連民杰 楊和平

（中鋼礦業(yè)開發(fā)有限公司）

安全生產(chǎn)事關(guān)廣大人民群眾的根本利益，事關(guān)改革發(fā)展和穩(wěn)定大局，歷來受到黨和國家的高度重視。多年來，隨著地方政府部門監(jiān)管力度的加強和企業(yè)管理能力地提高，安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)步向好，生產(chǎn)安全事故逐年下降。2020年全國生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別同比下降15.5%和8.3%，事故起數(shù)和死亡人數(shù)歷史最低，重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)歷史最低，首次未發(fā)生特別重大事故，首次化工、煙花爆竹、非煤礦山、工商貿(mào)等重點行業(yè)領(lǐng)域同時未發(fā)生重特大事故。但較大以上事故乃至重特大事故仍時有發(fā)生，尤其是2019年下半年煤礦行業(yè)3起事故（重慶松藻煤礦“9.27”重大火災事故、衡陽源江山煤礦“11.29”重大透水事故、重慶永川吊水洞煤業(yè)“12.4”重大火災事故）和非煤礦山2021年初2起事故（棲霞金礦“1.10”重大爆炸事故、招遠金礦“2.17”較大火災事故）又一次將安全生產(chǎn)推上了風口浪尖，反映出企業(yè)安全管理不到位的同時，也暴露出地方政府在安全監(jiān)管方面存在諸多不足之處。

1 事故應對不當

企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故，政府在應對時應按照應急救援預案流程，沉著、冷靜、科學、有序地進行處置，但卻經(jīng)常出現(xiàn)應對失措、慌亂處置等狀況，主要表現(xiàn)在發(fā)生事故慌、現(xiàn)場救援亂、救援表彰快、責任追究拖4個方面。

1.1 發(fā)生事故慌

主管部門接警后，不熟悉處置流程，不能在第一時間調(diào)配救援隊伍、裝備及物資，慌亂應對；或是因?qū)訉诱埵净蜷_會討論，耽誤了最佳救援時間，以致事故傷亡擴大；或是缺少可操作性預案，慌亂安排，處置低效，導致救災遲延；或是趕赴現(xiàn)場的主管人員主觀決斷，不能完全按照應急指揮部和技術(shù)專家建議實施科學救援；或決策機構(gòu)臃腫，人浮于事；或因新聞媒體等壓力，迫使決策者盲目決斷，風險辨識不全，違章指揮，進而導致次生災害發(fā)生。綜合以上分析，總體表現(xiàn)為災后反應遲緩、救援不利、危機應對有誤【1】，達不到“時間性、效率性、協(xié)同性、科學性原則”要求【2】。例如2013年青島“11.22”漏油爆炸事故，從凌晨3點漏油到上午10點半爆炸，7 h內(nèi)未發(fā)布公開預警信息和警報，未能讓公眾采取規(guī)避措施而增加了傷亡。

1.2 事故救援亂

（1）現(xiàn)場指揮亂。發(fā)生安全事故后，相關(guān)部門迅速組建搶險救災指揮部是正確處理事故的關(guān)鍵所在。指揮部成員必須熟知基本救護知識以及指揮原則，懂得在處理各類災害事故過程中救護隊行動應該遵循的基本原則以及必須采取的安全防護措施，確保事故處理方案的科學合理，而不能單純地以職務高低進行決策。在許多事故救援現(xiàn)場領(lǐng)導眾多，真正專業(yè)性、業(yè)務性領(lǐng)導欠缺；或不能夠充分聽取技術(shù)專家意見，指揮人員未對事故原因及風險進行科學判斷，不了解應急救援知識，不清楚救援隊伍的救護能力、技術(shù)水平和設備性能等情況，對次生風險判別不足，決策失誤，違章指揮，冒險作業(yè)，以致事故擴大。據(jù)不完全統(tǒng)計，1960—2014年全國累計發(fā)生礦山救護指戰(zhàn)員犧牲的礦山應急救援案例280起，近600名救護指戰(zhàn)員在搶險救災中導致自身傷亡。對截止2014年底124起（涉及427名救護隊員自身傷亡）案例進行統(tǒng)計分析，其中違章指揮造成救援指戰(zhàn)員傷亡的8起，死亡人數(shù)占死亡總?cè)藬?shù)的12.47%；救護指戰(zhàn)員技術(shù)、組織措施不當15起，死亡人數(shù)占比14.44%（表1），特別是2013年3月29日吉林八寶煤礦瓦斯爆炸事故救援，造成53名礦山救援人員自身傷亡。

?

