文/王倩茹

北京市戶籍人口老齡化程度居全國第二，截至2019年底，北京市60歲及以上戶籍老年人增至367.7萬人，占戶籍總?cè)丝诘?6.4%，意味著每四名北京市戶籍人口中就有一名60歲及以上的人，80歲及以上戶籍老年人口有63.1萬。黨的十九大報告提出“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”，其中包括解民生之憂，積極應(yīng)對人口老齡化等內(nèi)容，當(dāng)前為解決廣大中低收入家庭住房困難，國內(nèi)大多數(shù)城市采取建設(shè)大規(guī)模集中式的保障房模式。因此，需加大保障性住房建設(shè)力度，而解人民住房之憂便成為堅定不移的發(fā)展策略[1]。

隨著我國養(yǎng)老體系的建設(shè)，保障房社區(qū)出現(xiàn)了以中老年或病殘為主的低保老人這一特殊群體。低保老人存在著就業(yè)困難、自身經(jīng)濟(jì)條件較差、收入有限、子女較少在身邊、對陌生環(huán)境歸屬感較弱等問題。受這些因素影響，其養(yǎng)老問題的解決更為復(fù)雜。大城市保障房建設(shè)規(guī)模大、速度快，多數(shù)建在城市邊緣，且規(guī)劃不足。保障房雖解決了老人住房問題，但未能充分考慮到社區(qū)養(yǎng)老需求，造成社區(qū)養(yǎng)老功能缺失和養(yǎng)老服務(wù)不足。因此，保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)問題亟須解決。

一、理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)回顧

社會保障理論是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以及凱恩斯提出的“充分就業(yè)”思想，庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書提出了福利命題：通過“把富人的一部分錢轉(zhuǎn)移給窮人”的“收入均等化”的途徑，就可以使社會經(jīng)濟(jì)福利最大化，這一思想為社會保障理論奠定了基礎(chǔ)[2]。凱恩斯提出通過實行最低工資制度、改革教育等措施來提高社會福利。20世紀(jì)80年代國內(nèi)學(xué)者對社會保障理論進(jìn)行了初步探索，20世紀(jì)90年代以后社會保障研究迅速發(fā)展。鄭功成教授認(rèn)為，社會保障是國家依法強制建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民生活以及社會穩(wěn)定系統(tǒng)[3]。

已有的文獻(xiàn)主要是關(guān)于保障房社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施、戶型以及室內(nèi)空間配套設(shè)施的適老化改造、養(yǎng)老設(shè)施配套不足等方面的研究，對于保障房社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的貢獻(xiàn)較小。有少數(shù)學(xué)者從保障房社區(qū)老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求及影響因素、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等方面進(jìn)行了研究。學(xué)者李靈芝、張嘉澍等提出大規(guī)模保障房由于其先天的選址偏遠(yuǎn)、配套不足的缺點，導(dǎo)致養(yǎng)老設(shè)施供給予低收入老年群體需求不匹配，應(yīng)該從養(yǎng)老設(shè)施配置的空間行為特征、養(yǎng)老設(shè)施可達(dá)性等四大因素考慮對保障房社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化配置[4]。學(xué)者韋平美、王小春指出了天津市保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)滯后、醫(yī)療設(shè)施不足、社區(qū)公共空間不足，缺乏室內(nèi)活動空間等問題，應(yīng)該從明確政府職責(zé)、保障房進(jìn)行適老化設(shè)計等方面來促進(jìn)住房保障和養(yǎng)老保障的有機融合[5]。學(xué)者王小春、孔金平從供需角度提出京津冀地區(qū)的保障房社區(qū)應(yīng)采用靈活的建設(shè)方式。學(xué)者朱小雷對廣州典型保障房社區(qū)老年人的行為需求分析得出，低收入老人對生活支援、心理慰藉和購買養(yǎng)老服務(wù)等方面的意愿不太強。就醫(yī)更傾向于去大醫(yī)院。學(xué)者谷甜甜、李靈芝、李德智提出在保障房住區(qū)養(yǎng)老供給上，保證提供基礎(chǔ)的生活照料和醫(yī)療保健服務(wù)。從個體特征看，隨著年齡的增長，老人更需要助餐、助浴和助行這些服務(wù)，另外可提供助聊、心理咨詢等服務(wù)。

