□姚靖

（武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

亨廷頓提出：“一個正在進(jìn)行現(xiàn)代化的政治體制必須具有將現(xiàn)代化造就的新的社會勢力吸收進(jìn)體制中來的能力?！盵1]（p119）隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)，非公企業(yè)作為一支新興的社會力量開始涌現(xiàn)并迅猛發(fā)展，其數(shù)量之大、規(guī)模之廣、吸納就業(yè)人數(shù)和提供稅收貢獻(xiàn)之多，決定了其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定方面扮演了重要角色。2012年3月，習(xí)近平總書記在全國非公企業(yè)黨建工作會議上強調(diào)：“私營企業(yè)是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要力量，私營企業(yè)的數(shù)量和作用決定了私營企業(yè)黨建工作在整個黨建工作中越來越重要。”同年，中共中央辦公廳出臺《關(guān)于加強和改進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，首次以單行黨內(nèi)法規(guī)形式明確了非公企業(yè)黨建（簡稱“非公黨建”）的功能定位，并將非公黨組織定位為“黨在企業(yè)中的戰(zhàn)斗堡壘”。2016年7月，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于集中推進(jìn)非公有制企業(yè)和社會組織黨的組織和工作覆蓋的通知》，明確了在非公企業(yè)推進(jìn)黨的組織和工作覆蓋的目標(biāo)任務(wù)，并規(guī)定了全面摸底排查、突出抓好非公企業(yè)集聚區(qū)和重點行業(yè)、優(yōu)化黨組織設(shè)置提升覆蓋質(zhì)量等系列落實措施。中央對非公黨建的重視可見一斑。從地方實踐來看，非公黨建近年也逐漸成為許多地方黨委基層黨建的工作重心。

然而，與中央和地方黨委的高度重視相對應(yīng)的，并不是基層非公企業(yè)黨務(wù)工作者（簡稱“非公黨務(wù)工作者”）的高標(biāo)準(zhǔn)履職?；赮市G高新區(qū)非公黨建的實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層非公黨務(wù)工作者并沒有基于公共精神、領(lǐng)導(dǎo)意志或仕途升遷而積極主動作為，而是采取一種較為消極應(yīng)付式的行動取向——“湊合式作為”。這類行為不同于純粹主觀意義上的“偷懶”，也不同于激勵機(jī)制主導(dǎo)下的“不愿作為”“將就著做”“60分萬歲”“差不多就行了”可以較為準(zhǔn)確地反映這類行為。那么，為什么中央著重強調(diào)，同為地方黨委基層黨建工作重心的非公黨建，基層非公黨務(wù)工作者卻普遍長期性采取“湊合式作為”的行為策略？該行為背后的深層次原因究竟是什么？這正是本文致力回答的問題。

學(xué)界對基層干部行為邏輯的研究始于20世紀(jì)七八十年代的街頭官僚理論。利普斯基（Michael Lipsky）通過對美國街頭官僚的分析發(fā)現(xiàn)，街頭官僚所做出的決策以及他們?yōu)榱颂幚聿淮_定性和工作壓力而發(fā)展出來的策略，實際上會成為他們所執(zhí)行的公共政策[2]（p13）。21世紀(jì)初，國內(nèi)學(xué)者將該理論引介到中國用于分析具備街頭官僚性質(zhì)的基層干部的行為策略。大量研究表明，與“晉升錦標(biāo)賽”[3]（p36-50）理論所述地方長官為了晉升加大馬力、積極主動作為的行動取向不同，基層干部作為具體政策的執(zhí)行者往往表現(xiàn)出“不求有功但求無過”的工作狀態(tài)，以及象征性服從、策略性執(zhí)行的行為模式。目前，學(xué)界對基層干部湊合式、達(dá)標(biāo)式策略行為的研究主要圍繞以下幾個視角展開：一是理性人的視角。該視角從新古典主義理論出發(fā)，認(rèn)為基層干部的行為源自利益偏好和理性選擇，提出基層干部并非依職行事的工具，而是帶有各自想法、情感、利益的社會人，他們必然要把自己的認(rèn)知、思想、利益帶入執(zhí)行過程[4]（p1-21），如為完成上級考核要求在政策執(zhí)行過程中采取“變通”手段，動用各種非正式關(guān)系完成下派任務(wù)[5]（p21-46），實踐中存在“變通”與“共謀”行為。二是制度主義的視角。該視角將考核、激勵、問責(zé)機(jī)制等視為影響基層干部行為的主要因素，認(rèn)為激勵機(jī)制影響了基層干部的注意力分配，形成任務(wù)序列的輕重緩急排序[6]（p215-241），提出基層干部的名義達(dá)標(biāo)、數(shù)字達(dá)標(biāo)等差異化達(dá)標(biāo)作為源自“大面上過得去”的考核機(jī)制和對易識別錯誤的可置信懲罰威脅機(jī)制[7]（p28-41），其采取“邀功”還是“避責(zé)”的行為策略取決于任務(wù)指標(biāo)的清晰程度和問責(zé)的壓力程度[8]（p152-162）。三是結(jié)構(gòu)主義的視角。該視角關(guān)注組織結(jié)構(gòu)和人員特征對基層干部行為的影響，認(rèn)為組織內(nèi)的崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置、部門協(xié)調(diào)程度、組織資源以及人員身份的正式程度、受教育程度[9]（p62-80）、價值觀、專業(yè)素養(yǎng)[10]（p729-756）等都會影響基層干部個人的行為取向。

整體來說，學(xué)術(shù)界對基層干部應(yīng)付式、湊合式作為的研究日益精深，為我們認(rèn)識基層干部的行為邏輯提供了理論和實踐的透視窗口。但既有研究仍然停留在“動機(jī)—條件”的分析框架內(nèi)，將基層干部視為受利益驅(qū)動的缺乏公共服務(wù)精神和職業(yè)榮譽感、使命感的理性經(jīng)濟(jì)人，忽視了對治理場域這一特殊元變量的分析及其對基層干部個人行動取向的影響，同時傾向于將激勵、考核、問責(zé)等制度模式作為自主設(shè)計的結(jié)果并用以分析對基層干部行為的調(diào)試性效果，忽視了基層干部身份差異和工作場域的特殊性對激勵機(jī)制設(shè)計造成的實際困難，無法解釋為什么保持較高激勵的基層干部也會采取湊合式作為的行為模式，以及為什么具備較強責(zé)任心的基層干部同樣會遵循這種看似不負(fù)責(zé)任的行動取向?；趯嵶C調(diào)研，本研究在融合現(xiàn)有分析視角的基礎(chǔ)上納入治理場域這一新的解釋維度，構(gòu)建“行動者—場域—制度”的分析框架（見圖1），試圖形成對非公黨務(wù)工作者湊合式作為的完整解釋。