近幾年，事故應急救援指揮中由于指揮員缺乏搶險救援專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，不了解現(xiàn)場情況或判斷有誤，決策不符合現(xiàn)場實際，只考慮盡快救出被困人員而忽視現(xiàn)場的不安全因素和災害繼發(fā)性、復雜性，對次生災害防范不足，冒險救援，盲目指揮出現(xiàn)的傷亡事故屢有發(fā)生。2015年天津“11.28”爆炸事故中，在對存放的?；窋?shù)量、種類、性質(zhì)以及風險因素未充分辨識的情況下，盲目指揮消防隊員進入火區(qū)滅火，以致二次爆炸人員傷亡慘重，110名救援人員喪生。2019年10月22日陜西某礦業(yè)發(fā)生瓦斯窒息事故，指揮人員違反《礦山救援規(guī)程》中“進入災區(qū)救援隊員不得少于6人”（僅安排3人）、“攜帶備用呼吸器、進入災區(qū)前必須檢查氧氣呼吸器”等規(guī)定，救護隊員進入甲烷濃度高達80%的高抽巷內(nèi)探查時，1名救援隊員呼吸器發(fā)生故障，無備用氧氣呼吸器，其他人員在救援中相繼窒息，造成礦山救護隊1名副中隊長、3名救援隊員死亡、1名救護隊員受傷。

（2）科學組織不足，投入成本巨大。對事故單位所在地的路況、地形地貌、水文條件和致害物的風險、救援設備設施工況、完好性等不了解或了解不全面的情況下，盲目調(diào)配物資投運至現(xiàn)場。如鉆機性能與巖石硬度、鉆探深度不匹配、水泵揚程達不到現(xiàn)場要求，新型裝備使用不熟練，救援隊伍龐雜，現(xiàn)場組織調(diào)配混亂，造成部分人員及設備設施閑置，無關(guān)成本增加。2020年福建某酒店“3.7”重大坍塌事故搶險救援過程中，調(diào)集了包括國家綜合性消防救援隊伍、國家安全生產(chǎn)專業(yè)救援隊伍、中交集團、地方專業(yè)救援隊伍、社會救援力量等共計118支隊伍，5176人，福建消防總隊10個支隊1086名指戰(zhàn)員攜帶生命探測器、搜救犬及特種救援設備，衛(wèi)健部56名專家、125名醫(yī)務人員、20部救護車駐守現(xiàn)場【3】。2007年1月16日包頭一鐵礦發(fā)生透水事故，中國黃金總公司包頭鑫達礦業(yè)公司、內(nèi)蒙古武警總隊、電力集團公司、神華集團、中煤大地公司、楊圪楞煤礦救護大隊、核工業(yè)總公司208地質(zhì)隊、包鋼集團公司及公安、消防等單位2000多人參加事故救援【4】。2021年棲霞五彩龍金礦“1.10”較大爆炸事故，出動了20支專業(yè)救援隊690名救援人員，420余臺套救援裝備，調(diào)用了T200鉆機、雷達生命探測儀、螺桿式水泵等國內(nèi)先進救援設備，施工10個鉆孔，其中2個鉆孔由于受鉆機性能、作業(yè)工人操作水平和質(zhì)量控制影響而報廢。

1.3 救援表彰快

救援結(jié)束后不及時總結(jié)救援經(jīng)驗教訓，分析不足，改進缺陷，為下次類似事故高效救援、低成本制定改進措施，而是急于對救援先進單位、個人給予表彰獎勵。2019年5月5日，某省應急管理廳、省減災委員會對參與當?shù)亍?·15”山體滑坡及“3·14”、“3·29”2起森林火災搶險救援的52個先進集體、200名先進個人在短時間內(nèi)即進行了表彰。

1.4 責任追究拖

事故調(diào)查處理中，調(diào)查人員受限于業(yè)務素質(zhì)和調(diào)查權(quán)限的影響，不清楚政府監(jiān)管體制和企業(yè)安全管控的差異，基層管理及政府監(jiān)管經(jīng)驗缺乏，未能深入探究事故真相，推諉扯皮，法律法規(guī)適用不準確，違背國家《生產(chǎn)安全事故調(diào)查與報告條例》（493號令）調(diào)查時限要求，事故調(diào)查報告及責任追究久拖不決。2015年12月25日山東臨沂平邑石膏礦坍塌事故，2016年2月6日救援結(jié)束，調(diào)查報告2016年8月12日公布，歷經(jīng)180多天。2019年內(nèi)蒙古銀漫礦業(yè)“2.23”車輛重大傷亡事故，10月22日調(diào)查報告公布，歷時近240 d。

