黃向

華南師范大學(xué)華南生態(tài)文明研究中心，廣東廣州510632

1 問題的提出

區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃主要包含對特定區(qū)域的展望，對目標(biāo)和政策的陳述，能夠被用來達(dá)到目標(biāo)的以政策為基礎(chǔ)的方法和戰(zhàn)略，對戰(zhàn)略的評估以及對最佳的一個或多個戰(zhàn)略的選擇[1]。對于一個行政區(qū)域內(nèi)的城市體系和公園體系的規(guī)劃均屬于戰(zhàn)略規(guī)劃的范疇。以加拿大為例，在國家和省這兩個行政層級上均存在著相應(yīng)的公園體系規(guī)劃，這兩種體系規(guī)劃（system planning）均屬于“區(qū)域公園體系規(guī)劃”的范疇。加拿大國家公園體系的建立的主要依據(jù)是《加拿大國家公園體系規(guī)劃法案》，該規(guī)劃明確了加拿大國家公園體系的目標(biāo)、責(zé)任和建立國家公園體系的方法。該《規(guī)劃》從根本上建立了加拿大國家公園體系的運行規(guī)則，確定了國家公園的性質(zhì)等一系列制度基礎(chǔ)。2019 年，中共黨中央國務(wù)院頒布《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，中國的國家及各省自然資源部門正對自然保護地體系重新整合，將原有如圖1 展示的22 類自然保護地整合為以國家公園為主體的自然保護地體系。

圖1 中國原有的自然保護地類型Fig.1 Types of natural protected area in China

西方國家的經(jīng)驗表明，省立公園體系是國家公園體系的有益補充。在以美國和加拿大為代表的西方國家，區(qū)域公園體系除了國家公園外，還有省立公園和市立公園體系。因此，中國除國家級自然保護地體系之外，各省的省級自然保護地體系的建立也應(yīng)納入議程。一個行政區(qū)域內(nèi)的公園體系往往聚集了該區(qū)域生態(tài)價值、景觀價值等最高等級價值的自然資源。在中國原有的保護地體系管理主要采用申報和評審制，導(dǎo)致保護地重復(fù)建設(shè)、體系不明、目標(biāo)缺失等一系列的問題。這種問題可通過統(tǒng)一的行政區(qū)域內(nèi)的體系規(guī)劃而得到解決。

2006 年，加拿大Alberta 省完成了《Alberta 省立公園體系規(guī)劃》，筆者在求學(xué)期間參與了加拿大滑鐵盧大學(xué)Eagles 教授主持的該項目，在如今中國自然保護地體系改革的背景下再行審視當(dāng)時的工作，仍有許多至今都值得借鑒的地方。該體系規(guī)劃采用了創(chuàng)新的路徑和結(jié)構(gòu)[2]，文章通過推介并結(jié)合中國國情進行評論，詳細(xì)介紹并分析該體系的目標(biāo)、作用、責(zé)任和建立體系的方法，以期為如何用體系規(guī)劃思想在中國情境中構(gòu)建“省級公園體系規(guī)劃框架”提供參考。

2 Alberta 省立公園體系規(guī)劃框架解析

區(qū)域公園體系規(guī)劃的目的是在一個行政區(qū)域內(nèi)（如國家、省和地市）科學(xué)的建立以自然景觀為主的公園系統(tǒng)。如加拿大國家公園局給國家公園系統(tǒng)所設(shè)定的目標(biāo)是“用國家公園系統(tǒng)保護加拿大境內(nèi)所有具有時代意義的自然區(qū)域，增強公眾對這些自然遺產(chǎn)的理解、欣賞及其帶來的愉悅，從而使這些自然遺產(chǎn)能完好無損的留給后代”。因此，加拿大的國家公園系統(tǒng)肩負(fù)兩個主要責(zé)任，首先是保護具有時代意義的自然區(qū)域，其次是通過游客的參觀實現(xiàn)公眾教育，這兩個主要目標(biāo)決定了加拿大國家公園的公益事業(yè)性質(zhì)。

然而，西方的區(qū)域公園體系規(guī)劃理念并不完全符合中國的國情。首先，西方區(qū)域公園體系的完全公益性質(zhì)對政府財政資金造成較大壓力。中國是發(fā)展中國家，目前采用財政包干的形式對政府財政造成較大壓力，但完全采用市場運營模式也對資源保護形成挑戰(zhàn)，其次中國的自然公園所在地往往為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人民群眾利用資源謀求發(fā)展的愿望比西方更為迫切，通過提供讓更多的游客能享用優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也是中國區(qū)域公園體系構(gòu)建需要考慮的。