本文的經(jīng)驗材料主要來源于筆者2020年7—9月在Y市G高新區(qū)黨工委管委會掛職鍛煉期間的觀察與訪談，具體包括兩類材料：（1）第一類是筆者于高新區(qū)兩新辦掛職期間獲取的發(fā)文資料和“兩新”組織相關(guān)臺賬信息。其中，發(fā)文材料共計41份，臺賬數(shù)據(jù)更新至2020年第二季度。（2）第二類是筆者于高新區(qū)兩新辦掛職期間與非公黨建所涉各類群體進(jìn)行的訪談，具體包括區(qū)委組織部領(lǐng)導(dǎo)2人、其他區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及同事5人、鎮(zhèn)街黨工委領(lǐng)導(dǎo)2人、鎮(zhèn)街組織委員及其他一線非公黨務(wù)工作者14人、企業(yè)主2人、企業(yè)黨組織書記和黨員18人。在第二類材料中單獨訪談32人，座談會7場，調(diào)研接待1場，有言論被記錄者43人。后文引用訪談材料中的觀點被多人提及，或多為同一群體認(rèn)可并被其他群體理解，而非某位受訪者獨有的看法或感受。

二、湊合式作為與基層非公黨建困境

G高新區(qū)下轄兩鎮(zhèn)四街，包括ST鎮(zhèn)、ZM鎮(zhèn)、JL街道、FD街道、ZZ街道、LQ街道。據(jù)區(qū)兩新辦工作人員介紹，截至2020年6月底，該區(qū)有非公有制經(jīng)濟(jì)組織16000余家，去除影子公司、空殼企業(yè)等，共有501家有固定場所、有一定規(guī)模、有10名以上員工的非公企業(yè)納入了“百日鞏固”臺賬統(tǒng)一管理。目前，高新區(qū)非公企業(yè)單獨組建黨組織82個，聯(lián)合組建黨組織34個，共覆蓋非公企業(yè)228家，黨組織覆蓋率45%，應(yīng)建已建覆蓋率100%（見表1）。不僅遠(yuǎn)落后于當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、村社區(qū)黨組織覆蓋率，甚至遠(yuǎn)落后于2017年度全國非公有制企業(yè)黨組織覆蓋率水平73.1%①數(shù)據(jù)來源于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報（不排除各地區(qū)統(tǒng)計口徑的差異）。。

為響應(yīng)中央號召，全面提升非公企業(yè)中黨的組織和工作覆蓋率，Y市市委組織部及G高新區(qū)黨工委組織部將非公黨建作為基層黨建的中心工作重點部署，出臺了《非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織黨建工作指導(dǎo)員選派管理辦法（試行）》《關(guān)于選派黨員干部到農(nóng)村、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織擔(dān)任專職黨務(wù)工作者的通知》《關(guān)于開展區(qū)域性非公黨建試點工作方案》等系列文件，并將政策延伸至非公黨建末梢，在100%選派黨建指導(dǎo)員的基礎(chǔ)上給予非公黨建較大的經(jīng)費支持，涉及新建黨組織的啟動經(jīng)費劃撥、黨組織年度運作經(jīng)費支持、黨群活動陣地建設(shè)經(jīng)費保障、非公黨務(wù)工作者崗位津貼、企業(yè)黨費全額返還、企業(yè)黨建經(jīng)費納入企業(yè)管理費用實行稅前列支等諸多內(nèi)容。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與地方黨委的高度重視與積極作為相反，鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者主要呈現(xiàn)出一種“湊合著辦”的行為模式，主要有以下表現(xiàn)：

表1：G高新區(qū)各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作任務(wù)及人員配備

第一，忙而不動。如何在沒有權(quán)力的情況下做好黨建工作是非公企業(yè)黨建的最大難題[11]（p12-15）。由于非公企業(yè)產(chǎn)權(quán)屬于私人、外資或民營企業(yè)主，黨組織在企業(yè)中不具備人事任免、經(jīng)費審批等任何決策權(quán)。加之鎮(zhèn)街組織口與非公組織缺乏管理關(guān)系與利益勾連，導(dǎo)致非公黨建工作缺乏具體抓手，即非公黨務(wù)工作人員無法形成對企業(yè)主、黨組織書記或在職黨員的利益牽制，并通過問責(zé)強制性推進(jìn)黨建工作。因此，相較于機(jī)關(guān)、社區(qū)黨建，非公黨建對非公黨務(wù)工作人員的主動性、積極性和創(chuàng)造性要求更高。非公黨務(wù)工作者一方面需經(jīng)常性下企業(yè)主動與企業(yè)主和企業(yè)黨組織書記溝通、做思想工作，宣傳和解釋相關(guān)政策，精準(zhǔn)把脈企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，找尋黨建與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益契合點，讓企業(yè)主認(rèn)識并切身感受非公黨建對企業(yè)秩序和企業(yè)成長的促進(jìn)作用，減少黨組織嵌入和活動開展的阻礙；另一方面，由于非公組織黨務(wù)人才的匱乏，非公黨務(wù)工作者還需經(jīng)常性下企業(yè)指導(dǎo)非公黨組織的日常建設(shè)。這就要求非公黨務(wù)工作者與企業(yè)主、企業(yè)黨組織書記和非公黨組織保持良性互動。然而，從調(diào)研了解的情況來看，高新區(qū)基層非公黨務(wù)工作者往往忙于“做作業(yè)”而不是“下企業(yè)”，多數(shù)時候都是在從事簡單的低技術(shù)勞動，如信息摸排與報表統(tǒng)計。除去每個季度的大型臺賬信息摸排和更新工作，G高新區(qū)鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者平均每周需填報1—2個表格。信息填報與層層上報本是基層干部核心工作開展中從事的附帶性任務(wù)，旨在方便上級及時了解基層治理現(xiàn)狀。但為省時省事，G高新區(qū)鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者往往通過電話方式獲取所需信息，甚至很多時候跑企業(yè)也純粹是為了獲取信息而非指導(dǎo)非公黨組織開展黨建工作，“層層催信息、層層報表格”逐漸取代思想宣傳和指導(dǎo)性工作成為非公黨務(wù)工作者的工作重心。這樣不僅降低了獲取信息的真實度，更失去了信任建構(gòu)與政策宣傳的機(jī)會，不利于后期工作的開展。

