黃亮清，吳家慧

（深圳瑞捷工程咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518129）

0 引言

自 20 世紀(jì) 80 年代伊始，我國工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)過不斷探索、實(shí)踐和創(chuàng)新，不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同特征的模式，較好地適應(yīng)了工程事業(yè)發(fā)展之需要，但目前仍面臨著一些亟待解決的問題，監(jiān)管模式有待改進(jìn)和創(chuàng)新。德國工程質(zhì)量監(jiān)督以社會(huì)監(jiān)督為主，政府管理為輔，其獨(dú)具特色的模式值得我們借鑒和思考。

1 德國工程質(zhì)量監(jiān)督基本情況

1.1 德國建設(shè)法律與政府職能

德國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，分為“聯(lián)邦-州-地方（市鎮(zhèn)）”三級(jí)政府體制。聯(lián)邦交通和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部代表國家建設(shè)主管部門主要負(fù)責(zé)城市建設(shè)、住宅建設(shè)、建筑及交通等方面的行政管理工作。德國政府僅對(duì)建筑業(yè)領(lǐng)域做宏觀性、原則性的立法，以及對(duì)高速公路、鐵路、水利等涉及需要協(xié)調(diào)各州政府的建設(shè)工程進(jìn)行統(tǒng)籌管理。德國各州和市政府都擁有較大的自治權(quán)，州政府和市政府具體承擔(dān)本區(qū)域的建設(shè)行政管理職責(zé)。

德國的建筑法規(guī)體系以嚴(yán)謹(jǐn)而著稱，具有明顯的層級(jí)關(guān)系和“雙重兩面”的特點(diǎn)［1］。如表 1、2 所示，德國的建筑法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)定間指向明確，相互關(guān)聯(lián)。上層文件為下層文件的實(shí)施綱領(lǐng)，而下層文件則是上層文件的具體實(shí)施細(xì)則。這些文件共同構(gòu)成德國建筑技術(shù)法規(guī)體系。

表1 德國建筑法律法規(guī)體系的層級(jí)關(guān)系

表2 德國建筑法律法規(guī)內(nèi)容“雙重兩面”的特點(diǎn)

1.2 德國工程質(zhì)量監(jiān)督模式

德國的行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等作用十分突出，作為政府與公眾溝通的紐帶，被稱之為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”。這些機(jī)構(gòu)根據(jù)政府要求或在政府監(jiān)督下承擔(dān)并行使獨(dú)立的政府職能，很大程度上緩沖了“政府意志”與民意間的沖突，使得“政府意志”更能被公眾接受。這種模式已成為一種在制度建設(shè)上被明確的社會(huì)運(yùn)行形式。

德國政府對(duì)建筑產(chǎn)品施工過程的管理主要為間接監(jiān)督管理：一是通過法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)施工過程進(jìn)行規(guī)范；二是通過政府認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)（第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)）對(duì)施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須有符合規(guī)定數(shù)量相應(yīng)資質(zhì)的質(zhì)量監(jiān)督工程師，并針對(duì)項(xiàng)目不同環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，例如對(duì)方案設(shè)計(jì)、施工階段中結(jié)構(gòu)、消防、環(huán)保等涉及公共安全的部分進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)管。德國政府相關(guān)監(jiān)管部門只負(fù)責(zé)審查質(zhì)量監(jiān)督工程師執(zhí)業(yè)資格并監(jiān)督其行為，而不從事微觀的監(jiān)管工作，注重宏觀層面的總體把控。德國工程質(zhì)量監(jiān)管模式如圖 1 所示。德國工程質(zhì)量監(jiān)管模式的主要特點(diǎn)有 3 個(gè)方面。

圖1 德國工程質(zhì)量監(jiān)管模式

1）嚴(yán)格的設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。德國將設(shè)計(jì)審核作為基本建設(shè)程序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，如果設(shè)計(jì)審核不通過，則不允許進(jìn)行下面的程序。設(shè)計(jì)審核的重點(diǎn)是對(duì)建設(shè)工程方案設(shè)計(jì)、施工階段中結(jié)構(gòu)等涉及公共安全的環(huán)節(jié)和內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制性審查。

2）有償收費(fèi)監(jiān)督模式。監(jiān)督費(fèi)用由業(yè)主按照規(guī)定支付給政府，政府再支付給私人質(zhì)量檢查公司［2］。監(jiān)督費(fèi)的繳納方式與流程使質(zhì)量監(jiān)督公司不受業(yè)主制約，保證了其獨(dú)立性以及公正性。