2 停產(chǎn)排查隱患“一刀切”

2.1 對待事故“一刀切”

國家安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)中對企業(yè)停產(chǎn)的規(guī)定，僅僅針對安全責任企業(yè)，并且需要當?shù)卣呐鷾?。國務?010年發(fā)布的《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》明確規(guī)定“地方各級行政機關(guān)和國務院各部門要嚴格依法制定規(guī)范性文件。各類規(guī)范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務”。但現(xiàn)實中，一旦轄區(qū)內(nèi)發(fā)生事故，地方政府主管部門不能真正從事故監(jiān)管中吸取教訓、查找不足、對癥下藥、強化監(jiān)管，而是要求地方行業(yè)內(nèi)企業(yè)全部停產(chǎn)停業(yè)。其通常做法是重大事故全省停產(chǎn)，較大事故全市停產(chǎn)、一般事故全縣停產(chǎn)，結(jié)果是地方財政受影響，企業(yè)員工幸福指數(shù)降低，成本無端增加，經(jīng)濟發(fā)展減緩，與國家創(chuàng)建市場經(jīng)濟、建設小康社會、法治化國家，創(chuàng)建治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求背道而馳。2019年內(nèi)蒙古銀漫礦業(yè)“2.23”事故發(fā)生后，自治區(qū)所有非煤礦山停產(chǎn)整頓1個多月。某省應急管理廳2020年印發(fā)的《嚴禁安全生產(chǎn)執(zhí)法“一刀切”九條措施》的通知（＊應急函〔2020〕66號）要求“推進限制性政策制定的科學化合理化。對非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等高危和自然災害風險較重行業(yè)，出臺限制性政策措施時，應嚴格落實規(guī)范性文件制定程序要求，認真組織論證并充分征求企業(yè)意見，由廳（局）黨委（組）集體討論決定。政策出臺后，應根據(jù)企業(yè)實際分類實施，避免執(zhí)行中的簡單化和‘一刀切’，生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，原則上不得采用‘一家企業(yè)發(fā)生事故、同類其他企業(yè)停產(chǎn)整改’簡單化處理方式”。但在2021年初某地2家金礦連續(xù)發(fā)生事故后，某省應急廳在未征求企業(yè)意見的情況下，要求全省地下非煤礦山自2月17日起全部停產(chǎn)自查，截止4月初絕大部分企業(yè)仍未恢復生產(chǎn)。這種法外停產(chǎn)，嚴重破壞了當?shù)氐臓I商環(huán)境。

2.2 推卸責任“一刀切”

日常工作中，不注重提高業(yè)務素質(zhì)和管理能力，履職時或推諉應付，或流于形式；平常不作為，有事“一刀切”；遇到問題不求甚解，好人主義，不擔當，不作為，缺乏創(chuàng)新及魄力。每逢節(jié)假日，尤其是春節(jié)、國家或地方召開重要會議、舉辦重要活動期間，不考慮企業(yè)安全風險程度，不考慮企業(yè)生存發(fā)展、經(jīng)營壓力和安全基本設施保障等，隨意決策，單一使用停產(chǎn)停業(yè)的方式。如春節(jié)期間，各地通常會要求當?shù)氐V山企業(yè)全部停產(chǎn)檢修，時間最短1個月，甚至更長，企業(yè)損失巨大。以山東某地年產(chǎn)70萬t的鐵精礦礦山為例，2021年1月13日開始停產(chǎn)，4月10日地方通過復工驗收，4月16日收到復工批復，長達3個多月的停產(chǎn)，不僅給企業(yè)完成年度生產(chǎn)任務帶來巨大壓力，而且造成經(jīng)濟損失5 000多萬元。內(nèi)蒙古某地年產(chǎn)15萬t的螢石礦山，停產(chǎn)1個月?lián)p失達500多萬元。