第二，不推不進(jìn)。基層干部創(chuàng)新性解決問題并積極推進(jìn)任務(wù)和目標(biāo)實現(xiàn)是國家機(jī)器高效運轉(zhuǎn)的前提條件。非公領(lǐng)域黨建的特殊性，更是對基層非公黨務(wù)工作者自主推進(jìn)工作的積極性和創(chuàng)新性解決問題的能力提出了高要求。實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在G高新區(qū)，鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者普遍缺乏自主解決問題和推進(jìn)工作的積極性，突出表現(xiàn)為只提問題不提供解決方案，甚至經(jīng)常性擱置問題，上級不持續(xù)敦促推進(jìn)并提供相關(guān)資源條件，下級一般不找尋資源并創(chuàng)造條件自主解決問題。以區(qū)域性黨建為例：為應(yīng)付2020年一季度全市園區(qū)黨建拉練，G高新區(qū)工委組織部與兩新辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展區(qū)域化非公黨建試點工作方案》（簡稱“《方案》”），擬在ZS工業(yè)園（與JL街道合署辦公）開展區(qū)域性非公黨建試點，并對總體目標(biāo)、工作任務(wù)和相關(guān)要求做了明確說明。然而，自5月份黨建拉練過后半年時間，區(qū)域性非公黨建試點的推進(jìn)近乎停滯。截至目前，黨建工作站既沒有掛牌也沒有配備人員，不能名正言順地下派任務(wù)和指揮工作，園區(qū)綜合黨委黨群服務(wù)中心的建設(shè)也未繼續(xù)推進(jìn)。其間，區(qū)兩新辦主任多次敦促鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作人員加快推進(jìn)園區(qū)綜合黨委建設(shè)，但后者總是以各種理由把問題拋給區(qū)里，而區(qū)兩新辦因為工作繁忙也沒有積極敦促并跟進(jìn)解決問題，就這一事情雙方可謂處于“僵持”階段，尚未達(dá)成共同解決問題的合意，《方案》的許多設(shè)想和要求沒有實現(xiàn)，園區(qū)黨建依然停留在“美麗的計劃”階段。除卻區(qū)域化黨建，非公黨務(wù)工作者“不推不進(jìn)”的“湊合式作為”還體現(xiàn)在行業(yè)黨建、商圈黨建、園區(qū)黨建等多個方面。如為了豐富非公黨建形式，全面提升非公黨建成效，G高新區(qū)近年正著力推進(jìn)商圈樓宇黨建，打造“一樓一圈一特色”品牌，但截至目前，作為該區(qū)兩大商圈之一的DW商圈（下轄于ZZ街道）既未配備黨組織書記，也未組織開展黨的活動，僅黨群服務(wù)中心和紅色驛站的籌建問題，區(qū)兩新辦就與ZZ街道組織委員交涉多次，大半年過去方進(jìn)行到選址階段。整體而言，G高新區(qū)基層非公黨務(wù)工作者的“等要靠”思想較為嚴(yán)重，向區(qū)里“要人”“要錢”“要方案”是鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者解決問題的主要方式，并久而久之形成路徑依賴。

第三，低標(biāo)準(zhǔn)履職。著名的管理大師西蒙（Herbert A.Simon）曾經(jīng)指出下屬擁有比上級更多的權(quán)力。上級只有三種權(quán)力：雇傭和解雇、晉升和降級、某種激勵性的獎勵，下級卻有辭職、罷工、怠工、只履行最低標(biāo)準(zhǔn)、只照字面意義執(zhí)行工作以及履行職責(zé)等權(quán)力。其中，“只履行最低標(biāo)準(zhǔn)”就是非公黨務(wù)工作者湊合式作為的一種表現(xiàn)形式。在非公黨建開展過程中，非公黨務(wù)工作者這種以最低標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)的行為旨在以最省力原則應(yīng)付考核。如對于每季度的臺賬信息摸排，通過電話而不是更負(fù)責(zé)任的現(xiàn)場走訪排查、核實信息方式是G高新區(qū)各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者的常規(guī)做法：

一兩百家企業(yè)能怎么摸排，打電話唄。如果對方有建黨組織的意愿，我們再當(dāng)面聊，但平時的季度信息摸排就是打電話。（20200728BY）

通常來說，完成任務(wù)的方式是多樣可選的，而完成任務(wù)的效果也因方式選擇的差異而大為不同。這種只履行最低表現(xiàn)的行為在組建聯(lián)合黨支部過程中體現(xiàn)得尤為明顯。從近15年G高新區(qū)“兩新”組織黨組織數(shù)量的年際變化可以看出，單建黨組織走勢線趨于平穩(wěn)且在前十年與黨組織總量走勢線基本重合，自2017年區(qū)兩新辦成立以來，在黨組織全覆蓋的目標(biāo)指引下，聯(lián)合組建黨組織數(shù)量迅速攀升，黨組織覆蓋企業(yè)數(shù)量實現(xiàn)了跨越式增長（見圖2）。

圖2：G高新區(qū)“兩新”組織黨組織數(shù)量的年際變化（2006年—2020年）

然而，G高新區(qū)通過組建聯(lián)合黨支部增加黨組織覆蓋率的同時并沒有帶來黨組織運作效率及作用發(fā)揮的明顯提升。從調(diào)研中了解到，G高新區(qū)聯(lián)合黨支部空轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，絕大部分聯(lián)合黨支部既沒有開展黨員教育活動，也沒有組織發(fā)展黨員，部分聯(lián)合黨支部甚至連黨組織書記都是缺位狀態(tài)。ZM鎮(zhèn)組織委員表示：

上季度為了提升覆蓋率應(yīng)付考核，區(qū)里面要求我們建聯(lián)合黨支部，目前基本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，沒人、沒錢、沒活動。（20200831LYJ）

