賈先文，李 周

(1.洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與發(fā)展湖南省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南 常德 415000；2.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

流域治理是對流域管理內(nèi)涵的拓展，突破流域管理單一主體思維，強(qiáng)調(diào)流域管理主體多元化，實(shí)行民主式、參與式、互動式管理，主張法治與德治結(jié)合，管理和服務(wù)統(tǒng)一，以及常規(guī)管理與非常規(guī)管理統(tǒng)一。流域治理又是一個涉及多個行政區(qū)山水林田湖草多維度的綜合治理，成了中外學(xué)者的研究熱點(diǎn)。研究者從流域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、機(jī)制、法治化等方面開展研究。本文通過梳理國內(nèi)外文獻(xiàn)，以期從中獲得啟示，并構(gòu)建我國流域治理體系框架。

1 流域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

流域的整體性決定了區(qū)域間及部門間聯(lián)動的重要性，也就決定了流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性。根據(jù)決策權(quán)的集中程度，可將流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)歸納為集權(quán)式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、分散式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和混合式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)3種類型。

1.1 集權(quán)式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

設(shè)立集權(quán)式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的目的是加強(qiáng)協(xié)調(diào)的力度，提高協(xié)調(diào)效能。實(shí)踐中，集權(quán)式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌能力強(qiáng)，系統(tǒng)治理效果明顯。田納西流域治理局是一個政府機(jī)構(gòu)，由流域內(nèi)的州長代表以及電力、航運(yùn)、環(huán)保等各方代表參加，對流域的綜合治理發(fā)揮了重要作用[1]。為打破行政壁壘，美國特拉華河流域各州州長簽署《特拉華河流域協(xié)定》，建立了特拉華河流域委員會，制定法規(guī)、政策，決定流域內(nèi)的有關(guān)事務(wù)，下設(shè)監(jiān)測、防洪、水資源保護(hù)、水質(zhì)管理、流量監(jiān)管、有毒物質(zhì)管控等6個專業(yè)咨詢委員會，促進(jìn)了流域水資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)[2]。澳大利亞聯(lián)邦政府授權(quán)墨累-達(dá)令河流域治理局以流域規(guī)劃為切入點(diǎn)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃流域水資源綜合利用，調(diào)查和監(jiān)督流域水資源、水質(zhì)與水量及相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)[3]。泰晤士河治理專門委員會和泰晤士河水務(wù)局負(fù)責(zé)對泰晤士河流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，提供資金保障，提出治理政策法令和標(biāo)準(zhǔn)[4]。

1.2 分散式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

對集權(quán)式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有學(xué)者也提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為統(tǒng)一的流域治理機(jī)構(gòu)對小流域治理制度成本過高、可操作性不強(qiáng)，提出地方政府間開展分散式協(xié)作是有效治理跨界河流污染的必然選擇[5]。為協(xié)同治理五大湖流域漁業(yè)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，五大湖各區(qū)域建立了五大湖漁業(yè)委員會，由蘇必利爾湖委員會、密歇根湖委員會、休倫湖委員會、伊利湖委員會和安大略湖委員會成員組成，負(fù)責(zé)具體實(shí)施所在湖泊流域管理[6]。多瑙河流域設(shè)立了治理委員會，由下設(shè)的流域治理專家小組、跨界治理小組、經(jīng)濟(jì)治理小組具體落實(shí)治理目標(biāo)，多部門分工合作防控多瑙河流域水污染[7]。分散式流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有利于發(fā)揮地方主觀能動性，因地制宜開展流域治理，但對避免“集體行動困境”難以奏效，難以達(dá)到建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。

1.3 混合式協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

我國七大流域設(shè)立了隸屬水利部的相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中2個副部級單位和5個正廳級單位，確定了流域治理與區(qū)域治理相結(jié)合的模式，但協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威不夠，協(xié)調(diào)能力有限，缺乏法律保障，是沒有任何約束力的[8]?！昂娱L制”在省級及其以下的行政區(qū)設(shè)立了河長辦公室，由主要黨政負(fù)責(zé)人作為河長，協(xié)調(diào)區(qū)域河湖流域治理，較好地解決了責(zé)任機(jī)制中的“權(quán)威缺漏”問題，提高了協(xié)同效率。這是一種新型的混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式[9]。但是，河長制只解決了省級及以下的集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)，省際之間的河湖管理是分散的，缺乏集中協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，影響省際流域治理效果。

