文／防災(zāi)科技學(xué)院應(yīng)急管理學(xué)院 楊月巧 董昭銳 中國礦業(yè)大學(xué)（北京）應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院 李丹

歷經(jīng)3年多的應(yīng)急管理改革是中國國家治理體系和治理能力的重要組成部分。此次改革具有重大意義，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理向“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的綜合減災(zāi)模式發(fā)展。

中國應(yīng)急管理體制改革的內(nèi)容

2018年的應(yīng)急管理改革主要圍繞著3個方面進行，分別是機構(gòu)改革、體制改革和職責(zé)改革，下面分別進行論述。

機構(gòu)改革：從應(yīng)急辦到應(yīng)急管理部。2018年改革之前，中國應(yīng)急管理工作是由各級政府應(yīng)急辦來負(fù)責(zé)的，但是該機構(gòu)行政級別較低，在實踐中難以協(xié)調(diào)其他職能部門。如果要做好應(yīng)急管理工作，就需要一個強有力的政府機構(gòu)。2018年的改革整合了11個部門中的13項職責(zé)，以及5個國家指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)組建應(yīng)急管理部。這些被整合的部門如表所示。

職責(zé)的實現(xiàn)是通過具體的組織機構(gòu)來實施的。從現(xiàn)有的應(yīng)急管理部的主要組織機構(gòu)來看，議事機構(gòu)和部屬單位都是單災(zāi)種管理；部分機關(guān)司局實現(xiàn)了綜合減災(zāi)的職責(zé)，分別為應(yīng)急指揮中心、教育訓(xùn)練司、風(fēng)險監(jiān)測和綜合減災(zāi)司、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局、救災(zāi)和物資保障司、政策法規(guī)司、調(diào)查評估和統(tǒng)計司。因此現(xiàn)有應(yīng)急管理工作為單災(zāi)種管理與綜合減災(zāi)管理相結(jié)合，并沒有完全實現(xiàn)綜合減災(zāi)。

體制改革：從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)到統(tǒng)一指揮。指導(dǎo)中國應(yīng)急管理的綜合性法律是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，該法律確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制。而2018年改革后確立的應(yīng)急管理體制是“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動”。這兩種體制中，統(tǒng)一指揮明確的是應(yīng)急管理的指揮權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)明確的是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，統(tǒng)一指揮更強調(diào)了在突發(fā)事件應(yīng)對過程中統(tǒng)一指揮的重要作用。目的是防止出現(xiàn)多頭管理、職責(zé)混亂的現(xiàn)象，提高應(yīng)急管理的效率。

表 組建應(yīng)急管理部的部門和職責(zé)

通過三年多的工作實踐，在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)兩種體制都發(fā)揮著作用。因為新體制實施后，法律規(guī)定的體制也沒有廢止或者修訂，兩種體系也就并存了。

職責(zé)改革：從單災(zāi)種到全災(zāi)種、大應(yīng)急?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，主要分為以下四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。2018年改革之前，應(yīng)急辦的職責(zé)是對所有的突發(fā)事件進行協(xié)調(diào)管理，但是2018年改革之后，應(yīng)急管理部門的職責(zé)是以安全生產(chǎn)類和自然災(zāi)害類突發(fā)事件為主。通過表1的職責(zé)研究可以發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理部不包括所有自然災(zāi)害的應(yīng)急管理工作。風(fēng)暴潮、海嘯、赤潮等海洋災(zāi)害等職責(zé)歸自然資源部管理，農(nóng)作物病蟲害等生物災(zāi)害的職責(zé)歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。安全生產(chǎn)類屬于事故災(zāi)難中的一種，因此應(yīng)急管理部的職責(zé)只包括了部分自然災(zāi)害和部分事故災(zāi)難，并沒有綜合所有的災(zāi)種。

應(yīng)急管理改革效果及成因分析

成效與困難并存。中國應(yīng)急管理改革取得了一些成效。煤礦產(chǎn)量增加但死亡人數(shù)大幅下降；生產(chǎn)安全事故總量、較大事故、重特大事故同比實現(xiàn)“三個下降”。2018年全國自然災(zāi)害因災(zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟損失同比近5年來平均值分別下降60%、78%和34%；2020年因災(zāi)死亡（失蹤）人數(shù)較近五年的均值下降了49.8%。

雖然應(yīng)急管理改革取得了一些成效，但存在的問題也不可忽視。尤其是危險化學(xué)品重特大事故發(fā)生頻率和死亡人數(shù)的上升對應(yīng)急管理工作帶來更大的挑戰(zhàn)。這些問題的出現(xiàn)與中國危險化學(xué)品安全基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)裝備比較落后、安全監(jiān)管力量不足相關(guān)。應(yīng)急管理部也從多方面加強治理整頓，全面范圍內(nèi)開展三年專項整治行動；完善和落實從根本上消除事故隱患，實現(xiàn)事故總量和較大事故持續(xù)下降，重特大事故得到有效遏制。但不可否認(rèn)，中國應(yīng)急管理改革仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

