在全國推廣新安江生態(tài)補償模式，當協(xié)議與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性法律文件等規(guī)范的效力發(fā)生沖突的時候，將會產(chǎn)生一系列問題。

明確該類協(xié)議的法律地位，是基于其職能的必然要求[3]。首先，新安江流域生態(tài)補償協(xié)議為安徽省政府與浙江省政府設立了一系列權(quán)利義務，為公共權(quán)力機關設立權(quán)利義務應當是規(guī)范性文件的應有之義，由此該協(xié)議具有一定的職能。其次，為保護新安江生態(tài)環(huán)境，新安江生態(tài)補償協(xié)議代替安徽省政府與浙江省政府采取了行政命令，具有替代行政命令這一職能。再次，新安江生態(tài)補償協(xié)議規(guī)范與約束了安徽省政府與浙江省政府對新安江流域采取的行為，具有規(guī)范與約束的職能。因此，明確新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的法律地位是必須且緊迫的。

3 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的法律地位

3.1 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議與憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)的效力關系

法律地位即規(guī)范性文件的效力等級。在中國現(xiàn)行的法律體系下，規(guī)范性文件的法律地位越高，其對應的效力等級也越高。對規(guī)范性文件效力等級的判斷，主要是從制定規(guī)范性文件效力的主體地位來看。從《中華人民共和國立法法》的條文來看，在同一級別上，立法機關制定的規(guī)范性法律文件高于行政機關制定的規(guī)范性法律文件。也就是說，全國人民代表大會常務委員會制定的法律比國務院制定的行政法規(guī)效力高，設區(qū)的市以上的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規(guī)高于設區(qū)的市以上的政府制定的地方性規(guī)章。對于不同級別，上級機關制定的規(guī)范性文件高于下級機關制定的規(guī)范性文件。從立法機關來看，全國人民代表大會常務委員會制定的法律高于地方人民代表大會常務委員會制定的地方性法規(guī)。從行政機關來看，國務院制定的行政法規(guī)高于地方政府制定的地方性規(guī)章。

新安江流域生態(tài)補償協(xié)議是由安徽省政府與浙江省政府共同商定形成的規(guī)范性文件，通過明確規(guī)范文件的主體地位就可確定其與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的效力等級關系。

具體而言，憲法是國家治國安邦的總章程，在我國法律體系中具有至高無上的地位，效力等級排第一位。法律由全國人民代表大會常務委員會制定，效力等級僅低于憲法，效力等級排第二位。國務院是最高行政機關，地位低于憲法與法律，其制定的行政法規(guī)效力等級排第三位。省級地方性法規(guī)由省級人民代表大會常務委員會制定而成，其效力等級次于憲法、法律、行政法規(guī)。立法機關制定的規(guī)范性文件高于行政機關制定的規(guī)范性文件，因此新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的效力低于憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)。

3.2 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議與省級政府規(guī)章的效力關系

省級政府規(guī)章和新安江流域生態(tài)補償協(xié)議都是由安徽省政府與浙江省政府制定。從2014 年我國《行政訴訟法》確立行政規(guī)范性文件附帶審查制度來看，法院有權(quán)對行政規(guī)范性文件進行審查，無權(quán)對政府規(guī)章進行審查[4]。新安江流域生態(tài)補償協(xié)議作為安徽省政府與浙江省政府制定的規(guī)范性文件，其效力理應低于安徽省政府與浙江省政府制定的省級政府規(guī)章。但是安徽省政府與浙江省政府締結(jié)的新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的效力等級應當與省級政府規(guī)章相同，理由如下。

一方面，目的和意義。水是不斷流動的，污染物不僅會對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成破壞，而且可以通過水這一介質(zhì)對其他行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境施加影響。流域水環(huán)境具有外溢性，對流域水環(huán)境進行保護將形成跨流域、跨區(qū)域環(huán)境事項。安徽省政府與浙江省政府簽訂新安江流域生態(tài)補償行政協(xié)議的本質(zhì)是沖破兩地行政區(qū)域限制進而保護新安江流域，如果只是在各自區(qū)域固守既存的法律制度范圍下活動，將無法打破隔閡，安徽省政府與浙江省政府無法達到跨區(qū)域合作，新安江流域生態(tài)保護也就無從談起。

另一方面，安徽省政府與浙江省政府基于現(xiàn)行憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定生態(tài)保護的政府規(guī)章時，結(jié)合各自行政區(qū)域的生態(tài)補償情況，很難兼顧其他行政區(qū)域，因此地方保護主義和“損人不利己”的現(xiàn)象時有發(fā)生。而安徽省政府與浙江省政府在締結(jié)新安江流域生態(tài)補償行政協(xié)議時，需要打破地方保護，綜合考量新安江整體流域生態(tài)環(huán)境，基于平等、公平、自愿的原則制定協(xié)議。

因此，簽訂新安江生態(tài)補償協(xié)議之前，安徽省政府與浙江省政府就新安江流域制定的政府規(guī)章與本協(xié)議規(guī)定不一致，就是對其效力失效的默示。

4 結(jié)束語

隨著新安江流域生態(tài)補償規(guī)模逐漸擴大，全國正在推廣新安江模式。新安江流域生態(tài)補償協(xié)議具有一定優(yōu)勢，在尊重地方政府自治、平等和公平的基礎上，實現(xiàn)流域整體資源的優(yōu)化配置，為解決流域生態(tài)補償?shù)纫幌盗袉栴}提供出路。明確新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的法律地位，有利于解決該協(xié)議與其他規(guī)范發(fā)生的沖突，完善現(xiàn)行法律體系，為其他流域開展生態(tài)補償提供經(jīng)驗。