2.1 規(guī)劃的基礎(chǔ)：區(qū)域生態(tài)區(qū)劃

生態(tài)區(qū)劃是區(qū)域公園體系規(guī)劃的基礎(chǔ)，如加拿大國家公園體系規(guī)劃就是基于全國的生態(tài)區(qū)劃。以地貌景觀和植物為主要區(qū)分指標(biāo)，加拿大被分為39塊“生態(tài)區(qū)域”，而國家公園系統(tǒng)則在每一生態(tài)區(qū)塊上選取1 個以上合適的地點代表該區(qū)塊的景觀特點列入保護區(qū)系統(tǒng)。整個體系規(guī)劃的目標(biāo)就是保持國家公園的“生態(tài)完整性”。省立公園體系也不例外，加拿大各省的省級公園體系規(guī)劃均基于該區(qū)域的生態(tài)區(qū)劃。在具體的公園資源管理中，制定游憩活動強度分區(qū)也是基于該公園的生態(tài)區(qū)劃，特別是生態(tài)脆弱性評估。

2.2 規(guī)劃的路徑：“目標(biāo)——任務(wù)——策略”

Adrian&Adrian 認(rèn)為體系規(guī)劃是“一種宏觀水平的組織方法，是一個理解和使用系統(tǒng)理念的框架，是一種動態(tài)的過程”，他們指出：一個體系規(guī)劃將在保護區(qū)組織框架內(nèi)提供所有組成部分的方向和指導(dǎo)，以及該保護區(qū)系統(tǒng)如何與區(qū)域內(nèi)的其他方面（如土地使用、資源管理和社會發(fā)展）進行協(xié)調(diào)；一個體系規(guī)劃包括保護區(qū)系統(tǒng)的歷史、現(xiàn)狀和未來的規(guī)劃[3]。按照體系規(guī)劃的要求，具體針對某個區(qū)域的公園體系規(guī)劃需要明確區(qū)域內(nèi)公園系統(tǒng)的目標(biāo)和政策，明確能夠用來達(dá)到目標(biāo)的方法和策略。

Alberta 省立公園體系規(guī)劃由“目標(biāo)（goal）——任務(wù)（objective）——策略（tactic）”3 層邏輯體系組成，Eagles 等定義目標(biāo)為“一個保護區(qū)建立的較廣泛的社會目的”，而認(rèn)為任務(wù)則為“清楚闡明的需要完成的事情”，任務(wù)是次級目標(biāo)[4]。Schoemaker 提出5 個基本的特征來定義目標(biāo)，分別是結(jié)果導(dǎo)向的，有時間區(qū)間的、明確的、可測量的和可達(dá)到的[5]。結(jié)果導(dǎo)向是指描述的任務(wù)完成后達(dá)到的結(jié)果，而不是規(guī)劃時的情況；有時間區(qū)間的是指任務(wù)的結(jié)果達(dá)到在時間上的要求；準(zhǔn)確的任務(wù)是指任務(wù)的描述是清晰的，而不是含糊的，有歧義的；可測量的是指在任務(wù)執(zhí)行中能清楚通過量的變化描述任務(wù)的進展，并最終判斷任務(wù)是否完成；可達(dá)到的是指任務(wù)是可行的，是有資源支持的，而不是好高騖遠(yuǎn)的[6]。而策略通常是達(dá)成任務(wù)的具體行動方針。因此，中國的省立公園體系形成路徑將采取“目標(biāo)——任務(wù)——策略”邏輯體系。

2.3 目標(biāo)、任務(wù)和策略解析

Alberta 省立公園系統(tǒng)的四大目標(biāo)是：保護、欣賞遺產(chǎn)和教育、戶外游憩和健康生活、旅游及社區(qū)。保護功能即為公園內(nèi)的自然遺產(chǎn)及其相關(guān)的文化遺產(chǎn)的多樣性。欣賞遺產(chǎn)和教育即提供教育功能，讓公眾對自然遺產(chǎn)更加了解并能更好的理解人類和自然世界的關(guān)系。戶外游憩和健康生活即為大眾提供基于景觀欣賞的游憩機會，并使其成為品質(zhì)生活的一部分。旅游及社區(qū)即為大眾提供旅游機會并鼓勵當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為之配備包括住宿在內(nèi)的各類設(shè)施。游憩和旅游在規(guī)劃中被嚴(yán)格區(qū)分，前者是一種輕干擾的觀光活動，后者是一種可建設(shè)設(shè)施的包含觀光和度假的旅游活動。基于如上體系目標(biāo)，規(guī)劃由4個主題、10 個目標(biāo)、21 個任務(wù)和49 個策略組成。