由于體量龐大且黨建工作缺乏抓手，非公黨建相較于機(jī)關(guān)、社區(qū)、國企黨建存在明顯的難度。要將非公黨建做實、做出成效、做出特色，對非公黨務(wù)工作者的積極性、主動性、創(chuàng)造性的要求也更高。實踐中，G高新區(qū)各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者“不忙不動”“不推不進(jìn)”“低標(biāo)準(zhǔn)履職”等湊合式、應(yīng)付式作為導(dǎo)致黨組織空轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，行業(yè)黨建、區(qū)域化黨建推進(jìn)緩慢，黨建與生產(chǎn)經(jīng)營“兩張皮”現(xiàn)象突出，非公黨建這一政企互動與黨群互動的組織化、制度化平臺運轉(zhuǎn)失調(diào)，最終使得非公黨組織整體呈現(xiàn)出有形的低覆蓋狀態(tài)，既不利于強化非公企業(yè)對政黨的認(rèn)同和支持，也不利于企業(yè)秩序的重塑和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

三、行動者—場域—制度：湊合式作為的原因分析

非公黨建搭建了政企互動的組織化、制度化平臺，是國家與社會雙向賦能的中國實踐。于執(zhí)政黨而言，黨組織嵌入非公企業(yè)可以延伸黨的治理網(wǎng)絡(luò)以實現(xiàn)國家權(quán)力的“組織性”在場，并通過政黨回歸社會擴(kuò)大非公企業(yè)和工人群眾對政黨的認(rèn)同與支持。于非公企業(yè)而言，非公黨建能夠強化非公企業(yè)的政治聯(lián)系以拓寬企業(yè)獲取信息資源與政策支持的渠道，并通過常態(tài)化教育強化黨員的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)力的提升。然而，這一雙向賦能戰(zhàn)略在實踐中并未實現(xiàn)其良好初衷，究其緣由關(guān)鍵在于作為戰(zhàn)略貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵群體——基層非公黨務(wù)工作者的湊合式作為取向。在筆者看來，基層非公黨務(wù)工作者的該行動取向主要跟以下因素相關(guān)。

（一）行動者：人力十分有限的非公黨務(wù)工作群體

組織人事是反映基層治理的一個重要剖面，若離開人事單來看制度，則制度只是一條條的條文，似乎干燥乏味，無可講[12]（p1）。非公黨務(wù)隊伍的戰(zhàn)斗力是非公黨建做出成效的基本保證，受人員招用入口、學(xué)歷水平、隊伍結(jié)構(gòu)（主要指性別和年齡結(jié)構(gòu)）、人員流動率等多方面因素的影響。高新區(qū)鎮(zhèn)街層面的非公黨務(wù)工作隊伍呈現(xiàn)以下幾方面的特征：

第一，學(xué)歷水平整體偏低。目前，G高新區(qū)除YC外，兩鎮(zhèn)四街和JKC都是聘用人員具體負(fù)責(zé)非公黨務(wù)工作，并且?guī)缀醵加泄嫘詬徫蝗藛T，尤其是ZZ、ZM、LQ、FD、JKC的隊伍配備中全由公益性崗位和社區(qū)借調(diào)人員組成（見表2），以大專和本科學(xué)歷為主。其中，JKC新入職的非公黨務(wù)工作者甚至不是黨員，也不熟悉黨建業(yè)務(wù)。據(jù)區(qū)兩新辦工作人員反映，鎮(zhèn)街報上來的材料經(jīng)常出錯，其中固然有部分非公黨務(wù)工作者態(tài)度不端正、工作不認(rèn)真的因素存在，但也不乏有個人能力的問題。ZZ街道非公黨務(wù)工作者坦言：

我就一個大專水平，就是改不來材料，達(dá)不到兩新辦的標(biāo)準(zhǔn)我也沒辦法，真的不是我不愿意，我就只有這個水平，如果我學(xué)歷高，材料寫得好，我也不會待在這里拿著兩千多一月的工資了是吧。（202008ZXY）

FD街道組織委員也表示：

人員素質(zhì)確實是一個問題，我們辦公室就3個人，包括我、一個公益性崗位FHM和一個社區(qū)借調(diào)人員XFW，F(xiàn)HM對表格就是天生的不敏感，怎么教都教不會，真的不是他態(tài)度不認(rèn)真，而XFW就一個大專學(xué)歷，寫不來材料，目前我就只能讓他倆交叉著做。（202007MX）

第二，人員流動性強。目前，G高新區(qū)各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作隊伍中具體從事相關(guān)工作年限超過2年的人數(shù)不足30%，其中ZM鎮(zhèn)、ZZ街道和JKC的非公黨務(wù)工作者從事相關(guān)工作不到1年，目前仍在學(xué)習(xí)階段（見表3）。這種人員的高流動性特征主要源自以公益性崗位人員為主的非公黨務(wù)隊伍配備模式。公益性崗位人員聘期只有3年且逾期往往不得續(xù)聘①聘用期后只有表現(xiàn)十分優(yōu)秀的單位才會自主長期聘用，但這種概率非常低，往往是單位口頭激勵其干事的一種策略。目前G高新區(qū)鎮(zhèn)街尚未有單位自主續(xù)聘原公益性崗位人員的實例。，這就導(dǎo)致很多非公黨務(wù)工作人員業(yè)務(wù)剛上手就離職了，而且從調(diào)研了解的情況來看，聘用的公益性崗位人員當(dāng)前幾乎都在備考公務(wù)員、事業(yè)單位以及區(qū)聘專業(yè)技術(shù)人才崗位，只是將非公黨建作為一項過渡性、臨時性的工作，一旦考上就會隨時離開。人員的高流動性，導(dǎo)致該區(qū)非公黨務(wù)崗位“新手”多、“老人”少，經(jīng)驗累積效應(yīng)與信任建構(gòu)關(guān)系不明顯，工作效率不高且缺乏創(chuàng)造性。

表2：G高新區(qū)各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作隊伍配置情況

表3：G高新區(qū)各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作隊伍從事相關(guān)工作年限