2 流域治理機(jī)制

解決流域治理問題，提高流域治理效能，必須創(chuàng)新流域治理模式，完善流域治理機(jī)制。已有的有關(guān)流域治理機(jī)制分為政府治理機(jī)制、市場治理機(jī)制、多元協(xié)同治理機(jī)制3種類型。當(dāng)然，沒有絕對單一的流域治理機(jī)制存在，都是相互嵌入，以一種機(jī)制為主或多種機(jī)制并存。

2.1 政府治理機(jī)制

我國現(xiàn)行的流域科層治理機(jī)制無法滿足流域治理需求，應(yīng)建立流域協(xié)商機(jī)制，完善行政分層治理的考核體系，健全流域治理的自愿性激勵政策[10]。朱成燕[11]提出，縱向行政高位推動無法突破地方政府保護(hù)主義困境，流域治理的重點(diǎn)在于政府間橫向合作政策，建立內(nèi)源式政府間合作機(jī)制；但也有學(xué)者持相反的觀點(diǎn)，指出了流域治理中橫向合作的缺陷與困境，提出強(qiáng)化政府縱向管理作用，將縱向嵌入與橫向協(xié)調(diào)結(jié)合起來，提高流域治理效率[12]。地方政府協(xié)商簽署流域協(xié)議可以彌補(bǔ)“整體性治理”的制度設(shè)計(jì)缺陷[13]，是一種有效的政治合同[14]。建立跨區(qū)域信息通報(bào)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可提高流域跨界合作效率[15]。構(gòu)建時空一體、主體協(xié)同的法律保障機(jī)制，可有效防治跨行政區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[16]。梅錦山等[17]研究了經(jīng)濟(jì)增長與流域治理的關(guān)系，提出政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境治理；孟望生等[18]提出通過環(huán)境規(guī)制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和合理化，可提升全流域的綠色經(jīng)濟(jì)增長效率，促進(jìn)流域綠色發(fā)展，而政府推動近海流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化將改善海域生態(tài)環(huán)境[19]。根據(jù)流域面源污染控制需求以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與水環(huán)境質(zhì)量提升效果，確定區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，達(dá)到符合當(dāng)前流域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的目的[20]。政府流域綜合治理具有較大作用，但部分政府未能正確使用流域政策工具[21]。學(xué)者們還對政府執(zhí)行水資源管理政策的績效進(jìn)行了綜合評價(jià)，認(rèn)為適應(yīng)性的政策及其強(qiáng)大的執(zhí)行力能促進(jìn)水資源管理[22-23]。

2.2 市場治理機(jī)制

學(xué)者們不斷嘗試將市場交易理論和市場機(jī)制運(yùn)用到水資源管理、水環(huán)境治理中，認(rèn)為市場機(jī)制能更好地推動流域治理[24]，因此應(yīng)確立流域治理的市場基礎(chǔ)地位[25]，運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源[26]，通過集水區(qū)治理市場[27]，征收污染稅使企業(yè)成本等于社會成本，促進(jìn)污染權(quán)交易，以解決外部性困境[28]。市場的排污權(quán)交易體系優(yōu)越于單一的政府治理[29]，流域生態(tài)協(xié)同治理必須建立和完善有利于發(fā)揮市場在生態(tài)資源配置中起決定性作用的體制機(jī)制[30]，通過構(gòu)建流域治理PPP模式，以重構(gòu)流域治理市場化過程中政府與市場主體間的角色定位和利益關(guān)系[31]。優(yōu)化企業(yè)治理手段，可促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)有效融入流域公共服務(wù)與管理中[32]。Sadoff等[33]從利益分類視角提出推行利益共享合作方式，采取金融投資合作、授予水資源使用權(quán)等措施，最大限度地規(guī)避流域治理分歧，并通過信息溝通、信息共享、一體化國家、聯(lián)合投資以及聯(lián)合股權(quán)等方式，促進(jìn)流域跨界合作。楊玉霞等[34-35]認(rèn)為為均衡區(qū)域利益，可以采取市場化的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償手段，通過確定市場化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間，設(shè)計(jì)市場化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用流域水基金信托來實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。潘華等[36]從國土治理與產(chǎn)權(quán)視角，以長江流域?yàn)槔?，通過確認(rèn)計(jì)量長江流域上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利責(zé)任，探索一條政策引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的長江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)市場化路徑，以期破除地方“各自為政”的利益藩籬，提高生態(tài)補(bǔ)償效率。

