栗碧英

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，山西太原 030001）

國土空間資源規(guī)劃對于我國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成具有非常重要的意義。該項管理可為相關(guān)工作的開展提供科學(xué)指導(dǎo)，對現(xiàn)存問題實(shí)行優(yōu)化和調(diào)整，以此更好地保證國土規(guī)劃效果，實(shí)現(xiàn)空間資源的科學(xué)利用。

1 多規(guī)合一概念的提出

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，規(guī)劃工作從原本的單一部門規(guī)劃逐漸向多部門協(xié)同作業(yè)、共同實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)方向發(fā)展。規(guī)劃工作不再是單一部門的任務(wù)，需要各領(lǐng)域及部門的共同參與，以推動我國長遠(yuǎn)發(fā)展。在改革開放初期階段，規(guī)劃工作的落實(shí)是根據(jù)部門實(shí)際情況單獨(dú)編制和處理的，每個部門會充分考慮自身工作要求，在規(guī)劃目標(biāo)的引導(dǎo)下開展內(nèi)容編制和處理，而不同部門編制的規(guī)劃內(nèi)容存在較大差異，影響了最終的落實(shí)效果，加劇了環(huán)境資源消耗，帶來了較多的負(fù)面問題，如圖1所示。

圖1 多規(guī)合一

根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)資料分析可知，我國現(xiàn)有的關(guān)于規(guī)劃類的法律規(guī)定達(dá)到80多種，非法定規(guī)定數(shù)量則更多，每個部門遵循規(guī)范要求不同，編制內(nèi)容也會呈現(xiàn)多樣化特征，空間資源規(guī)劃面臨多種選擇，不僅影響了規(guī)劃落實(shí)效果，還會加劇部門間的矛盾和分歧，降低工作質(zhì)量。此外，因為規(guī)劃編制種類較多，審批作業(yè)難度也隨之加大，消耗時間也在延長，為城市化建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成帶來了阻礙。

在該背景下，我國提出多規(guī)合一概念，希望通過該理念指導(dǎo)，提高空間規(guī)劃作業(yè)效率，完善規(guī)劃體系，改善建設(shè)效果。多規(guī)合一理念中，多規(guī)指的是城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容，將這些規(guī)劃內(nèi)容實(shí)行融合處理可在做好管理和約束的基礎(chǔ)上，推動城市各產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，減少資源浪費(fèi)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

2 多規(guī)合一的根本思路

2.1 遵循統(tǒng)一化、模式化、標(biāo)準(zhǔn)化的基本原則

“多規(guī)合一”理念的核心就是堅持以政府部門為主導(dǎo)，以行政機(jī)關(guān)單位為主體，促進(jìn)各部門的溝通交流、信息共享與協(xié)調(diào)配合。與此同時，相關(guān)工作人員要結(jié)合信息內(nèi)容，組織開展全面且深入的調(diào)查活動，確保國土資源規(guī)劃工作的有序開展。再者，積極采納各方提出的合理化意見和建議，選擇符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃發(fā)展要求的可行性措施，在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，保障生態(tài)系統(tǒng)平衡，推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同進(jìn)步。

2.2 遵循逐步推進(jìn)的基本原則

合理設(shè)定短期發(fā)展目標(biāo)與長期發(fā)展目標(biāo)，維持二者之間的相對平衡關(guān)系。短期發(fā)展目標(biāo)要全面且細(xì)致，而長期發(fā)展目標(biāo)則要滿足實(shí)際發(fā)展概況。由此，應(yīng)制定和落實(shí)完整性、合理性、可行性的發(fā)展規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)始終處于穩(wěn)定平衡狀態(tài)。同時，短期或長期發(fā)展目標(biāo)必須與社會發(fā)展概況相匹配，做到優(yōu)化分配，合理利用國土資源。