第三，人員身兼數(shù)職。目前G高新區(qū)從區(qū)里到鎮(zhèn)街，負(fù)責(zé)非公黨建的工作人員普遍承擔(dān)了大量非公黨務(wù)工作。鎮(zhèn)街層面，目前只有ST鎮(zhèn)和ZM鎮(zhèn)各配備了一名專職，其中ZM鎮(zhèn)專職做非公黨務(wù)的工作人員目前正在休產(chǎn)假（公益性崗位，已工作2年）。在“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”發(fā)展滯后的現(xiàn)實情境下，摸排、填表等簡單低技術(shù)工作就占用了大量時間，這就導(dǎo)致區(qū)鎮(zhèn)兩級非公黨務(wù)工作者多數(shù)時間在忙于“做作業(yè)”而不是“下企業(yè)”。

非公黨務(wù)工作者群體的戰(zhàn)斗力受其規(guī)模、智識、穩(wěn)定性以及結(jié)構(gòu)合理性的影響，是決定基層非公黨建開展質(zhì)效的關(guān)鍵性要素。學(xué)歷水平偏低、人員身兼數(shù)職、隊伍流動性大嚴(yán)重弱化了G高新區(qū)非公黨務(wù)工作者隊伍的戰(zhàn)斗力。繁重的非公黨建任務(wù)與十分有限的隊伍戰(zhàn)斗力成為催生基層非公黨務(wù)工作者“湊合式”作為的重要原因。由于人員流動性大難以形成經(jīng)驗積累，絕大部分非公黨務(wù)工作者都在探索學(xué)習(xí)過程中，而受限于學(xué)歷水平的個人學(xué)習(xí)能力又進(jìn)一步延長了這一探索過程。同時，身兼數(shù)職、忙于“做作業(yè)”的工作狀態(tài)在消耗有限精力的同時也時常阻斷學(xué)習(xí)機(jī)制的功能發(fā)揮。正是能力、精力、經(jīng)驗的缺乏使得基層非公黨務(wù)工作者在開展黨建工作過程中只能“湊合著辦”，應(yīng)付考核和完成“作業(yè)”本身已然頗具挑戰(zhàn)性。

（二）場域：碎片化的權(quán)威與不可控的績效

組織行為容易受到組織場域的影響，在不同的工作場域，基層干部的行為表現(xiàn)亦有差別。非公黨建是基層黨建的一個特殊場域。這種特殊性主要表現(xiàn)在人員難進(jìn)入、尺度難把握、成效難凸顯三個方面。

一是人員難進(jìn)入。非公企業(yè)黨建的最大難題是在缺乏黨建抓手和利益勾連的情況下如何做好黨建工作。盡管《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（簡稱“《條例》”）明確規(guī)定：“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、社會組織、人民解放軍和武警部隊連（中）隊以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨支部?！钡菍τ凇皯?yīng)當(dāng)成立黨組織卻沒有成立或沒有按要求開展活動”這一違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，《條例》和《黨章》都沒有對應(yīng)的罰則，因而本質(zhì)上系屬“倡導(dǎo)性規(guī)定”或者“原則性規(guī)定”，與“強制性規(guī)定”相比，仍然存在一定的彈性解釋空間。因此，基層黨委很難以此為依據(jù)強迫各領(lǐng)域開展黨建工作。但是在實踐中，某些領(lǐng)域的基層黨建如機(jī)關(guān)、社區(qū)黨建因為有“權(quán)力—利益”關(guān)系加持而不受該非強制性條款的影響，即國家掌握了機(jī)關(guān)和社區(qū)黨組織書記、在編機(jī)關(guān)黨員的晉升、獎金和津補貼發(fā)放決定權(quán)，后者若不服從相關(guān)單位部門的管理可能招致利益受損。非公企業(yè)則不同，一方面，非公企業(yè)產(chǎn)權(quán)屬于私人、民營或外資企業(yè)主，黨組織不具備任何決策權(quán)限。另一方面，黨不是賦予非公企業(yè)合法性的唯一主體甚至不必然是最重要的主體，鎮(zhèn)街組織口與非公組織缺乏直接的管理關(guān)系與利益勾連，前者無法對后者形成強而有效的影響力。這就使得非公黨建工作缺乏具體抓手，即非公黨務(wù)工作人員無法通過問責(zé)企業(yè)主、黨組織書記或在職黨員強制性推進(jìn)黨建工作。這就造成了非公黨務(wù)工作人員介入企業(yè)開展黨建工作的實際困難，而要將非公黨建做好更是難上加難。正如某街道組織委員所言：

非公黨建工作很難打開局面，尤其是餐飲業(yè)等服務(wù)行業(yè)，很多時候我們連商家的門都敲不開。我們又給不了他們實實在在的利益，人家就做自己的小生意也靠不上我們，黨建的榮譽稱號遠(yuǎn)遠(yuǎn)頂不上行業(yè)協(xié)會給的一個“十佳餐飲”稱號。（20200806KXX）

二是尺度難把控。黨建工作不能影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營是非公黨務(wù)工作人員開展工作的首要原則。這就要求非公黨務(wù)工作者須嚴(yán)格把控介入尺度。一方面，逐利是企業(yè)的本質(zhì)屬性，雖然有學(xué)者提出“黨建也是生產(chǎn)力”[13]（p1-24），但多數(shù)時候這句話的邏輯關(guān)系恰恰相反。只有經(jīng)營好、生產(chǎn)力高的企業(yè)才有時間、能力和資本將黨建做強、做出特色，進(jìn)而真正實現(xiàn)凝聚員工、拓展業(yè)務(wù)圈、強化政治聯(lián)系等功能。而對于絕大多數(shù)后期建黨組織的中小企業(yè)，采取黨組織嵌入重構(gòu)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的行為往往是迫于制度環(huán)境的壓力，更多地具有儀式性的特征[14]（p172），其開展黨建的意愿明顯弱于規(guī)模以上企業(yè)。非公黨務(wù)工作者在開展非公黨建工作中須嚴(yán)格把控介入程度，一旦介入過深，必然招致企業(yè)積極或消極的抵抗，更不利于自身后期工作的開展。以下是某位鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作人員的口述：

我們一般是在企業(yè)自己提出想建黨組織后才去和企業(yè)負(fù)責(zé)人當(dāng)面交流相關(guān)事宜，包括建黨組織的流程以及如何發(fā)展黨員、開展活動等。而且每次力求簡潔，不耽誤企業(yè)負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員的時間，并告訴他們?nèi)绻行枰?，可以隨時聯(lián)系我，平時的話不會占用他們太多時間，這樣也更有利于后期工作的開展。（20200730WWH）