2.3 多元協(xié)同治理機(jī)制

強(qiáng)調(diào)政府機(jī)制作用的同時，需要強(qiáng)化市場和社會在流域治理中協(xié)同合作，推行多元協(xié)同治理機(jī)制。有學(xué)者對流域多中心與單中心治理進(jìn)行比較研究，分析了多中心治理的強(qiáng)大優(yōu)勢[37]，提出構(gòu)建流域多主體治理體制[38-39]，聯(lián)合制定政策，開展水資源信息綜合管理[40]，提高多元主體合作治理效率[41]。協(xié)調(diào)、協(xié)商方式是水資源合作開發(fā)的一種主要途徑[42]，可形成穩(wěn)定流域合作的非正式協(xié)定[43]，構(gòu)建兩國流域雙邊協(xié)定、多國流域雙邊協(xié)定、多國流域多邊協(xié)定等3種模式[44]。流域治理需要政府、企業(yè)與公眾共同參與治理。有研究者利用Logistic模型論證了各治理主體在流域治理中共生的形成過程，得出政府對企業(yè)和公眾的流域治理效果貢獻(xiàn)較大，企業(yè)和公眾的參與對政府流域治理效果不明顯的結(jié)論[45]。多元協(xié)同治理機(jī)制中，政府過于強(qiáng)勢，市場和社會參與程度有限，因此需要完善機(jī)制，拓展市場和社會參與渠道。目前我國流域治理過于重視政府主體作用，弱化了市場和社會機(jī)制的功能[46]。流域治理參與方式單一、渠道有限，影響了市場和社會參與效果[47]；參與流域治理的主體責(zé)權(quán)不明晰，公民和社會組織參與范圍模糊、渠道不暢、激勵與保障措施欠缺[48]，參與流域治理范圍被局限于知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及提高參與意識等方面，缺少動員、引導(dǎo)市場和社會參與治理的機(jī)制，導(dǎo)致公民和社會組織參與的積極性不高[49]；產(chǎn)權(quán)主體不清晰、權(quán)利界定不完整等制度性障礙，以及行政權(quán)的強(qiáng)勢與社區(qū)及農(nóng)戶資源物權(quán)的弱勢，導(dǎo)致農(nóng)戶和社區(qū)參與流域資源管理較為困難[50]。學(xué)者們提出了流域治理參與機(jī)制與路徑：健全流域信息公開機(jī)制，提高公眾參與的組織化水平，增強(qiáng)公眾參與能力，建立公益訴訟制度[51]；建立利益相關(guān)者真正參與機(jī)制，尤其要保證弱勢群體參與，在價(jià)格聽證會等政策中要保證社會全過程參與；在整合性治理中，參與者應(yīng)通過協(xié)商、聽證等方式參與水資源治理[52]。

3 流域治理法治化

3.1 法治化原則

德國環(huán)境治理立法包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、污染支付、廣泛合作三原則[53]。我國實(shí)行統(tǒng)一治理與分散治理相結(jié)合的流域治理方式，確立了治理單位以行政區(qū)和整個流域并行的法治原則[54]。我國立法和法治原則經(jīng)歷了從分散立法到綜合立法，從一般性司法到司法專門化，從行政區(qū)域法治到流域共同體治理的發(fā)展歷程，反映出流域綜合治理立法和法治演進(jìn)的基本規(guī)律[55]。