3）依靠建筑市場調(diào)節(jié)和行業(yè)自律實(shí)現(xiàn)對(duì)建筑業(yè)的管理。德國的建筑行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)會(huì)對(duì)規(guī)范行業(yè)運(yùn)作、提高行業(yè)整體水平發(fā)揮著重要作用。此外，政府非常重視公眾監(jiān)督的作用，并將其作為行政監(jiān)管的輔助手段。

2 我國工程質(zhì)量監(jiān)督模式簡述

2.1 基本現(xiàn)狀

20 世紀(jì) 80 年代起，我國工程建設(shè)在不斷探索和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成了政府主導(dǎo)的監(jiān)督模式，基本做到了有法可依、有據(jù)可查的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段正由工程質(zhì)量“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，探索建立政府與社會(huì)共管的模式。

事實(shí)上，《建筑法》并沒有對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督進(jìn)行說明，僅在一些文件中有提及（見表 3）。2010 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第 5 號(hào)，以下簡稱“5 號(hào)令”），進(jìn)一步明確了監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督程序，體現(xiàn)出對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法地位的認(rèn)可，標(biāo)志著以抽查為主要方式、以行政執(zhí)法為基本特征的模式初步建立。

表3 相關(guān)文件對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)定

目前，我國工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是建設(shè)行政主管部門或其委托的“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站”。工程質(zhì)量監(jiān)督工作縱向可分為政府監(jiān)督、行業(yè)管理、企業(yè)負(fù)責(zé) 3 個(gè)層面；橫向則由各責(zé)任主體按照相應(yīng)法律法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)等文件履行質(zhì)量責(zé)任。

2.2 發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了從自我監(jiān)督、被動(dòng)監(jiān)督到主動(dòng)監(jiān)督的發(fā)展過程，可分為以下 3 個(gè)階段。

1）企業(yè)單方自行監(jiān)管階段。解放后至 1957 年，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府經(jīng)過建筑工程局向企業(yè)下達(dá)施工任務(wù)，國有建筑企業(yè)自行設(shè)計(jì)、施工和檢查驗(yàn)收。工程質(zhì)量缺少第三方監(jiān)管，主要由施工企業(yè)自行評(píng)價(jià)和控制。1958 年至 80 年代初，原國家建工部要求工程驗(yàn)收等工作由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，建筑企業(yè)必須建立獨(dú)立的質(zhì)量檢查和技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，工程質(zhì)量管理過渡到建設(shè)單位質(zhì)量檢查制。

2）政府監(jiān)督起步與發(fā)展階段。1981 年，深圳市成立了“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站”，標(biāo)志著以政府為主導(dǎo)的工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制建立。1984 年，國家實(shí)行工程質(zhì)量監(jiān)督制度，工程質(zhì)量監(jiān)督由單向的政府行政管理轉(zhuǎn)向政府專業(yè)技術(shù)監(jiān)督。1990 年，原建設(shè)部頒布《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為工程質(zhì)量的責(zé)任單位之一。2000 年，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》施行，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為獨(dú)立的監(jiān)督方，監(jiān)督方式的側(cè)重點(diǎn)由工程實(shí)體質(zhì)量轉(zhuǎn)向工程質(zhì)量實(shí)體與行為。2010 年，5 號(hào)令頒布，監(jiān)督方式由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督，由微觀監(jiān)督轉(zhuǎn)向宏觀監(jiān)督，由階段性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程監(jiān)督。

3）政府與社會(huì)共同監(jiān)管階段。2015 年前后，山東省、深圳市等地的一些政府機(jī)構(gòu)，通過購買服務(wù)方式引入第三方力量輔助監(jiān)管，強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督和事中事后監(jiān)管。2017 年，在國家“推動(dòng)發(fā)展工程質(zhì)量保險(xiǎn)”發(fā)展目標(biāo)的指引下，上海、廣東等 9 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)率先開展工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作，逐步建立工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，并形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。2020 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部委托兩家第三方機(jī)構(gòu)，試行區(qū)域工程質(zhì)量評(píng)價(jià)工作，開拓了一種新的工程質(zhì)量評(píng)估模式。這些新模式的涌現(xiàn)，標(biāo)志著我國工程質(zhì)量監(jiān)督初步與國際接軌。

2.3 存在問題

改革開放后，我國建筑業(yè)得到了持續(xù)快速的發(fā)展，工程質(zhì)量穩(wěn)中有升，但是仍未擺脫大而不強(qiáng)的困局，離建筑強(qiáng)國、質(zhì)量強(qiáng)國的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段，我國工程質(zhì)量監(jiān)管主要面臨以下問題。