2.3 堅實(shí)深厲淺揭原則

在國土空間資源規(guī)劃作業(yè)中，為實(shí)現(xiàn)空間和土地資源的科學(xué)利用，工作人員應(yīng)先開展前期勘察作業(yè)，獲取準(zhǔn)確數(shù)據(jù)資料，再結(jié)合區(qū)域特征，在環(huán)保原則的指導(dǎo)下完善規(guī)劃方案，增加總體利用率。在規(guī)劃工作中，還需對當(dāng)?shù)靥厣枰哉{(diào)查和了解，并在規(guī)劃中融入這些特色資源，凸顯本土優(yōu)勢，切忌不可照搬照抄，以免帶來資源浪費(fèi)，阻礙城市建設(shè)?？傊?，在國土空間資源規(guī)劃中要堅持深厲淺揭的基本原則，以保證方案編制的科學(xué)性、可行性。

2.4 堅持科學(xué)發(fā)展觀原則

國土空間資源規(guī)劃中，為落實(shí)多規(guī)合一的要求，應(yīng)堅持科學(xué)發(fā)展觀的原則，完善規(guī)劃體系和內(nèi)容，改善規(guī)劃方案質(zhì)量。具體來說，在規(guī)劃工作中，管理、設(shè)計、實(shí)施等部門人員應(yīng)將規(guī)劃作為基礎(chǔ)性工作，明確其重要作用和意義，根據(jù)區(qū)域具體情況，對空間及土地資源實(shí)行科學(xué)處理，增大利用率。再者，了解市場發(fā)展趨勢，完善規(guī)劃方案內(nèi)容，并要求各部門嚴(yán)格按照規(guī)劃方案開展各項工作，加大監(jiān)管力度，強(qiáng)化執(zhí)行效果。同時合理劃分各部門職能和任務(wù)，且定期開展檢查作業(yè)，確保相關(guān)工作的高度落實(shí)，實(shí)現(xiàn)空間及土地資源的科學(xué)利用，減少問題產(chǎn)生，最終推動區(qū)域的良好建設(shè)和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市化的建設(shè)目標(biāo)。

3 多規(guī)合一規(guī)劃體系措施

3.1 完善法律體系，明確其地位作用

建立健全的法律體系和規(guī)范要求，并在其中對統(tǒng)籌發(fā)展、功能區(qū)的科學(xué)劃分、縮短區(qū)域差距等要求予以詳細(xì)標(biāo)注和說明，對國土空間規(guī)劃實(shí)行科學(xué)指導(dǎo)和約束，以促進(jìn)相關(guān)工作的有效落實(shí)。另外，確定國土空間規(guī)劃在法律體系中的地位作用，加大部門及人員的重視力度，保障工作的有效落實(shí)。完善國土空間規(guī)劃的相關(guān)法律條文，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)。省市等地方層面，要形成上下對應(yīng)的規(guī)劃體系和規(guī)劃法規(guī)，確?！爸黧w功能區(qū)規(guī)劃”“土地規(guī)劃”“城鄉(xiāng)規(guī)劃”“林地規(guī)劃”的法律效力，強(qiáng)調(diào)其剛性地位，杜絕突破規(guī)劃，違法用地。

3.2 頂層規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃

在多規(guī)合一理念作用下，相關(guān)部門需要對國土空間規(guī)劃中的頂層規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃實(shí)行梳理和完善，根據(jù)現(xiàn)有體系制度，加大管理力度，規(guī)劃管理流程和工序，保證工作的逐步落實(shí)，做好協(xié)調(diào)處理工作。在規(guī)劃工作中可遵照1+X的思路要求，開展全局與局部的協(xié)調(diào)處理，加大細(xì)節(jié)處理力度，為工作落實(shí)提供可靠依據(jù)和支持，加強(qiáng)總體管控效果。此外，“多規(guī)合一”空間體系的構(gòu)成基本上可以由四種發(fā)展思路構(gòu)成，包括城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃體系、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展并行，在此基礎(chǔ)上展開“多規(guī)合一”，借助“一張藍(lán)圖”實(shí)現(xiàn)國土空間全面規(guī)劃。