現(xiàn)有的保障性住房配套設(shè)施和服務(wù)還不完善，需要為老年人提供便捷的住房設(shè)施、優(yōu)雅的生活環(huán)境，以及社區(qū)內(nèi)的各種配套服務(wù)?；诖耍恼陆Y(jié)合北京市保障性住房社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題出發(fā)，根據(jù)保障房社區(qū)老人的基本需求，提出相應(yīng)的對策。

二、北京市保障房政策變遷及成效

保障性住房一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。隨著我國保障性住房政策的變化，北京市也根據(jù)政策的變化不斷調(diào)整和完善。2007年至今，北京市逐步形成“租、購、補”并舉的住房保障制度，多渠道籌集政策性住房房源177.5萬套，保障性住房所占比重從2006年的5.8%提高到2010年的61.5%。

2011年北京市公共租賃住房開始面世。公共租賃房目的是解決家庭收入高于享受廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無力購買經(jīng)濟(jì)適用房的低收入家庭的住房困難。公租房的優(yōu)先配租家庭中，除“三輪”家庭優(yōu)先配租外，還規(guī)定申請家庭成員中有60周歲(含)以上老人、患大病或做過大手術(shù)人員、重度殘疾人員、成年孤兒家庭等六類家庭。本市戶籍公租房在4類保障房中門檻是最低的。截至2020年底，全市累計建設(shè)籌集公租房20萬套，分配18萬套，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保，北京市已經(jīng)將家庭成員中含有60歲（含）以上的老年人申請家庭，全部納入保障性住房優(yōu)先分配范圍，平均縮短輪候時間1年左右，已通過公租房等多種方式累計解決4萬余戶老齡家庭住房困難。

北京市保障房中西城區(qū)有400套，所占比例約為0.41%，大興區(qū)和海淀區(qū)最多，各有14000套，其他各區(qū)（見圖1）。

圖1 2020年北京市各區(qū)保障性住房占比/%

三、朝陽區(qū)某小區(qū)社區(qū)養(yǎng)老基本情況和存在問題分析

（一）基本情況分析

北京市朝陽區(qū)公共租賃房某小區(qū)建于2016年，位于朝陽區(qū)常營鄉(xiāng)三間房東路50號院，介于東五環(huán)與六環(huán)之間，共有三個區(qū)14棟樓。公交有364、488、506等，距離地鐵6號線（黃渠站）1.2公里，步行大約15分鐘。小區(qū)內(nèi)配套租戶之家文體場所，附近有一個管莊地區(qū)養(yǎng)老照料中心，周邊有北京市忠德學(xué)校，醫(yī)療配套有管莊社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心?？膳渥夥吭垂灿?339套，其中普通公租房共960套，老年公租房120套（5號樓），青年公租房259套，租金為43元/平方米/月。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)可得，社區(qū)共有1205戶住戶，有老年住戶492戶，老年居民占比公租房住戶的40.8%，其中年齡最大的90歲，最小的60歲，平均年齡72歲，60歲～69歲老人占老人總數(shù)的37%，70歲～79歲的老人占53%，80歲及以上老人占10%。

（二）存在的問題分析

根據(jù)北京市近年來的供地情況來看，城六區(qū)內(nèi)的自有棚戶區(qū)改造安置用地可用于建設(shè)保障住房。北京市商品房在郊區(qū)化，公租房的建設(shè)也在逐漸邊緣化，公租房大多都處于五環(huán)、六環(huán)，離中心城區(qū)有20公里左右。

1.養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺失，缺乏專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)

通過調(diào)查某小區(qū)發(fā)現(xiàn)，由于小區(qū)面積有限，室外無法擺放基本的體育器材，只有一小片空地和座椅用于聊天曬太陽，老人們?nèi)鄙賵龅剡M(jìn)行體育運動，小區(qū)周圍也沒有活動廣場。室內(nèi)雖有一個租戶之家文體活動中心，但只是建設(shè)初期組織社區(qū)內(nèi)的老年人舉辦一些歌唱比賽等，后期活動逐漸減少，最終成了堆放雜物的地方，老人的休閑娛樂活動很難展開。而老人對養(yǎng)老有著不同的需求（見表1）。