1）相關(guān)法規(guī)體系和監(jiān)管體系尚不健全。雖然國家對(duì)建設(shè)市場管理制定和頒發(fā)了一系列法律法規(guī)，諸如《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等，但與之配套的規(guī)范性文件制定較為滯后，嚴(yán)重制約了工程質(zhì)量監(jiān)督工作的發(fā)展?，F(xiàn)模式下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)既參與市場運(yùn)行又監(jiān)督市場行為，而通常各方主體和質(zhì)量監(jiān)督站又隸屬同一系統(tǒng)，這種內(nèi)部監(jiān)督體系難于形成有效的約束機(jī)制，缺乏外在監(jiān)督，且執(zhí)法力度不足，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。

2）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，管理缺位與錯(cuò)位并存。當(dāng)前在建設(shè)市場監(jiān)管方面，政府職能仍未完全轉(zhuǎn)變，缺乏目標(biāo)激勵(lì)和責(zé)任制約。監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于定位不準(zhǔn)，權(quán)責(zé)不一，導(dǎo)致其行使權(quán)利的顧忌較多，影響了其工作的權(quán)威性和公正性。近幾年，部分質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)已由原來的事業(yè)單位改革為主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，卻仍然面臨管理缺位和錯(cuò)位的問題。

3）政府監(jiān)管資源不足，社會(huì)監(jiān)督作用不明顯。目前，政府在監(jiān)管中仍起主導(dǎo)作用，但其因監(jiān)管資源配置不足，監(jiān)管方式的科學(xué)性、先進(jìn)性不強(qiáng)，監(jiān)管效能仍有待提高。盡管工程監(jiān)理的引入一定程度彌補(bǔ)了監(jiān)管資源的不足，但因其定位不清、責(zé)權(quán)利不對(duì)等，發(fā)展并不理想。此外，政府監(jiān)管權(quán)力過大，又未能很好地借助市場或社會(huì)力量來輔助監(jiān)督，致使監(jiān)管中職能缺失，需要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)專業(yè)資源也并未有效利用，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚不健全，政府需要鼓勵(lì)和主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，以提高監(jiān)管的規(guī)范性和透明度。

3 我國工程質(zhì)量監(jiān)督新模式

我國自 2002 年提出引入建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)。但該保險(xiǎn)推出后市場熱度不高，實(shí)際運(yùn)行效果不佳。2005 年，保監(jiān)會(huì)與原建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見》后，于 2006 年在北京、上海、深圳等 14 個(gè)城市推出新版的建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)產(chǎn)品，正式啟動(dòng)了全國范圍的建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。而在此后一段時(shí)期我國工程質(zhì)量保險(xiǎn)的發(fā)展基本停滯。直至 2017 年，在國家政策推動(dòng)下，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于開展工程質(zhì)量安全提升行動(dòng)試點(diǎn)工作的通知》，要求廣東、江蘇、浙江、上海等 9 個(gè)地區(qū)試點(diǎn)工程質(zhì)量保險(xiǎn)，逐步建立起符合我國國情的工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。此次試點(diǎn)以上海和深圳為代表的模式較為典型；上海將 IDI 應(yīng)用于商品房和保障性住房，推行經(jīng)驗(yàn)具有較高的操作性和可復(fù)制性；深圳市為探索全面市場化的代建制，自 2017 年起以福田區(qū)作為改革示范區(qū)，形成了可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)在全市鋪開［3］。IDI 在當(dāng)前工程質(zhì)量監(jiān)督改革方面有著積極的意義：一是通過市場行為分擔(dān)政府市場管理職能，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變；二是通過對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的全過程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督力度，提升了工程質(zhì)量；三是解決了小業(yè)主的后顧之憂，化解了社會(huì)矛盾。

2015 年前后，深圳市建筑工務(wù)署、煙臺(tái)開發(fā)區(qū)建設(shè)局等政府機(jī)構(gòu)采用購買服務(wù)方式，試點(diǎn)開展第三方工程評(píng)估，并取得了可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。2016 年以來，深圳前海管理局引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度進(jìn)行巡查，通過共享優(yōu)秀做法及管理經(jīng)驗(yàn)，為政府提供專業(yè)服務(wù)，有效緩解了政府監(jiān)管人員不足的問題，同時(shí)加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管［4］。這些都是政府創(chuàng)新監(jiān)管模式的有益實(shí)踐。第三方機(jī)構(gòu)作為政府監(jiān)管服務(wù)外包的有效工具，一定程度上彌補(bǔ)了政府監(jiān)管資源不足，提高了監(jiān)管效率和專業(yè)性。然而，該模式尚處于探索階段，對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制尚無明確規(guī)定，對(duì)監(jiān)管人員的資格要求亦不盡完善。