3.2 法治化困境

美國一直在探索建立統(tǒng)一的治水政策，但未能如愿，也難以解決自然資源治理機(jī)構(gòu)和多元聯(lián)邦體系政府職能的矛盾[56]。我國流域治理立法進(jìn)程滯后，存在涉水法律間關(guān)系不清、規(guī)范性法律間相互沖突等問題，在立法權(quán)配置、法律內(nèi)容、法律運(yùn)行等方面存在諸多缺陷，流域法律效力級次低，缺乏權(quán)威性，不利于流域治理[57]。流域機(jī)構(gòu)法律地位與職權(quán)不明晰、執(zhí)法力度疲軟等問題暴露了當(dāng)前我國環(huán)境合作治理在法律制度上的考量不足，流域內(nèi)各主要行政區(qū)擁有立法權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，流域協(xié)議的制定經(jīng)驗(yàn)不足，造成流域協(xié)議法律性質(zhì)不明、內(nèi)容不完善[58]。在立法層面，存在功能性立法、部門分割立法等弊端，缺乏“水基本法”；在司法層面，跨行政區(qū)域水事糾紛行政裁決機(jī)制不健全[59]。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完善是跨行政區(qū)水污染法制不健全的根本原因，而缺乏應(yīng)有的追責(zé)機(jī)制、責(zé)任不明確則導(dǎo)致現(xiàn)有法律失靈[60]。

3.3 法治化具體內(nèi)容及趨勢

各個國家和組織注重完善流域法治化內(nèi)容，以流域?yàn)閱挝坏木C合性整體治理是法治化的主要趨勢，根據(jù)國情、水情或區(qū)域情況，審時度勢地制定和執(zhí)行流域法律法規(guī)政策，收到了較好成效。國際水法由一國單邊治理向多邊合作治理演進(jìn)，由約定俗成的習(xí)慣向契約化發(fā)展，由單一治水向水資源綜合治理發(fā)展。根據(jù)《聯(lián)邦憲法》，美國對跨州流域治理建立了政府間協(xié)調(diào)的法治機(jī)制[61]。美國《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》(Emergency Management Assistance Compact, EMAC)以法律形式對州際間責(zé)任與義務(wù)、實(shí)施方案、死傷賠償、免責(zé)及補(bǔ)償?shù)茸龀隽艘?guī)定，為州際流域合作提供了法律保障[62]。以美國環(huán)保局(U.S. Environmental Protection Agency, EPA)為代表的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也在積極推進(jìn)流域法治化，通過制定《流域治理框架》《流域治理十大經(jīng)驗(yàn)》等指南，規(guī)范和指導(dǎo)政府、企業(yè)和社會參與流域治理[63]。歐盟頒布實(shí)施的《水框架指令》(Water Framework Directive, WFD)推行流域綜合治理和全方位治理，以區(qū)域?yàn)檎w，以計(jì)劃為主線，統(tǒng)籌考慮地表及地下水體、人工水體、濕地及近岸海域，明確流域治理的基本步驟和程序，從法律上促進(jìn)跨界流域的統(tǒng)一治理[64]。澳大利亞聯(lián)邦水法授權(quán)相關(guān)流域治理局負(fù)責(zé)開展調(diào)查研究，審查和實(shí)施流域水資源綜合規(guī)劃，參與流域水資源教育等[3]。我國加強(qiáng)流域立法、宣傳與監(jiān)督聯(lián)動[65]，在立法、執(zhí)法、司法等方面著力，制定水基本法，完善行政裁決機(jī)制，增設(shè)司法處置路徑[55]，做到立法、執(zhí)法、司法的無縫對接，促進(jìn)聯(lián)合立法、協(xié)同執(zhí)法、統(tǒng)一司法[66]。為實(shí)現(xiàn)流域治理目標(biāo)，應(yīng)制定權(quán)責(zé)明確、多元參與、信息共享、聯(lián)合防治的法律法規(guī)，形成中央引導(dǎo)、流域治理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、地方參與的機(jī)制[67]。同時，流域管理體制立法要與流域管理機(jī)構(gòu)改革配套，以逐步實(shí)現(xiàn)流域綜合管理[68]。