另一方面，《關(guān)于加強和改進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》提出，非公黨建是增強黨的階級基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系等的需要，進(jìn)一步明晰了新時代非公黨建的戰(zhàn)略功能。那么，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，至少不構(gòu)成對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的阻礙就是該戰(zhàn)略功能充分實現(xiàn)的前提和應(yīng)有之義，否則就背離了非公黨建工作開展的初衷和精神宗旨。這一方面要求非公黨務(wù)工作人員創(chuàng)新性開展工作，挖掘黨建與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益契合點，實現(xiàn)二者的有機(jī)融合與雙向互動；另一方面要求非公黨務(wù)工作人員嚴(yán)格把控介入的深度與廣度，避免黨建工作影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，消減黨建的吸引力與影響力。

事實上，要把握合適的尺度是高難度且不易操作的，一者在于黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件以及基層黨委印發(fā)的系列文件對此尚沒有一個明確的規(guī)定；二者在于合適的介入程度受企業(yè)規(guī)模、黨員人數(shù)、企業(yè)主開展黨建工作的意愿等多方面因素的影響，非公黨務(wù)工作人員很難把握。因此，其最省力且最保險的做法就是以最低標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)，進(jìn)而在工作完成的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對非公企業(yè)的最小介入。

三是成效難凸顯。非公企業(yè)產(chǎn)權(quán)屬于民營企業(yè)或外資企業(yè)主，企業(yè)黨組織書記作為企業(yè)職工，其待遇、升遷均受制于前者而非地區(qū)或國家財政。因此，企業(yè)主的態(tài)度較之企業(yè)黨組織書記和基層非公黨務(wù)工作者更能對非公黨建的績效造成決定性影響。這種績效的不確定性導(dǎo)致基層黨務(wù)工作者的努力程度與績效產(chǎn)出之間不成正比，即在推進(jìn)非公黨建過程中，基層非公黨務(wù)工作者不是主觀上越努力就會越有成績。雖然客觀上存在通過非公黨務(wù)工作者自身努力改變企業(yè)主思想的可能性，但以更大可能性存在的是非公黨務(wù)工作者可能因進(jìn)入過深、干預(yù)不當(dāng)影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營而招致企業(yè)主的厭惡。

另外，非公黨建績效的辨識度相對較低。一般而言，既定可測的指標(biāo)是最易達(dá)到的，如“100%選派黨建指導(dǎo)員”“黨員人數(shù)超過3人的100%單建黨組織”，或是公認(rèn)的無論如何也無法達(dá)到并被上級默許合格的，如“指導(dǎo)員每月至少到兩新組織參加組織生活、開展指導(dǎo)1次”①G高新區(qū)的黨建指導(dǎo)員由區(qū)鎮(zhèn)選派，絕大部分為鎮(zhèn)街在職黨員干部尤其是兩委班子兼任，因為本職任務(wù)飽和度高且激勵機(jī)制欠缺，非公黨務(wù)工作者很難向其下派任務(wù)并指揮工作。。而一些不便或是不能量化的指標(biāo)諸如“流動黨員得到有效管理”“黨建指導(dǎo)員發(fā)揮作用顯著”“黨的組織生活正?；?guī)范化開展”是主觀評測的、模糊化進(jìn)而有解釋和抗辯空間的。要凸顯非公黨建績效毫無疑問需從這類指標(biāo)著手，但因考核指標(biāo)難以清晰反映并清楚分辨不同非公黨組織的運作績效，因此非公黨務(wù)工作者要彰顯個人績效、清晰化拉開距離就要以明顯優(yōu)勢或絕對優(yōu)勢勝出。在這種績效差異不顯著的情況下，基層黨務(wù)工作者在完成基本的考核任務(wù)后，若想獲得更多的成績，則需要加倍地付出，而這種加倍付出同樣可能適得其反。由于績效的不確定性以及績效的低辨識度，基層非公黨務(wù)工作者積極作為的意愿不強，普遍傾向選擇“60分萬歲”，即滿足于大體完成基本考核任務(wù)的“湊合式作為”取向。

（三）制度：“弱激勵—弱問責(zé)”的機(jī)制設(shè)計

赫茨伯格（Frederick Herzberg）的“激勵—保健”雙因素理論將組織激勵劃分為兩類不同功用的因素，其中保健因素是引起員工不滿的因素，主要涉及工資水平、福利待遇、工作環(huán)境、人際關(guān)系等；激勵因素是使員工滿意的因素，主要包括個人成長、工作成就、領(lǐng)導(dǎo)賞識、發(fā)展前途等。赫茨伯格認(rèn)為改善保健因素只能消除員工的不滿情緒，而激勵因素的改善則可以激發(fā)員工的工作熱情和積極性[15]（p118）。從調(diào)研中了解到，G高新區(qū)非公黨務(wù)工作人員分為有編和無編兩類群體，前者主要是各鎮(zhèn)街的組織委員，負(fù)責(zé)基層黨建的領(lǐng)導(dǎo)指揮工作，后者主要為各鎮(zhèn)街具體從事非公黨務(wù)工作的非在編人員。分析兩類群體的激勵考核機(jī)制設(shè)計發(fā)現(xiàn)，G高新區(qū)非公黨務(wù)領(lǐng)域普遍存在組織激勵不足并由此導(dǎo)致的低強度問責(zé)問題，整體呈現(xiàn)出一種“弱激勵—弱問責(zé)”的制度模式，并因為人員身份差異存在略微不同。

無編群體：沒有“胡蘿卜”也沒有“大棒”?？冃c待遇緊密掛鉤是組織激勵的基本原則。然而，在G高新區(qū)，非公黨建年終考核的結(jié)果運用與絕大多數(shù)具體從事該工作的無編非公黨務(wù)工作者幾乎沒有關(guān)聯(lián)，績效與待遇脫鉤問題嚴(yán)重（見表4）。以ST鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)配備有2名非公黨務(wù)工作人員，各有1名專職和非專職的非公黨務(wù)工作者，WWH是G高新區(qū)人才中心聘用的專業(yè)技術(shù)人才，2013年入職，月收入3700元，至今7年薪酬未變，在年中考核中多次獲得優(yōu)秀但從未獲得任何績效獎金，且直到2018年單位才開始為其繳納住房公積金。LWF（非專職）是ST鎮(zhèn)聘用的公益性崗位，月收入2900元，無住房公積金。與此同時，這兩位聘用人員的工會福利只有正式員工的一半，下企業(yè)指導(dǎo)、檢查黨建工作也沒有車費、油費補貼，既沒資格獲取鎮(zhèn)街年終黨建單項獎，也未獲得過其他任何形式的獎金和津補貼（見表5）。

