◎ 文 《法人》特約撰稿 尚鑫

城鎮(zhèn)污水處理，與生態(tài)環(huán)境以及人們的生活息息相關(guān)。目前，PPP（政府和民營企業(yè)合作模式）項目是處理城鎮(zhèn)污水的主要方式。經(jīng)對相關(guān)城鎮(zhèn)污水處理PPP項目現(xiàn)場調(diào)研，該類PPP項目運營階段在政府履約付費、運維績效考核、進水水質(zhì)水量、資產(chǎn)移交等方面存在程度不同的法律風(fēng)險。

政府履約付費風(fēng)險

根據(jù)財政部《關(guān)于推進PPP規(guī)范發(fā)展的實施意見》，PPP項目政府付費從一般公共預(yù)算列支。因此，地方政府履約能力和誠信水平對于PPP項目收益至關(guān)重要。

根據(jù)財政部官方網(wǎng)站資料，2019年，地方一般公共預(yù)算收入175491.92億元，其中，本級收入101076.82億元，增長3.2%；地方一般公共預(yù)算支出203758.87億元，增長8.5%。2020年，地方一般公共預(yù)算收入183439.14億元，其中，本級收入100123.84億元，下降0.9%；地方一般公共預(yù)算支出210492.46億元，增長3.3%?？梢姡胤揭话愎差A(yù)算支出大于收入，并且持續(xù)推高，加大了地方政府履約付費的壓力。

CFP

實踐中，PPP合同中往往約定項目總投資額最終以政府方委托的審計機構(gòu)決算審計值為準，政府委托審計機構(gòu)對運營期內(nèi)的電力成本、人工成本等進行專項審計。如果上述審計中，政府壓低項目總投資額或運營成本，必將影響項目收益。

此外，多數(shù)PPP項目合作周期一般為10到30年，社會資本方與政府合作關(guān)系、地方主管負責(zé)人崗位調(diào)換等因素，也可能對項目造成影響。

運營績效考核風(fēng)險

運營期績效考核風(fēng)險主要包括如下方面：

績效考核體系設(shè)置過于嚴苛。財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規(guī)定“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”。如果可用性付費與績效考核掛鉤比例過高，則意味著即使工程建設(shè)完工但由于績效考核不達標，也將影響工程收益。

績效考核結(jié)果與違約責(zé)任掛鉤。岳陽某污水處理項目PPP實施方案規(guī)定，出水水質(zhì)績效考核超標，政府方不支付當(dāng)日污水處理服務(wù)費，且社會資本方應(yīng)支付違約金。該項目實施方案“績效考核”中也曾規(guī)定，“在項目合作期滿時，對項目公司進行移交考核，市住建局有權(quán)根據(jù)考核結(jié)果確定是否提取履約保函”。我們理解績效考核與違約責(zé)任、履約保函法律屬性不同，政府方根據(jù)績效考核扣分情況扣減污水處理服務(wù)費，同時又據(jù)此追究違約責(zé)任、提取履約保函，相當(dāng)于對項目公司處罰了兩次，加重了項目公司的責(zé)任。

對受托運營公司運營質(zhì)量監(jiān)控不到位。由于城鎮(zhèn)污水處理投資額巨大，有的項目公司不可避免地需要委托其他公司運維。但是，根據(jù)PPP合同，績效考核的責(zé)任主體為項目公司。因此，若對受托運營公司監(jiān)控不到位，未通過委托運營合同有效督促其確保污水廠運營質(zhì)量、轉(zhuǎn)移績效考核風(fēng)險，受托運營公司發(fā)生績效考核扣分情形，項目公司應(yīng)就此向政府方承擔(dān)責(zé)任。

進水水質(zhì)水量不達標風(fēng)險

政府在PPP項目合同中往往對進水水質(zhì)、水量有明確要求，如果不達標將影響績效考核結(jié)果、項目收益，損害運營設(shè)備，甚至還可能造成污染事故。在污水管網(wǎng)收集率高、不存在工業(yè)污水排入且雨污分流的前提下，污水處理廠的進水水質(zhì)、進水水量容易滿足要求。但根據(jù)相關(guān)項目公司介紹，進水水質(zhì)、進水水量不達標的風(fēng)險也較為普遍，主要包括進水水質(zhì)濃度低、工業(yè)污水排入污水處理廠、進水水量不足、進水水量超標等。

在某地污水處理項目中，政府在PPP項目合同中要求污水處理廠進水COD濃度不得低于132mg/l，但由于管網(wǎng)存在雨污合流，進水COD平均在100mg/l左右，長期低于進水濃度指標要求。同時，有的項目存在排水服務(wù)范圍超出公司建設(shè)范圍，屬于服務(wù)范圍外的外來水，該區(qū)域水質(zhì)濃度無法受控，很大程度上影響了該廠進水水質(zhì)濃度達標。

實踐中，有的工業(yè)企業(yè)偷排工業(yè)污水，但當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門行政監(jiān)督不到位，未對工業(yè)污水排放進行有效監(jiān)測，導(dǎo)致工業(yè)污水排入管網(wǎng)。由于工業(yè)污水與城鎮(zhèn)污水處理工藝不同，這將影響項目公司出水水質(zhì)考核，甚至造成環(huán)境污染；同時，工業(yè)污水進入污水處理廠還將對運行設(shè)備造成一定損害。

再生水廠污水進水口

對于廠網(wǎng)一體化的項目，雖然對管網(wǎng)區(qū)域覆蓋率和污水收集率進行了預(yù)設(shè)，但實際污水收集情況可能達不到設(shè)計水平。在蕪湖和岳陽的污水處理廠，我們均發(fā)現(xiàn)進水水量不足的情形。由于項目公司運營收益與污水處理量往往存在正比例關(guān)系，進水水量長期不足必將影響項目公司收益。