3 執(zhí)法不當

3.1 越權(quán)指揮

“盡職履責”是做人的行為準則，也是職業(yè)操守。但個別政府監(jiān)管人員在檢查過程中，常常超出自身職權(quán)范圍，決策指揮企業(yè)的長遠規(guī)劃及生產(chǎn)經(jīng)營，甚至不考慮企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀和經(jīng)濟效益，人為抬高安全設備設施安全標準；有的不顧自身業(yè)務水平能力，把企業(yè)當成下屬單位，越位錯位，模糊企業(yè)主體責任，干涉企業(yè)經(jīng)營秩序。2020年內(nèi)蒙古某地強制要求地下非煤礦山將單繩纏繞式提升改造為多繩摩擦式提升，致使企業(yè)現(xiàn)有設備閑置、企業(yè)停產(chǎn)，井筒改造、設備購置及安裝費用高達數(shù)百萬元；山東某地在當?shù)氐叵碌V山滿足雙回路電源的情況下，要求企業(yè)另行購設1臺柴油發(fā)電機，企業(yè)無形中新增投入100多萬元。

3.2 以嚴為標準

對國家法律法規(guī)體系認識不到位，對規(guī)程理解不透徹，將規(guī)程規(guī)定“不宜”理解為“必須”，如《金屬非金屬礦山安全規(guī)程》（2006版）中對提升裝置卷筒鋼絲繩纏繞層數(shù)的規(guī)定“豎井中升降人員或升降人員及物料的，宜纏繞單層”，有的地區(qū)甚至要求“禁止使用單繩纏繞式提升裝置”，不能正確看待安全投入與經(jīng)濟效益的關(guān)系，片面夸大安全投入的作用。

注重“硬實力”，輕視“軟管控”。不清楚企業(yè)取得“安全生產(chǎn)許可證”即滿足了國家的法定安全生產(chǎn)條件，政府出于提升安全管控水平考慮，可鼓勵、提倡企業(yè)積極采用先進的技術(shù)和工藝，而不能以地方行政命令代替國家法規(guī)，一味從嚴考慮，一味從提升本質(zhì)化安全出發(fā)，不考慮企業(yè)生產(chǎn)能力、安全管理能力，不考慮制度的合理性、實用性，強制推行或提高安全生產(chǎn)準入標準及設備設施水平。如有的地方，在礦山企業(yè)強制推行鑿巖臺車、智能鏟運機、裝藥臺車等。

3.3 地方政府支持力度弱

有的地方政府主管部門，脫離國家疫情防控常態(tài)化、保民生、穩(wěn)就業(yè)、促發(fā)展的總體部署和“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”深入推進的形勢，不從國家發(fā)展大局出發(fā)，不從增加群眾收入出發(fā)，不從提升自身業(yè)務素質(zhì)、創(chuàng)新監(jiān)管手段出發(fā)，有的受前期事故責任追究影響，消極對待礦山企業(yè)相關(guān)事項辦理。據(jù)中國礦業(yè)報記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2021年礦山企業(yè)復產(chǎn)復工驗收，一些省市提級驗收，不論礦山企業(yè)風險程度和停工停產(chǎn)時間長短，一律需要應急、生態(tài)環(huán)境保護、自然資源等多個部門和當?shù)卣饌€驗收簽字，方可復工復產(chǎn)。

4 個別執(zhí)法人員不擔當

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，責任問題、腐敗問題、作風問題是“三大頑疾”，不擔當不作為問題時有發(fā)生。在項目驗收、證件辦理、復工復產(chǎn)、安全標準化等級評定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，存在執(zhí)法不嚴，關(guān)系優(yōu)先等情況。中紀委督辦的內(nèi)蒙古煤炭系統(tǒng)倒查20年，截止2021年2月底，查處廳局級干部56個（其中涉及煤炭系統(tǒng)34個以上）、縣處級216個。江蘇響水“3.21”事故暴露出地方監(jiān)管執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待提高，專業(yè)能力不足、作風不實等情況【5】。不良的安全監(jiān)管政治生態(tài)，滋長了部分違規(guī)企業(yè)老板的思想意識，“安全投入就是亂花錢，安全上能不花就不花”、“安全靠的是運氣和僥幸”成為少數(shù)人的理念。個別監(jiān)管執(zhí)法人員原則的喪失，制度的背離，埋下了安全的隱患。