有限的全災(zāi)種、大應(yīng)急。中國應(yīng)急管理逐漸從單災(zāi)種轉(zhuǎn)向全災(zāi)種、大應(yīng)急，但是這種綜合僅實現(xiàn)了“有限的”綜合。中國應(yīng)急管理部門只管理部分自然災(zāi)害和部分事故災(zāi)難。這些事件的風(fēng)險具有高度的復(fù)雜性、深度的不確定性等特征，從管理實踐工作出發(fā)，不同的事件在應(yīng)急指揮、應(yīng)急物資、教育訓(xùn)練等工作具有一致，因此實現(xiàn)了大應(yīng)急管理，但是一些對生命財產(chǎn)影響較大的危險化學(xué)品事件、洪澇災(zāi)害、地震地質(zhì)災(zāi)害還需要單項管理。

雖然應(yīng)急管理部門的職責(zé)只是自然災(zāi)害類和安全生產(chǎn)類事件，但是自然災(zāi)害仍包括幾十種自然災(zāi)害，安全生產(chǎn)類也包括工礦商貿(mào)等各行業(yè)的安全生產(chǎn)，應(yīng)急管理部門工作仍是任重道遠。

基層應(yīng)急管理改革是難點。應(yīng)急管理部作為一個新組建的部門，邊組建邊工作，經(jīng)過三年摸爬滾打改革基本到位，但是越往基層改革，專業(yè)性和綜合性的矛盾越深，遭遇的困難越具有具體性和實質(zhì)性。例如：應(yīng)急工作“事多錢少、工作壓力大”，工作人員轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部門意愿不強；專業(yè)知識與綜合管理的矛盾性等問題影響著基層應(yīng)急管理部門有效履職。

應(yīng)急管理部門的缺位與越位。突發(fā)事件，尤其是重特大突發(fā)事件，往往涉及多地多部門，加之應(yīng)急管理部門處于改革過程中，一時間應(yīng)急管理部門和其他業(yè)務(wù)部門對自身職能難以作出科學(xué)合理的轉(zhuǎn)變，在應(yīng)急管理的過程中，難以規(guī)范履職，部門之間容易出現(xiàn)缺位、越位和錯位的現(xiàn)象。對于被整合的其他部門，如何在劃撥應(yīng)急功能之后協(xié)調(diào)與應(yīng)急部門的關(guān)系，這些都是造成缺位和越位的原因。

中國應(yīng)急管理改革發(fā)展的建議

堅持核心理念。應(yīng)急管理工作直接關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全，關(guān)系經(jīng)濟安全和社會安全，是構(gòu)建新安全格局的重要組成部分。應(yīng)急管理改革要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，始終把保護人民群眾生命安全作為最現(xiàn)實的“國之大者”。

堅持“綜合減災(zāi)”，不是堅持“綜合應(yīng)急”。自然災(zāi)害類和安全生產(chǎn)類事件有不一致性，也有一致性，其中不一致性主要表現(xiàn)在減災(zāi)方面，具有風(fēng)險多樣化、監(jiān)測手段多樣化、救援方案多樣化等特點，因此綜合減災(zāi)的綜合是各方面資源的協(xié)調(diào)；一致性則表現(xiàn)在事件應(yīng)急處置方面，應(yīng)急指揮一致、應(yīng)急救援隊伍一致、應(yīng)急資源一致等，因此應(yīng)急處置體現(xiàn)了資源的有效利用。二者內(nèi)涵不一致。

堅持應(yīng)急邊界，解決越位與缺位。應(yīng)急管理部門并不是應(yīng)急管理的唯一主體，因此應(yīng)急需要邊界，這個邊界包括兩個：一個是管理部門的邊界；另外一個是界定央地權(quán)責(zé)，強化了各級政府在提供應(yīng)急救援、防災(zāi)減災(zāi)基本公共服務(wù)上的相應(yīng)責(zé)任。

堅持實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，及時總結(jié)好的方法和經(jīng)驗，經(jīng)驗推廣。應(yīng)急管理是自上而下推動的改革，而突發(fā)事件一般發(fā)生在基層，因此要及時總結(jié)基層好的管理經(jīng)驗和方法，從上而下，上下結(jié)合共同推進改革的發(fā)展。應(yīng)急管理部門還是一個新生的部門，應(yīng)急管理組織常常需要經(jīng)歷一個磨合期，才能逐步達成問題共識和對策共識，進而形成一致和有效的行動。

總之，新時代應(yīng)急管理事業(yè)還處于開創(chuàng)階段，改革還處于爬坡過坎期。如果深化下去，我國應(yīng)急管理體系和能力將會得到更大的發(fā)展。要堅持以人為本的核心，探索綜合減災(zāi)的有效途徑，總結(jié)好的方法和經(jīng)驗，促進應(yīng)急管理改革發(fā)展。