2015 年，為提高公路建設(shè)市場監(jiān)督檢查工作的科學(xué)性和有效性，交通運(yùn)輸部印發(fā)《公路建設(shè)市場督查工作規(guī)則》，對(duì)督查內(nèi)容與方式進(jìn)行了規(guī)定，督查工作實(shí)行督查工作組負(fù)責(zé)制，在督查專家?guī)熘羞x調(diào)專家組成工作組，組長由交通運(yùn)輸主管部門選派或委托下級(jí)部門派出，采取綜合督查與專項(xiàng)督查相結(jié)合的方式進(jìn)行。幾年來，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門分別制定了實(shí)施細(xì)則，在總結(jié)問題和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過改進(jìn)和創(chuàng)新，有效地提高了公路建設(shè)管理水平。這種模式的優(yōu)勢是充分利用了專家資源，不同的專家擁有不同的特長和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題也相對(duì)全面，對(duì)于改進(jìn)監(jiān)督方式非常有效。但其仍存在一些操作不暢的問題，例如，基層部門因人員、資金等資源不足，督查工作走過場，沒有反映出本區(qū)域的實(shí)際情況；甚至一些地方連日常的監(jiān)督都不能正常執(zhí)行，更提不上建立督查機(jī)制和專家?guī)?，根本無法實(shí)施督查工作。另外，這種選派組長和選調(diào)專家的機(jī)制，督查組織臨時(shí)組建，這些人員通常都有其工作崗位和職責(zé)，不能長期及很好地從事督查工作，這也可能會(huì)影響督查效果。

綜上，IDI 僅實(shí)現(xiàn)了在上海、廣東等試點(diǎn)地區(qū)的逐步落地，整體而言其在全國的應(yīng)用仍處于起步狀態(tài)，距離普及仍有較大距離。深圳等地相關(guān)政府部門通過引入第三方機(jī)構(gòu)輔助監(jiān)管的模式，盡管一定程度上補(bǔ)充了政府監(jiān)管資源不足的問題，但市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制有待規(guī)范，監(jiān)管人員的約束機(jī)制尚不健全。交通運(yùn)輸部利用專家資源的督查機(jī)制，有效地提高了公路建設(shè)管理水平，作為政府監(jiān)管由主導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的過渡，不失為一種適應(yīng)當(dāng)前形勢的新模式。這些模式都契合國家“放管服”改革方向，在探索實(shí)踐中不斷完善，將是工程質(zhì)量監(jiān)督改革發(fā)展的趨勢。

4 基于德國模式的借鑒與啟示

工程質(zhì)量管理包括市場調(diào)節(jié)作用下企業(yè)自身的質(zhì)量管理和政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。推進(jìn)工程質(zhì)量治理體系和質(zhì)量能力現(xiàn)代化，需要政府和社會(huì)共同努力，構(gòu)建市場自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管的社會(huì)共治格局。

我國實(shí)行自上而下的縱向監(jiān)督體制，監(jiān)督體系借助層層權(quán)威發(fā)揮作用，以“少數(shù)”來監(jiān)督“多數(shù)”，監(jiān)督資源較為不足且難以常態(tài)化，只能采取一些突擊式、運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)督檢查。德國政府構(gòu)建基于社會(huì)自主力量的、法制化的縱向監(jiān)督體制，其社會(huì)力量廣泛參與國家和地方治理，對(duì)政府形成了強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，而在地方上又實(shí)行法制化的縱向監(jiān)督，這對(duì)我國的政府間縱向監(jiān)督制度改革具有重要的借鑒意義。我國借鑒德國縱向監(jiān)督制度一是要促進(jìn)社會(huì)自主力量成長，發(fā)揮其監(jiān)督作用，二是要加強(qiáng)縱向監(jiān)督的法制化建設(shè)，變“突擊式監(jiān)督”為“長效化監(jiān)督”［5］。

與德國相比，我國建筑方面的法律法規(guī)技術(shù)要求偏少，側(cè)重于管理規(guī)定，工程技術(shù)的要求主要通過工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)。目前我國的工程建設(shè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系仍處于建設(shè)和完善的進(jìn)程中，應(yīng)在借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，考慮我國具體國情和發(fā)展現(xiàn)狀，做好工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化改革與法律法規(guī)修改完善的有機(jī)銜接和統(tǒng)籌推進(jìn)。