與進水水量不足的情形相反，有些污水處理廠在某些時間段內(nèi)還存在進水水量超標的問題。例如蕪湖某污水廠受汛期及雨污混接影響，在七八月份均存在水量超標情形。進水水量超標將在一定程度上影響污水處理廠出水考核達標，并且還易造成設(shè)備損耗。

資產(chǎn)移交法律風(fēng)險

污水處理PPP項目包中存在大量存量污水處理廠。這就存在向項目公司正向移交的問題；同時，按照合同約定，無論是存量還是新建污水廠，特許經(jīng)營期滿，項目公司也面臨向政府反向移交的問題。

存量資產(chǎn)移交主要面臨如下法律風(fēng)險：首先，存量資產(chǎn)評估受政府主導(dǎo)，其利用PPP項目將不良資產(chǎn)、債務(wù)、補償?shù)雀哳~溢價納入PPP項目包，社會資本方無法有效干預(yù)。其次，存量資產(chǎn)權(quán)屬復(fù)雜，項目落地后政府方無法及時轉(zhuǎn)讓給社會資本方，移交遲延將影響到項目公司收益。再次，存量資產(chǎn)涉及職工安置問題，如處理不好，很有可能形成勞動爭議。

反向移交須PPP項目合作期滿進行，可能存在如下風(fēng)險隱患：一是PPP合同對移交事宜約定不完善，資產(chǎn)反向移交時可能產(chǎn)生法律糾紛或權(quán)利瑕疵；二是設(shè)備設(shè)施未按照PPP合同要求進行更新重置，難以繼續(xù)正常使用；三是委托運營項目中，受托運營單位隱瞞或提供虛假的移交材料。

PPP項目風(fēng)險防范

選擇財承優(yōu)質(zhì)地區(qū)項目、多措并舉降低政府履約風(fēng)險。第一，選擇潛在PPP項目時，核實地方政府一般公共預(yù)算財政收支實際情況，借助中介機構(gòu)客觀分析地方政府財政承受能力論證數(shù)據(jù)是否明顯偏離合理范圍、是否存在歷史違約等情形。確保項目納入財政部綜合信息平臺管理庫后再進行正式投標，并積極推動納入發(fā)改委在線審批監(jiān)管平臺。第二，根據(jù)預(yù)算法先有預(yù)算、后有支出的規(guī)定，督促地方政府切實將PPP項目可行性缺口補助等支付責(zé)任納入政府年度財政預(yù)算和中期財政規(guī)劃，確保其按約及時、足額向項目公司付費并明確相應(yīng)違約責(zé)任。第三，PPP項目合同中約定政府延遲付費違約責(zé)任，進入運營期的項目，按月實時更新應(yīng)收賬款財務(wù)數(shù)據(jù)，相關(guān)單位積極做好催收。第四，積極探索EOD+PPP模式，擴大市場付費來源，協(xié)助地方政府廣開財路，降低政府履約付費風(fēng)險。第五，符合條件的PPP項目，通過發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs），有效盤活投資形成的存量資產(chǎn)，引入公募基金投資者，提高政府方違約成本，倒逼政府依法依約誠信付費。

多管齊下提升進水水質(zhì)、完善合同規(guī)避相應(yīng)責(zé)任。一是加強污水收集管網(wǎng)摸排和高質(zhì)量建設(shè)新建管網(wǎng)，對滲漏缺失部分管網(wǎng)進行改造，以保證城鎮(zhèn)污水收集率。二是加強對不屬我方管理范圍但連接我方污水處理廠的管網(wǎng)水質(zhì)水量檢測。三是建立水質(zhì)檢測常態(tài)機制。及時掌握水質(zhì)信息，對進水水質(zhì)異常情況進行跟蹤調(diào)查，并與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門加強溝通，及時將上游污水情況向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門匯報。四是PPP合同中完善進水超標的免責(zé)和保護條款。五是合同條款中設(shè)置進水保底水量。六是進水超額水量付費與設(shè)計范圍內(nèi)水量付費方式進行不同約定，如長期超標可考慮擴建污水處理廠。

扎實做好存量資產(chǎn)移交、妥善安置職工規(guī)避勞動爭議。關(guān)于正向移交存量資產(chǎn)，第一，做好存量資產(chǎn)盡調(diào)，對政府付費情況、對外抵押擔(dān)保、或有負債、爭議糾紛等法律風(fēng)險事先排查，制定風(fēng)險規(guī)避措施。第二，為避免政府移交存量資產(chǎn)遲延影響項目公司收益，合同條款明確政府移交存量資產(chǎn)遲延時，項目公司運營該存量資產(chǎn)的期限應(yīng)予順延。第三，對存量資產(chǎn)人員情況充分盡調(diào)，核實原單位是否存在拖欠職工工資和欠繳社保，欠繳費用應(yīng)有原單位承擔(dān)。第四，與政府方就職工安置方案事先達成共識，在相關(guān)法律文件中明確責(zé)任主體、錄用方式。

關(guān)于反向移交存量資產(chǎn)：一是在轉(zhuǎn)讓協(xié)議中明確轉(zhuǎn)讓的前提條件，移交前進行自評，按照約定條件進行移交。二是新建項目在建設(shè)過程中，嚴格控制建設(shè)質(zhì)量，合理使用修繕運營設(shè)備，確保反向移交時資產(chǎn)質(zhì)量及技術(shù)標準達標，能夠繼續(xù)使用。三是確保污水處理廠職工數(shù)量與其規(guī)模相匹配，避免招錄過多職工。反向移交前，與政府方妥善制定職工安置方案、明確安置責(zé)任主體。