5 安全檢查方法不科學

政府履行安全檢查職能時，由于缺乏相應的專業(yè)技術(shù)人員，專業(yè)業(yè)務技能滿足不了工作要求，檢查方式方法針對性差。

5.1 專業(yè)技術(shù)人員缺乏

安全檢查是專業(yè)性非常強的一種手段，考驗的是檢查人員的業(yè)務能力、經(jīng)驗和水平。目前，多數(shù)應急管理部門專業(yè)性人才缺乏，部分配備人員無高危行業(yè)基層工作經(jīng)驗。從原國家安監(jiān)總局2008年對安監(jiān)系統(tǒng)人員調(diào)研結(jié)果來看，85%為非專業(yè)人員，15%為公務員招錄和公開招聘人員，在這些人員中，安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)人員偏少。安監(jiān)機構(gòu)和執(zhí)法隊伍中，本科以上占57%，大專及以上占82%，其中煤礦、非煤礦山、化工、冶金有色等4類專業(yè)人員僅占總數(shù)的13%，距國家要求75%的比例還有很大差距，而且近十幾年，人員組成變化不大。

5.2 人員編制及經(jīng)費來源復雜

系統(tǒng)人員有行政編制、事業(yè)編制，還有混合編制，如貴州、河南、甘肅、浙江等有超過50%的事業(yè)編制。經(jīng)費來源有全額撥款、財政補貼及自收自支多種形式。

5.3 檢查方式方法不正確

履行檢查職能時，檢查人員除應具備一定的專業(yè)技術(shù)水平外，對檢查的方式方法、檢查人員的職業(yè)素養(yǎng)要求也較高。目前，檢查人員多是從地方企業(yè)或中介機構(gòu)抽調(diào)，且缺乏規(guī)范、全面的檢查標準。抽調(diào)人員的專業(yè)技術(shù)水平、安全管理經(jīng)驗參差不齊，組織方式具有臨時性、松散性，檢查內(nèi)容不規(guī)范、不全面。

檢查過程中，大多停留于企業(yè)安全隱患的表面，對隱患的認識不足，重現(xiàn)場，輕管理。對查出的安全隱患，只是就隱患論隱患，不查究隱患深層次的問題和管理上的缺陷、漏洞。安全檢查的重點是通過隱患排查查找出企業(yè)安全體系責任鏈上的“梗阻點”，指導企業(yè)疏通“阻塞”，完善自我修復功能；忽視企業(yè)安全風險的分級管控與隱患排查治理執(zhí)行力缺陷，忽視事件的原因與教訓、員工的安全素養(yǎng)與意識、技能的提升以及深層次的管理矛盾等，重復性隱患、習慣性違章將杜而不絕。據(jù)媒體報道，響水工業(yè)園區(qū)自2001年始至少發(fā)生了5起安全事故，相鄰的連云港聚鑫生物科技有限公司2017年12月9日發(fā)生了重大爆炸事故造成死亡10人，輕傷1人，直接經(jīng)濟損失4 875萬元。頻發(fā)的事故仍未引起當?shù)匕脖O(jiān)機構(gòu)的警醒，2019年又發(fā)生了天嘉宜化工“3.21”爆炸事故，造成78人死亡、76人重傷，640人住院治療，22 046戶房屋受損，直接經(jīng)濟損失達19.86億元。

5.4 系統(tǒng)安全管控手段缺乏

長久以來，政府監(jiān)管部門在促進、提升企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平方面缺乏一個系統(tǒng)、完善的管控體系或方法，更多的管控體現(xiàn)在企業(yè)隱患排查治理方面，忽視企業(yè)自身保持體系運行良好、實現(xiàn)持續(xù)改進才是企業(yè)發(fā)展的根本及長遠之道。前些年，國家推行的安全生產(chǎn)標準化建設就是以風險控制為核心、全員參與、過程控制和持續(xù)改進的符合現(xiàn)代化管理模式的動態(tài)安全管理體系，但監(jiān)管部門在安全生產(chǎn)標準化的創(chuàng)建、評定、持續(xù)改進等環(huán)節(jié)缺乏狠抓、細抓、嚴抓的鐵手腕，推行遇阻后，不認真分析原因，不從改進上想辦法，不采取激勵手段，不從提高企業(yè)自主創(chuàng)建上想措施，以致停滯?，F(xiàn)在很多企業(yè)制度材料一大堆，體系好幾套，真正實用的符合企業(yè)管控機制的卻很少。

6 結(jié)語

安全發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展是國家今后很長一段時期的發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府在安全監(jiān)管上應從法制建設、思想理念、制度創(chuàng)新、監(jiān)管手段等多方面進行完善和變革，才能適應國家發(fā)展需求，為實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化提供安全助力。