表1 老年人各類養(yǎng)老服務(wù)需求所占比例/%

由表1可看出，在生活照料類服務(wù)方面，老人對助餐、助行、打掃衛(wèi)生方面需求較多；在醫(yī)療保健方面，老人對體檢、康復(fù)保健、等方面需求較高；在文化娛樂方面，老年人更喜歡戶外活動。此外，該公租房社區(qū)內(nèi)或周邊都沒有專門的養(yǎng)老機構(gòu)，僅有一個管莊地區(qū)養(yǎng)老照料中心，沒有專門的養(yǎng)老服務(wù)站。由于公租房的住戶比較特殊，社區(qū)中臥病在床、行動不便的老人也不在少數(shù)，而社區(qū)不能為老人提供一些基本的體檢、日間照料等，更不能提供助餐、助浴、助行等上門服務(wù)。社區(qū)規(guī)劃的老年餐桌、洗衣房、理發(fā)室等也都遲遲沒有建成。老人享受不到社區(qū)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，甚至日常照料也難以保證。

2.社區(qū)規(guī)劃不足，缺乏適老化建設(shè)

保障性住房由于建設(shè)速度快等原因，存在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布點較少、布局不合理、社區(qū)公共空間不足等問題。在建設(shè)初期普通居民樓僅有門口的無障礙坡道，樓梯、電梯內(nèi)和室內(nèi)針對老人的無障礙化和適老化設(shè)計都較欠缺。5號樓老年公租房已入住85位老人，其中60歲～69歲老人35人，70歲～79歲老人40人，80歲以上老人10人。其中，失能半失能老人15人占17.6%，腿腳不便的老人18人占21.1%。由此可知，38%的老人行動不便，適老化建設(shè)對他們是非常必要的。每間房子面積為50m2，室內(nèi)只有扶手，缺少無障礙衛(wèi)生間、爬樓代步器、防滑地材、消除場地高低差的設(shè)計，而且部分設(shè)施損壞之后無人修理。后期小區(qū)能被改造的適老化空間也很少，給老年人在社區(qū)行動造成諸多不便。

3.社區(qū)醫(yī)療配套不足，遠(yuǎn)離大型綜合醫(yī)院

北京市公租房小區(qū)大部分位于通州區(qū)、昌平區(qū)和大興區(qū)等城市五六環(huán)的邊緣區(qū)，地理位置較偏僻，交通相對不便。而綜合性大醫(yī)院都處于市中心位置，就某小區(qū)而言，小區(qū)700米處有管莊社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，經(jīng)營范圍為一般的醫(yī)療保健，社區(qū)醫(yī)院設(shè)備落后、設(shè)施不完善、看病不準(zhǔn)，也沒有中醫(yī)治療。該小區(qū)1公里范圍內(nèi)多是診所或社區(qū)醫(yī)院，距離大醫(yī)院較遠(yuǎn)，如果老人有突發(fā)疾病，社區(qū)醫(yī)院是無法治療的，需要去民航總醫(yī)院時，大概車程需要30分鐘。因此，現(xiàn)有社區(qū)醫(yī)院不能滿足老人看病陪護(hù)、體檢、身體檢測和吃藥打針等簡單需求，對于一些失能或半失能低保、殘疾的老人，出行困難和距離問題無形中增加了他們治病的成本，加重了家庭負(fù)擔(dān)。

