文│李建偉（甘肅省臨澤縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

在縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革過(guò)程中，為厘清單位職責(zé)，縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)行政執(zhí)法職能進(jìn)行了再劃分，將日常監(jiān)督檢查劃分給縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬事業(yè)單位，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)執(zhí)法的不檢查，檢查的不執(zhí)法，出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管和行業(yè)管理職責(zé)不清等問題。筆者結(jié)合縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門印發(fā)的《關(guān)于縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)行政執(zhí)法職能劃分的通知》文件，對(duì)如何依法依規(guī)處理好縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法和業(yè)務(wù)管理的關(guān)系進(jìn)行探討，供同行參考。

一、縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)行政執(zhí)法職能劃分概要

某縣為厘清縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的行政執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，靠實(shí)執(zhí)法與監(jiān)管責(zé)任，對(duì)縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)行政執(zhí)法職能進(jìn)行了劃分。

一是縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能?？h農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革意見，集中統(tǒng)一行使法律法規(guī)，明確規(guī)定由縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施的獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、飼料和飼料添加劑、農(nóng)作物種子（種苗）、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)（畜）產(chǎn)品質(zhì)量、種畜禽、生鮮乳、植物新品種保護(hù)、漁業(yè)、農(nóng)村能源等行業(yè)或領(lǐng)域的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能；負(fù)責(zé)配合省、市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處涉農(nóng)大案要案和跨區(qū)域案件；負(fù)責(zé)組織開展全縣涉農(nóng)法律法規(guī)的宣傳教育與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)工作；負(fù)責(zé)受理全縣范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法方面的舉報(bào)和投訴。

二是縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域業(yè)務(wù)主辦單位承擔(dān)行業(yè)監(jiān)督管理職能?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬的種子管理局、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、農(nóng)機(jī)監(jiān)理站、畜牧技術(shù)推廣站、動(dòng)物疾病預(yù)防控制中心等單位，繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)行業(yè)或領(lǐng)域規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、服務(wù)等職能，加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管，依法履行行政許可、行業(yè)監(jiān)管等職責(zé)，不再承擔(dān)相關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制職能。

三是案件線索及投訴舉報(bào)的受理與移交。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬各事業(yè)單位對(duì)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)、受理的群眾舉報(bào)、信訪線索，應(yīng)當(dāng)先行核查，核查后存在違反涉農(nóng)法律法規(guī)行為，取得基本證據(jù)證明基本違法事實(shí)存在、依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件線索，移交縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)辦理。其余線索由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域事業(yè)單位辦理?？h農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)接到的群眾舉報(bào)、信訪線索，經(jīng)初步調(diào)查不存在違法行為和不追究法律責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)移交農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)事業(yè)單位辦理。

四是相關(guān)事業(yè)單位為行業(yè)監(jiān)管和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作提供技術(shù)支撐?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)事業(yè)單位繼續(xù)做好相應(yīng)行業(yè)或領(lǐng)域規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、服務(wù)等工作，為行業(yè)監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作提供技術(shù)支撐。

二、縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)行政執(zhí)法職能劃分的思考

1.厘清縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門職責(zé)與農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)事業(yè)單位職責(zé)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、依法行政，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定履行監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管行為，推進(jìn)事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化。要嚴(yán)格按照法律法規(guī)和“三定”規(guī)定明確的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管事項(xiàng)，依法對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管，做到監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空。以動(dòng)物防疫為例，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第七十四條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依照本法規(guī)定，對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)中的動(dòng)物防疫實(shí)施監(jiān)督管理?！钡谑粭l規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作。”第十二條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、綜合設(shè)置的原則建立動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)。動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)動(dòng)物疫病的監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、診斷、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制等技術(shù)工作；承擔(dān)動(dòng)物疫病凈化、消滅的技術(shù)工作?！?/p>

因此，根據(jù)職權(quán)法定的原則，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)承擔(dān)執(zhí)法檢查和行政處罰、行政強(qiáng)制；動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作。動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)動(dòng)物疫病的監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、診斷、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制等技術(shù)工作；承擔(dān)動(dòng)物疫病凈化、消滅的技術(shù)工作。按照“局隊(duì)合一”的原則，農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法隊(duì)?wèi)?yīng)主動(dòng)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門承擔(dān)監(jiān)督管理職能。