4 我國流域治理體系框架的構(gòu)建

雖然我國與發(fā)達(dá)國家國情有別，不能照搬國外理論與實(shí)踐，但流域的自然屬性是一樣的，而且現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系有相似之處，流域治理存在一定的共性，可以相互借鑒。吸納已有研究成果，充分利用我國國家制度和國家治理體系的強(qiáng)大優(yōu)勢，完善我國流域治理體制機(jī)制，構(gòu)建我國流域治理體系框架，以提高流域治理效率。

a.建立全國性流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建立全國性流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)全國各流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化流域監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，提高流域的協(xié)調(diào)權(quán)威，將規(guī)劃權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)、人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)力收歸流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)行流域集中統(tǒng)一治理，化解流域治理中的“集體行動困境”。

b.推進(jìn)流域治理法治化。制定一系列流域治理國家政策，有效推進(jìn)流域治理，并適時將政策上升為法律法規(guī)。同時，在比較國內(nèi)外法治化模式的基礎(chǔ)上，充分吸納國外經(jīng)驗(yàn)，樹立山水林田湖草系統(tǒng)治理思維，完善以流域?yàn)閱挝坏木C合立法原則，健全流域治理法律法規(guī)內(nèi)容，加大流域各區(qū)域、各部門聯(lián)合執(zhí)法力度，推進(jìn)流域山水林田湖草多維度綜合性治理，增強(qiáng)流域治理效能。

c.創(chuàng)新流域整體化治理體制機(jī)制。重點(diǎn)打破流域治理單一模式、條塊分割、多頭治理、分段管理、屬地管理等難題，完善流域政策，通過政策導(dǎo)向，推動整體化、系統(tǒng)化治理。首先，樹立整體思維，完善流域治理體制，建立多元化治理機(jī)制：加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府與市場及非政府組織的合作，加大流域治理的社會公眾參與力度，健全參與渠道，增強(qiáng)企業(yè)、社會參與的內(nèi)生動力，提高參與的有效度，化解治理機(jī)制單一困境。其次，加強(qiáng)部門協(xié)同化，通過全國性流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌政府水利部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、應(yīng)急管理部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部等部門相關(guān)職責(zé)，協(xié)同參與流域治理，化解“九龍治水”困境。第三，促進(jìn)跨界一體化，推動包括跨界各政府、跨界各組織、跨界重點(diǎn)區(qū)域、跨界重點(diǎn)群體在流域治理中協(xié)同合作，化解跨區(qū)域治理困境。

我國流域治理策略體系框架見圖1。強(qiáng)大的國家政策是流域治理的有效保障，充分運(yùn)用國家政策，并適時將國家政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，通過法治化路徑提高治理效能，全國性流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)利用法律法規(guī)對流域進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。通過國家政策保障、法治化路徑和流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)和規(guī)范流域治理機(jī)制、治理部門、治理區(qū)域，促進(jìn)以流域?yàn)閱挝婚_展協(xié)同性、整體性治理，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制多元化、治理部門協(xié)同化、治理區(qū)域一體化，提高治理效能。

圖1 我國流域治理體系框架

5 結(jié) 語

流域治理往往跨越行政區(qū)域，建立整合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是有效治理的關(guān)鍵。許多流域治理機(jī)制和方式得到普遍的認(rèn)同。企業(yè)和社會公眾作為流域治理的利益相關(guān)者，是流域全天候的守護(hù)者，理應(yīng)成為流域治理的主體，故應(yīng)破除其參與治理困境，暢通其參與治理渠道，增強(qiáng)其參與治理的內(nèi)生動力。流域治理法治化應(yīng)強(qiáng)化以流域?yàn)閱挝坏木C合性、整體性法治思維，健全法治化內(nèi)容。我國應(yīng)充分利用我國國家制度和國家治理體系的強(qiáng)大優(yōu)勢，完善流域治理體制機(jī)制，構(gòu)建流域治理體系框架，推動流域整體性、系統(tǒng)性、綜合性和法治化治理，提高治理效率。