在中國還長期處于社會主義初級階段的情況下，省立公園系統(tǒng)除了傳統(tǒng)的保護和教育功能，還擔(dān)負(fù)著地方社會和經(jīng)濟和諧發(fā)展的責(zé)任。參照Alberta 省立公園系統(tǒng)規(guī)劃，文章提出中國區(qū)域公園體系的基本功能應(yīng)該包括：①保護功能；②游憩功能；③經(jīng)濟功能；④教育功能。其中經(jīng)濟功能是指通過“小利用實現(xiàn)大保護”，而不是完全采用純公益的公園管理模式。

為貫徹和實現(xiàn)中國省立公園系統(tǒng)的上述功能，通過對比Alberta 省立公園系統(tǒng)的相關(guān)設(shè)定，設(shè)定符合中國國情的目標(biāo)、任務(wù)和策略，具體如下：

（1）經(jīng)濟與財政主題

IUCN 從旅游費用、旅游商品產(chǎn)生的稅收和旅游產(chǎn)業(yè)帶來的工作機會3 個方面衡量旅游給保護區(qū)所在地帶來的經(jīng)濟收益[7]，深刻的認(rèn)識和了解旅游經(jīng)濟影響的組成是降低當(dāng)?shù)芈糜蜗嚓P(guān)經(jīng)濟漏損的基礎(chǔ)。經(jīng)濟功能是省立公園系統(tǒng)的主要功能，因此經(jīng)濟主題的第一個目標(biāo)即確定為增加旅游收入，公園機構(gòu)、當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民是3 個與旅游收入增加而受益的直接受體。公園機構(gòu)和當(dāng)?shù)卣塬@得直接經(jīng)濟收入，政府還能獲得稅收收入，而社區(qū)居民通過參與旅游獲得收入，這一點上中國也是適用的。

然而，加拿大的國家公園系統(tǒng)和省級公園系統(tǒng)采用中央或省政府財政支出的垂直管理的機制，中央和省政府并不從相應(yīng)的公園系統(tǒng)中獲得任何旅游相關(guān)收入，這種模式在中國的政府經(jīng)濟實力還較弱的情況下無法得到全面實施。應(yīng)鼓勵地方政府參與公園事業(yè)并獲得受益，形成利益共享機制，一方面能夠提高地方政府的積極性，另一方面也能提高公園資源的使用效率。因此，該主題還需要在開展研究的基礎(chǔ)上增加相應(yīng)的目標(biāo)、任務(wù)和策略。

表1 省立公園系統(tǒng)在經(jīng)濟與財政主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.1 Theme of economic and finance

（2）教育和遺產(chǎn)欣賞主題

通過提供有關(guān)公園的教育，可以有效的提升人民的環(huán)境友好行為，因而自然公園應(yīng)該被視為寶貴的教育資源。公園教育既可以是正式教育的形式，也可以是非正式教育的形式，所謂正式教育即與校本課程相結(jié)合，而非正式教育則為非校本課程以外的其他教育形式。自然公園為公眾特別是兒童提供地方性“基礎(chǔ)知識”，即有關(guān)本地的動植物、地理、歷史和文化等各方面的基本認(rèn)知。教育是公園體系的重要功能，在Alberta 省立公園體系中是專門的一個主題。公園環(huán)境教育機會的提供相當(dāng)廣泛，如游客可以參與公園所設(shè)立的環(huán)境教育計劃[8]和建立詳細(xì)有效的物質(zhì)形態(tài)解說系統(tǒng)等。然而，教育功能在中國原有的自然保護地體系建設(shè)中沒有得到應(yīng)有的重視，Alberta 省立公園體系規(guī)劃是一個有益的借鑒。

表2 省立公園系統(tǒng)在教育和遺產(chǎn)欣賞主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.2 Theme of education and heritage appreciation