2.縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬事業(yè)單位不承擔(dān)監(jiān)督檢查職能。某縣通知要求縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬相關(guān)事業(yè)單位承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管和監(jiān)督檢查職能，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》中明確要求將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能歸并，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》要求對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。因此，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬事業(yè)單位不應(yīng)該有監(jiān)督檢查職能。

3.縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)違法行為不能先行核查和取證?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求對(duì)涉企現(xiàn)場(chǎng)檢查事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理論證，通過(guò)取消、整合、轉(zhuǎn)為非現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式，壓減重復(fù)或不必要的檢查事項(xiàng)，著力解決涉企現(xiàn)場(chǎng)檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意檢查等問題。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度。對(duì)行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全過(guò)程進(jìn)行記錄，做到全程留痕和可回溯管理。農(nóng)業(yè)行政處罰程序第八條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)并集中行使行政處罰以及與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制、行政檢查職能，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門名義統(tǒng)一執(zhí)法?！币陨弦?guī)定明確職權(quán)法定，調(diào)查取證、審核決定應(yīng)在啟動(dòng)行政執(zhí)法程序立案之后。因此，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬各事業(yè)單位對(duì)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)、受理的群眾舉報(bào)、信訪線索，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)將舉報(bào)和線索移交農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)核查、取證，以防證據(jù)的滅失。

4.正確理解行政處罰相關(guān)的行政檢查。某縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)行政執(zhí)法職能劃分通知，目的在厘清單位職責(zé)，實(shí)則將行政執(zhí)法分段割裂，導(dǎo)致監(jiān)督管理職能碎片化?！熬株?duì)合一”是強(qiáng)化監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，而不是將監(jiān)督管理職分段劃分給農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和下屬事業(yè)單位。

三、建議

強(qiáng)化縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)行業(yè)監(jiān)督管理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照法律法規(guī)和“三定”規(guī)定明確職責(zé)分工，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，為農(nóng)業(yè)健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

1.明確職責(zé)分工?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要依照法律法規(guī)要求和“三定”方案規(guī)定，承擔(dān)行業(yè)領(lǐng)域行政檢查和日常監(jiān)督管理等職能；綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)業(yè)行業(yè)領(lǐng)域行政處罰和日常執(zhí)法檢查，對(duì)作出的行政執(zhí)法決定負(fù)法律責(zé)任；對(duì)于上級(jí)部門部署和市縣本級(jí)業(yè)務(wù)主管部門安排的專項(xiàng)行政檢查，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門牽頭、農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)開展聯(lián)合執(zhí)法，避免重復(fù)檢查、多頭執(zhí)法。

2.強(qiáng)化日常執(zhí)法檢查。農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化日常執(zhí)法檢查。深化和拓展執(zhí)法檢查范圍和領(lǐng)域，做好行政處罰、行政強(qiáng)制措施，同時(shí)要積極開展農(nóng)資打假、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等專項(xiàng)整治及“雙隨機(jī)、一公開”等執(zhí)法檢查工作，從日常執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)違法線索、懲戒犯罪，維護(hù)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序。通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法檢查和執(zhí)法辦案，不斷提高農(nóng)業(yè)行業(yè)行政執(zhí)法管理水平。

3.落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。建立健全以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)整治等重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。完善日常檢查，落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”。全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，推行執(zhí)法辦案評(píng)議考核制度，建立健全獎(jiǎng)懲分明的執(zhí)法評(píng)價(jià)體系。要規(guī)范執(zhí)法事項(xiàng)，認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》（2020），做到“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”。全面推行執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”普法責(zé)任制，積極開展農(nóng)業(yè)法律法規(guī)宣傳，全面推動(dòng)以案釋法，將普法融入執(zhí)法辦案全過(guò)程。

4.加強(qiáng)縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，做到“機(jī)構(gòu)設(shè)置到位”“‘三定’印發(fā)到位”“人員劃轉(zhuǎn)到位”“執(zhí)法保障到位”，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。