中德兩國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和水平不同，在工程質(zhì)量監(jiān)督方面的做法也各有不同，但德國縱向監(jiān)督制度和利用民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)的做法值得我們借鑒。通過兩國模式的梳理和對(duì)比，筆者認(rèn)為我國建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督改革的總體思路是現(xiàn)階段尚不能完全脫離政府的主導(dǎo)作用，應(yīng)該在完善法規(guī)及監(jiān)管體系的過程中，不斷深化改革，政府作用逐步由主導(dǎo)轉(zhuǎn)向驅(qū)動(dòng)，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)探索形成符合我國國情的監(jiān)管模式。我國與德國工程質(zhì)量監(jiān)督模式對(duì)比及改進(jìn)建議如表 4 所示。

表4 我國與德國模式對(duì)比及改進(jìn)建議

1）進(jìn)一步完善法律制度和監(jiān)管體系。一是借鑒德國的建筑法規(guī)體系框架，制定一套適合于我國國情的建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督體系。二是修訂上位法，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的屬性，監(jiān)督程序、監(jiān)督內(nèi)容和方式等，理清政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)與民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作界面，并完善與之配套的實(shí)施細(xì)則。三是改革現(xiàn)行工程建設(shè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行“技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合”的體制。在技術(shù)法規(guī)中可引用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)強(qiáng)制性條款；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則由專門的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織來制定發(fā)布。四是健全質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)化縱向監(jiān)督的法制建設(shè)，由“突擊式監(jiān)督”向“長效化監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，同時(shí)建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)與人員的約束機(jī)制。

2）簡政放權(quán)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。一是明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位，厘清責(zé)權(quán)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)由委托執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)，嚴(yán)格依法行政。二是加強(qiáng)宏觀管理，質(zhì)量監(jiān)督市場化運(yùn)作。參照德國，將專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)監(jiān)督委托第三方機(jī)構(gòu)完成，規(guī)范民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，監(jiān)督費(fèi)用由建設(shè)單位交給政府，政府再轉(zhuǎn)交給委托單位。政府則通過制定法律法規(guī)、規(guī)章制度等，監(jiān)督各責(zé)任主體的質(zhì)量行為，保留隨機(jī)抽查制度。三是強(qiáng)化過程監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。監(jiān)管重點(diǎn)由事前嚴(yán)格審批轉(zhuǎn)向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化設(shè)計(jì)階段的審查與監(jiān)督。同時(shí)，通過整合監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域跨部門聯(lián)合監(jiān)管，并鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與和輿論監(jiān)督。

3）創(chuàng)新監(jiān)管模式，利用市場和社會(huì)力量輔助監(jiān)督。一是政府由主導(dǎo)過渡為驅(qū)動(dòng)作用，通過減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，最大限度減少對(duì)市場的干預(yù)。二是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分利用行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)組織以及建筑師等專業(yè)資源，推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法與行業(yè)自律的互動(dòng)。三是推行工程質(zhì)量強(qiáng)制保險(xiǎn)與擔(dān)保制度，引導(dǎo)各責(zé)任主體單位之間形成有效約束，利用社會(huì)力量共同驅(qū)動(dòng)監(jiān)管。四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，改進(jìn)傳統(tǒng)的監(jiān)督方式向執(zhí)法式抽查巡查、實(shí)體和行為并重轉(zhuǎn)變，同時(shí)以提高區(qū)域質(zhì)量管理水平和用戶滿意度為目標(biāo)，探索實(shí)行差異化的區(qū)域質(zhì)量評(píng)估制度。五是規(guī)范社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)資格要求。

中國已經(jīng)進(jìn)入質(zhì)量時(shí)代，質(zhì)量提升已成為國家戰(zhàn)略，亦是企業(yè)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的必然選擇。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19 號(hào)）提出要全面提高監(jiān)管水平，健全企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的工程質(zhì)量安全保障體系。這已為我國工程質(zhì)量政府監(jiān)管的深化改革指明了方向。

5 結(jié)語

黨的十九大提出“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。政府監(jiān)管的改革和創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，利用社會(huì)力量輔助監(jiān)督則是重要手段。新形勢下，如何開展工程質(zhì)量“治理”是政府、企業(yè)和從業(yè)者都需要研究的課題。學(xué)習(xí)和借鑒德國社會(huì)監(jiān)督為主，政府管理為輔的模式，順應(yīng)國家深化“放管服”改革的方向，有利于建筑業(yè)市場化、國際化發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)工程質(zhì)量治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。Q