表4：G高新區(qū)各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作人員的激勵考核情況

表5：ST鎮(zhèn)非公黨務(wù)工作者福利待遇和激勵設(shè)置情況

整體而言，G高新區(qū)占絕大比例的無編非公黨務(wù)工作人員政治上、物質(zhì)上、精神上的激勵（休假）都非常有限。尤其是公益性崗位群體，因為薪酬和福利待遇低，對工作本身存在不滿情緒，且往往被繁重的日常工作束縛，參與培訓(xùn)交流和下企業(yè)實際指導(dǎo)的機(jī)會較少，個人成長空間非常有限。為激勵這部分群體努力工作，部分鎮(zhèn)街組織委員往往給予他們聘用期滿后安排到社區(qū)，或利用個人關(guān)系網(wǎng)安排其他去處等諸多“口頭承諾”，區(qū)兩新辦也表示在G高新區(qū)招聘專業(yè)技術(shù)人才時可重點推薦。但實踐中這些“口頭承諾”難以形成穩(wěn)定預(yù)期，激勵效果并不明顯。此外，低水平的保健因素與激勵因素的缺失也導(dǎo)致考核、問責(zé)流于形式，最終形成一種“無胡蘿卜—無大棒”的激勵模式。

在編群體：確定的“胡蘿卜”與虛置的“大棒”。在G高新區(qū)，五個單項獎的設(shè)置是激勵在編人員的主要方式。與非公黨務(wù)相關(guān)的基層黨建單項獎是對各鎮(zhèn)街基層黨建工作開展實效的物質(zhì)性激勵①黨建單項獎所有的在編人員都有，獎金與工資掛鉤，一般都在1萬元以上。，實踐證明這是一種相對“弱激勵”設(shè)置：一是黨建單項獎的獲取依據(jù)是在編人員的身份，并非基層黨務(wù)工作者工作性質(zhì)賦予的專屬獎勵，績效與待遇脫鉤問題較為嚴(yán)重；二是黨建單項獎只有基層黨建年終考核連續(xù)三年排末尾的鎮(zhèn)街才會被扣除，且在實踐中存在周轉(zhuǎn)的余地。G高新區(qū)兩新辦主任表示：

基層黨建年終考核規(guī)定的是連續(xù)三年排在末位的鎮(zhèn)街，將扣除當(dāng)年的黨建單項獎。但是至今還沒有出現(xiàn)過有鎮(zhèn)街因為黨建考核三年連續(xù)墊底的情況，區(qū)里總是會想辦法調(diào)動調(diào)動的。反正高新區(qū)考核的大棒一直高懸在頭頂，從來沒有砸下來過。（20190811LYW）

與無編群體不同，各鎮(zhèn)街組織委員的激勵手段更為多元。與物質(zhì)方面的相對“弱激勵”并存的還有政治晉升方面的激勵。對在編的基層干部而言，謀求政治晉升是其核心追求，無論是否存在其他類型激勵，該激勵方式將持續(xù)發(fā)揮激勵作用，盡管“科級天花板”效應(yīng)[16]（p186-199）的存在大為弱化了該激勵作用的發(fā)揮。此外，由于具備體制內(nèi)的編制，有較為優(yōu)渥的工作環(huán)境、待遇保證和社會地位，在編群體對本職工作一般沒有不滿情緒，因而在“弱激勵”的制度設(shè)計下其工作積極性仍能夠維持在較高水平?？紤]到具體從事非公黨務(wù)工作的人員絕大部分都是無編群體，待遇整體偏低且激勵手段十分有限，調(diào)動其工作積極性存在實際困難。因此，G高新區(qū)對各鎮(zhèn)街組織委員負(fù)責(zé)的非公黨建領(lǐng)域普遍采取口頭批評這一“弱問責(zé)”模式，這也是該區(qū)考核的“大棒”高懸不落的主要原因。

赫茨伯格的“激勵—保健”雙因素理論要求一個組織不僅要通過保健因素的提供和改善維持成員的一般工作水平，而且要通過激勵因素的設(shè)置與優(yōu)化激勵成員自主、積極、高標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)。通過對無編和有編兩類非公黨務(wù)工作人員的激勵、考核、問責(zé)機(jī)制分析可以發(fā)現(xiàn)，G高新區(qū)為非公黨務(wù)工作群體提供的激勵因素十分有限且不甚合理，整體呈現(xiàn)出一種“弱激勵—弱問責(zé)”的制度模式，且這種“弱激勵—弱問責(zé)”的制度模式不完全是其自主選擇或設(shè)計的結(jié)果，而是基于有限資源以及人員特征和任務(wù)特征的無奈之舉，尤其是基層干部的身份差異、非公黨建績效的不確定性和低辨識度嚴(yán)重阻礙了激勵考核這一指揮棒的作用發(fā)揮。身份是政府內(nèi)的權(quán)力權(quán)限、資源分配能力等的體現(xiàn)，身份差異的直接影響是不同人員的工資收入、考核獎勵、職位晉升等方面的差異[17]（p105-113）。在G高新區(qū)，除負(fù)責(zé)指導(dǎo)非公黨務(wù)工作的鎮(zhèn)街組織委員外，具體從事非公黨務(wù)工作的均為聘用人員和借調(diào)人員，這些聘用和借用人員既沒有行政或事業(yè)編制，無法享受正式員工的福利待遇，又沒有實現(xiàn)市場化管理，不能依據(jù)個人績效評定薪酬。聘用人員任務(wù)重、歸屬感和獲得感低成為制約各鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作隊伍工作積極性的頭號因素。