（3）戶外游憩和健康主題

要實現(xiàn)公園系統(tǒng)的游憩、經(jīng)濟和環(huán)境教育功能，都必須吸引游客消費公園旅游產(chǎn)品。因此，公園要持續(xù)提供多樣的、安全的、可達(dá)的、歡樂的、健康的基于自然的戶外游憩機會。通過提供多樣化的旅游設(shè)施和旅游活動，公園管理者將能為游客提供多樣化的旅游體驗[9]。在這個目標(biāo)下，平衡資源使用和保護的方法是在生態(tài)區(qū)劃，特別是生態(tài)脆弱性評估的基礎(chǔ)上將公園區(qū)域進行細(xì)分，明確每個部分的使用強度，再根據(jù)強度要求制定該區(qū)域可開展的游憩活動進行管理。這種管理是動態(tài)式的，通過每年的監(jiān)控和反饋，每5 年1 次的修編，根據(jù)區(qū)域的生態(tài)資源狀況及時調(diào)整游憩活動的類型和強度。到訪公園被認(rèn)為是提升居民健康水平的一項重要福利，從這個角度來看，省立公園體系是公共健康體系的一部分。以上2點在中國過去的自然保護地體系建設(shè)中都沒有得到重視。中國共產(chǎn)黨的十九大提出讓人民群眾享受更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，國家公園和省立公園體系是最為重要的載體，因此在規(guī)劃制定時需認(rèn)真加以考慮。

表3 省立公園系統(tǒng)在戶外游憩和健康主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.3 Theme of outdoor recreation and health

（4）營銷和管理主題

公園旅游是旅游產(chǎn)品的一種。因此，要有效地營銷公園系統(tǒng)首先必須了解公園旅游產(chǎn)品的消費者。Eagles 指出公園經(jīng)營者了解公園的游客是哪些群體、他們什么時候來、為什么來這個公園和他們在游覽公園主要從事什么活動等信息是非常關(guān)鍵的[10]。公園系統(tǒng)游客的基本特征調(diào)查報告和游覽動機報告，根據(jù)該研究成果確認(rèn)目標(biāo)顧客群能為公園管理者獲得上述關(guān)鍵信息。在了解公園旅游產(chǎn)品的消費者后，完成公園系統(tǒng)的短期和長期營銷策略方案，并建立營銷有效性監(jiān)測系統(tǒng)為有效的營銷公園系統(tǒng)提供強有力的決策支持。

表4 省立公園系統(tǒng)在營銷和管理主題的目標(biāo)、任務(wù)與策略Tab.4 Theme of marketing and management

3 結(jié)論與啟示

區(qū)域公園體系規(guī)劃屬于戰(zhàn)略規(guī)劃的層次，是系統(tǒng)內(nèi)公園規(guī)劃的基礎(chǔ)。文章詳細(xì)解析了《Alberta 省立公園體系規(guī)劃》的4 個主題、10 個目標(biāo)、21 個任務(wù)和49 個策略，結(jié)合中國國情，為中國各省政府確立省級行政區(qū)域內(nèi)公園系統(tǒng)的目標(biāo)、責(zé)任、構(gòu)建方式、運營指導(dǎo)等方面提供借鑒。從該規(guī)劃的內(nèi)容解析，可以得到如下啟示：

（1）省立公園體系應(yīng)具備四大功能，分別是保護功能、游憩功能、經(jīng)濟功能和教育功能，其中前三者在過去的自然保護地建設(shè)中強調(diào)較多，而第四個功能較為欠缺。

（2）省級生態(tài)區(qū)劃是省立公園系統(tǒng)的基礎(chǔ)，公園生態(tài)區(qū)劃是個體公園進行游憩活動強度和類型管理的基礎(chǔ)。“小利用大保護”的前提是對公園生態(tài)資源進行生態(tài)脆弱性評估。

（3）正確認(rèn)識省立公園體系是公眾健康體系的一部分，讓每個居民每年都能擁有健康的公園自然體驗是公園體系向人民群眾提供公共的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要功能。實施最嚴(yán)格的資源保護措施并不是將自然資源圈起來遠(yuǎn)離人民群眾，通過發(fā)展小眾生態(tài)旅游等特種旅游的形式是解決保護與利用矛盾的途徑之一。

（4）省立公園體系是國家公園體系的有益補充，也是一個省級行政區(qū)的重要旅游吸引物，公園經(jīng)營者要了解自己的顧客，營銷是體系規(guī)劃中應(yīng)予以重視的內(nèi)容。