4.養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，志愿服務(wù)不足

由于保障房社區(qū)養(yǎng)老不同于其他普通社區(qū)的養(yǎng)老，去養(yǎng)老機構(gòu)的老人數(shù)量很少，有95%的老人選擇了社區(qū)居家養(yǎng)老，但子女忙于自己的工作，無法隨時陪伴和照看老人，所以保障房社區(qū)老人更需要專業(yè)的護(hù)理人員的幫助，即供需不平衡。但社區(qū)中或社區(qū)周圍養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏專業(yè)性，很多是下崗職工，或是沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)工作人員，僅有的服務(wù)是偶爾探訪一次空巢獨居老人，沒有辦法及時為老人提供幫助。此外，很少有自愿為老人服務(wù)的志愿者，社區(qū)也只有一些身體較好的老人自發(fā)去幫助高齡和長期臥床的老人，缺乏長期固定的學(xué)生志愿服務(wù)團(tuán)隊或者其他社會志愿者隊伍，這讓本來就孤獨的老人無論是在日常照料還是精神文化方面都得不到滿足。

四、近郊保障房社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)對策

（一）加大養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，提供專業(yè)上門服務(wù)

社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)首先要滿足老年人的日?；拘枨螅谏鐓^(qū)內(nèi)利用空地合理規(guī)劃建設(shè)簡單的體育器材，讓老人能夠在閑暇之余多鍛煉身體，從而最大化地減少醫(yī)療支出。其次，可以依托公租房養(yǎng)老服務(wù)中心與機構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老相結(jié)合，形成機構(gòu)帶中心輻射的運營管理模式，基本形成“一刻鐘”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈，為老人提供老年餐桌，解決三餐問題，還有洗衣房、理發(fā)室等基礎(chǔ)服務(wù)。再次，探索“物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”模式，支持物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展助餐、助浴、助行、定期查看老人身體狀況等上門服務(wù)，并積極探索“家庭照護(hù)床位”互助養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)模式，讓老人能夠有尊嚴(yán)地度過晚年生活。

（二）加大適老化改造，完善養(yǎng)老配套

因為保障房初期建設(shè)速度快，初期規(guī)劃不足，所以在后期適老化改造中可以結(jié)合保障房房管、物業(yè)公司，在老人的臥室配置適老化衣柜，床頭安裝呼叫器，可以通過無線網(wǎng)絡(luò)連接到子女手機，老人發(fā)生緊急狀況可以隨時呼叫。衛(wèi)生間可以安裝L型扶手和防滑地磚，防止老人滑倒。公共場所進(jìn)一步改善坡道、扶手、電梯等公共設(shè)施，消除路面高低差，設(shè)立無障礙標(biāo)識，打造公租房老年宜居社區(qū)環(huán)境。

（三）積極促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，中醫(yī)助力社區(qū)養(yǎng)老

根據(jù)上文提到的北京市公租房優(yōu)先配租的家庭可以看出，有60歲以上老人、患過大病的人員以及殘疾人，所以醫(yī)療對他們來講至關(guān)重要。首先，積極支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心一體或鄰近規(guī)劃設(shè)置，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合。加強對老年人的診療、體檢和健康檔案管理，定期上門隨訪、宣教健康知識，幫助老年人解決健康、生活等問題。其次，對確有需求的老年人提供上門服務(wù)，可為其簽約家庭醫(yī)生服務(wù)，行動不便、臥床不起的老年人，在開展相關(guān)健康評估后，為其提供診療、換藥、注射、導(dǎo)尿等多項上門服務(wù)。再次，讓中醫(yī)進(jìn)社區(qū)，助力社區(qū)養(yǎng)老。配備專業(yè)的中醫(yī)醫(yī)生，為老人進(jìn)行診斷后可在社區(qū)醫(yī)院定期進(jìn)行“慢病快治”的專業(yè)診療。

（四）組建專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊，大力發(fā)展志愿服務(wù)

鼓勵開展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，建立專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊伍，加強崗前培訓(xùn)及定期培訓(xùn)。并與周圍職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機構(gòu)合作，培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才。此外，組建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍，結(jié)對幫扶孤殘、低收入、獨居高齡等特殊困難老年群體，推動鄰里之間的幫助，調(diào)動低齡老人志愿者的積極性。積極扶持發(fā)展各類為老服務(wù)志愿組織，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生組成志愿小組定期進(jìn)入社區(qū)，走進(jìn)老人的家中去幫助老人，緩解老人的孤獨感，讓老人不脫離社會，滿足老人的心理及精神需求。