綜上分析可以看出，基層非公黨務(wù)工作者的湊合式作為取向是群體自身的特征、工作場域的特殊性、激勵和問責(zé)機(jī)制設(shè)計合力造成的結(jié)果。一方面，基層非公黨務(wù)工作者數(shù)量少、學(xué)歷水平整體偏低、身份差異大、流動性強且普遍身兼數(shù)職等的特征，大大弱化了該群體的戰(zhàn)斗力水平。另一方面，非公黨建是基層黨建和社會治理的特殊場域，由于缺乏利益契合點，較之招商引資、綜合治安、社會事務(wù)，甚至機(jī)關(guān)、村社區(qū)等其他基層黨建領(lǐng)域，存在權(quán)威介入難、進(jìn)入尺度把控難、黨建成效凸顯難的現(xiàn)實困境，十分有限的隊伍戰(zhàn)斗力與超常高難度的任務(wù)要求是催生基層黨務(wù)工作者湊合式作為的主要原因。此外，“弱激勵—弱問責(zé)”的制度設(shè)計弱化了基層黨務(wù)工作者的積極性，在進(jìn)一步助推湊合式作為的同時，也為該行為的持續(xù)存在提供了可能條件，是非公黨務(wù)工作者從“湊合著辦”的態(tài)度向真實行為轉(zhuǎn)變的觸發(fā)機(jī)制。

四、結(jié)論與討論

對黨政組織與國家治理的理解需回歸對官員行為的理解，尤其是對作為連接黨委政府與普通公民的中間人、兼具國家代理人和社會代理人雙重身份的基層干部行為的理解。既有對基層干部湊合式、應(yīng)付式作為的研究主要從利益偏好、激勵機(jī)制、問責(zé)強度等角度展開，仍未脫離“動機(jī)—條件”的傳統(tǒng)分析框架。本研究回到基層治理的鮮活場景，在原有分析框架中引入“治理場域”這一特殊元變量，并在實證調(diào)研的基礎(chǔ)上構(gòu)建“行動者—場域—制度”的分析框架，形成對基層非公黨務(wù)工作者湊合式作為的全景分析。研究發(fā)現(xiàn)，基層非公黨務(wù)工作者湊合式作為是群體自身的特征、工作場域的特征、激勵和問責(zé)制度設(shè)計合力造成的結(jié)果，且這三方面的因素構(gòu)成一個有機(jī)體系并非孤立發(fā)生作用。其中，戰(zhàn)斗力十分有限的非公黨務(wù)群體、進(jìn)退兩難的特殊治理場域和弱激勵的制度設(shè)計是非公黨務(wù)工作者形成“湊合著辦”的態(tài)度和行為傾向的主要原因，而弱問責(zé)壓力則是促使這一態(tài)度向真實行為轉(zhuǎn)變的觸發(fā)機(jī)制和可能條件。以上分析具體可歸納出三條經(jīng)驗性結(jié)論：

（1）基層干部工作隊伍自身的特征包括人員的組成結(jié)構(gòu)、身份差異、流動性或穩(wěn)定性大小，以及任務(wù)集中程度等，是基層干部行為取向的關(guān)鍵影響因素，隊伍戰(zhàn)斗力與任務(wù)負(fù)荷差異懸殊必然催生基層干部的湊合式作為。

（2）不同治理場域黨政權(quán)威的滲透或介入程度存在差異，造成工作任務(wù)開展的難易之別，主要表現(xiàn)為介入的難易程度及介入尺度把控的嚴(yán)格程度。任何組織既要關(guān)注技術(shù)環(huán)境，不斷提升效率與競爭能力，又要關(guān)注制度環(huán)境，提升合法性與生存能力。而誰賦予組織合法性決定誰的權(quán)威更能夠影響組織的行為決策。在非公組織尤其是餐飲業(yè)，行業(yè)協(xié)會是其合法性賦予的最重要的主體，這在很大程度上影響了黨政權(quán)威的介入，構(gòu)成基層干部開展工作的實際阻礙。

（3）盡管制度設(shè)計相較于行動者、場域最具調(diào)試性，但在基層多重治理任務(wù)與有限治理資源的沖突下，這種調(diào)試性涉及基層黨委政府對系列價值的考量與平衡。因此，在肯定激勵考核機(jī)制的指揮棒作用的同時，不能過分夸大其在調(diào)動基層干部行為積極性方面的功效。實踐中“弱激勵—弱問責(zé)”這一看似明顯不合理的機(jī)制設(shè)計往往隱約透露著基層政府的無可奈何。人才、資源的有限性、治理任務(wù)的復(fù)雜性和工作場域的特殊性都限制了基層政府對激勵、考核和問責(zé)機(jī)制的自主選擇。

在傳統(tǒng)的“動機(jī)—條件”分析范式下，轉(zhuǎn)變基層干部應(yīng)付式、湊合式作為取向，提升其干事積極性和主動性的渠道無外乎培育基層干部的公共服務(wù)精神，以及建筑在該精神上的職業(yè)榮譽感和使命感，完善激勵考核機(jī)制并強化問責(zé)壓力。這種內(nèi)引和外壓相結(jié)合的方式在誘導(dǎo)形成負(fù)責(zé)任公共行為的同時，忽視了對工作場域的探討，以及通過政策創(chuàng)制為負(fù)責(zé)任的公共行為提供良好制度環(huán)境的努力。具體到基層非公黨務(wù)工作者湊合式作為的行為轉(zhuǎn)向，我們可以形成以下反思：一是如何在防止裙帶關(guān)系的同時賦予基層黨委在選配非公黨務(wù)工作者隊伍方面更大的自主性，通過高素質(zhì)、專業(yè)化、穩(wěn)定性的人員選聘與培養(yǎng)強化非公黨務(wù)隊伍戰(zhàn)斗力。二是如何充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、行業(yè)黨組織和其他社會組織的功能，通過黨政權(quán)威、行業(yè)組織權(quán)威和其他社會權(quán)威的有機(jī)結(jié)合破解基層治理權(quán)威的碎片化，減少鎮(zhèn)街非公黨務(wù)工作者介入非公組織開展黨務(wù)工作的阻抗作用。三是如何立足基層干部身份差異的現(xiàn)實制定一套與正式在編人員平行的組織激勵系統(tǒng)，真正實現(xiàn)對專業(yè)技術(shù)人才和公益性崗位兩類非在編群體的激勵與考核。