3.3 國土空間規(guī)劃體系的優(yōu)化處理

在多規(guī)合一理念下構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，需要從基層開展優(yōu)化和調(diào)整工作，完善體系內(nèi)容，調(diào)整結(jié)構(gòu)框架，以推動國土空間規(guī)劃工作的順利開展，實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)利用。同時在優(yōu)化處理中，要加深對層次及從屬關(guān)系的了解和掌握，以逐層遞進(jìn)的方式開展調(diào)整作業(yè)，完善體系內(nèi)容，擴(kuò)展功能作用，進(jìn)而加強(qiáng)國土空間規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。在規(guī)劃內(nèi)容編制時，應(yīng)從多規(guī)合一角度進(jìn)行綜合思考與分析，對城市空間、土地資源、生態(tài)環(huán)境等加以融合思考和分析，確保內(nèi)容的完善性、合理性，審核中也同樣需要從多角度展開分析，找出規(guī)劃內(nèi)容不協(xié)調(diào)之處，加以改善，以提高工作質(zhì)量。如在城市空間規(guī)劃的過程中，一方面要展開詳細(xì)的專項規(guī)劃，另一方面也需對農(nóng)業(yè)、自然保護(hù)、林地等發(fā)展控制地區(qū)實(shí)行良性規(guī)劃，以促進(jìn)城市空間的合理設(shè)計，推動省域、全國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 完善配套體系

多規(guī)合一下對國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建要求較高，除要健全自身體系結(jié)構(gòu)外，還需完善配套體系內(nèi)容，二者相輔相成，促進(jìn)國土空間規(guī)劃的順利落實(shí)，加強(qiáng)空間及土地資源規(guī)劃合理性。

首先，完善法律政策的相關(guān)配套體系針對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)內(nèi)容予以詳細(xì)說明，并建立完善的法律規(guī)范，注重科學(xué)管控，保證規(guī)劃內(nèi)容的合理性、可行性。在法律配套體系支撐下，對參與部門職能和責(zé)任加以科學(xué)劃分，確保問題產(chǎn)生后可快速解決和處理，避免造成損失。

其次，注重行政管理機(jī)構(gòu)的改革，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)劃分，使參與部門明確自身作業(yè)要點(diǎn)，準(zhǔn)確落實(shí)工作要求。如領(lǐng)導(dǎo)班子及小組的工作職責(zé)為制定工作的整體計劃，指導(dǎo)相關(guān)政策及技術(shù)規(guī)范的制定，監(jiān)督各項工作的執(zhí)行情況，組織各部門開展相關(guān)工作。專責(zé)小組的工作職責(zé)為組織日常的技術(shù)問題，展開技術(shù)答疑，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門審查與對接工作，協(xié)調(diào)會議組織工作。

3.5 開展宏觀調(diào)控，加大協(xié)調(diào)管理力度

宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)管理是多規(guī)合一理念下國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，對于完善體系結(jié)構(gòu)、提高工作質(zhì)量有著重要作用。在宏觀調(diào)控上，要求工作人員全面了解城鄉(xiāng)規(guī)劃及發(fā)展情況，綜合考量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)及人民生活需求等內(nèi)容，建立完善的宏觀調(diào)控方案，實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)開發(fā)和管理，環(huán)境的有效保護(hù)和修復(fù)，進(jìn)而改進(jìn)人們生活質(zhì)量。在協(xié)調(diào)管理上需要相關(guān)部門樹立正確的思想意識，在問題或矛盾發(fā)生的第一時間予以了解和掌握，找出問題成因，通過與相關(guān)部門的協(xié)商，制定科學(xué)處理方案，改進(jìn)國土空間規(guī)劃工作質(zhì)量，減少問題產(chǎn)生。在協(xié)調(diào)管理中，重點(diǎn)處理城市規(guī)劃與總規(guī)劃、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)與總規(guī)劃間的矛盾和沖突，達(dá)到最終發(fā)展目標(biāo)。

4 結(jié)語

總之，在日后國土空間規(guī)劃中，相關(guān)人員應(yīng)積極完善土地規(guī)劃體系和配套體系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國土資源的科學(xué)開發(fā)和利用，為我國經(jīng)濟(jì)增長提供助力。