文/賴洪婷 編輯/吳夢晗

在當前全球化的開放型市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，探索高效規(guī)范的負面信息清單業(yè)務管理模式，已經(jīng)成為我國持續(xù)深化金融業(yè)對外開放的重要內容。本文從中國金融業(yè)負面清單（上海自貿(mào)區(qū)）管理實踐入手，整理分析了目前國際貿(mào)易締約監(jiān)管實踐中最具國際代表性的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）和《美加墨協(xié)定》（USMCA）等國際規(guī)范中有關金融業(yè)負面清單的管理經(jīng)驗，在此基礎上，對我國金融業(yè)負面清單的建立與管理提出了建議。

我國金融業(yè)負面清單管理實踐

負面清單的基本含義

負面清單，指一國在實施引進外國投資的管理過程中，明確規(guī)定哪些行業(yè)和領域禁止外國投資機構進入。金融業(yè)負面清單，是指相關金融法規(guī)明確列出的禁止從事的各項金融服務活動。在約束禁止性行為的同時，該模式也強調，清單外的經(jīng)濟主體、金融產(chǎn)品、金融業(yè)務和金融服務等無須再獲得金融監(jiān)管部門審批，即可依法平等進入金融市場（許鵬，2017） 。負面清單的管理模式能有效提升市場透明度，并促進市場開放。

當前我國金融業(yè)負面清單管理實踐

我國金融業(yè)負面清單的管理實踐按照管理模式和專業(yè)水平的差異可分為綜合性管理和專業(yè)性管理兩個階段：

第一階段為綜合性管理階段，金融業(yè)負面清單管理內容包涵在外商投資準入特別管理措施當中。這一階段又分為2013—2014年的試驗階段和自2015年至今的全國性推廣階段。其中，試驗階段文件包括《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》的2013年版和2014年版；推廣階段文件包括2015年版、2017年版、2018年版、2019年版和2020年版的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。不管是試驗階段還是推廣階段，金融業(yè)準入特別管理措施（負面清單）均只對不同金融機構的外資股比進行了限制。其中，試驗階段包括資本金融服務、資本市場服務、保險業(yè)和其他金融服務；推廣階段的類別逐漸減少，至2020年版的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》中，金融業(yè)負面清單已完全清零。

第二階段為專業(yè)性管理階段，目前仍處于上海自貿(mào)區(qū)的試驗階段，尚未在全國范圍內推廣。2017年至今，上海自貿(mào)區(qū)展開了金融業(yè)負面清單管理試驗，以《中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)金融服務業(yè)對外開放負面清單指引（2017年版）》（以下簡稱《指引》）和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務貿(mào)易負面清單管理模式實施辦法》（以下簡稱《辦法》）兩份文件為主要內容。

《指引》于2017年6月發(fā)布，是我國首部金融服務業(yè)對外開放的負面清單，與國際規(guī)范的相符程度最高?！吨敢酚墒褂谜f明和表單兩部分文本組成。其中，表單內容是負面限制清單的主要部分內容，列出了外資設立金融機構管理（市場準入限制）和外資準入后經(jīng)營管理（國民待遇限制）的10類48項特別管理措施，包括股東機構的類型要求、股東資產(chǎn)規(guī)模要求、股東經(jīng)營業(yè)績要求、資本要求、股權結構限制、分支機構設立和經(jīng)營要求、其他金融機構準入限制、經(jīng)營范圍限制、經(jīng)營指標要求以及交易所資格限制。

《辦法》于2018年8月正式出臺，明確了31項自貿(mào)區(qū)金融業(yè)負面清單內容。在貨幣和金融方面，明確了金融服務機構的經(jīng)營者要求及跨境金融網(wǎng)絡和信息服務提供者必須履行的各項合規(guī)義務；在資本市場服務方面，明確了允許境外證券服務機構通過特定方式參與的五類證券業(yè)務；在保險業(yè)方面，明確了禁止非法銷售境外保險產(chǎn)品；對其他金融行業(yè)，強調了境外機構在中國境內設立銀行卡清算機構的有關要求。

總結我國金融業(yè)負面清單監(jiān)管的現(xiàn)狀，仍存在以下不足：一是我國金融業(yè)負面清單的專業(yè)性管理探索實踐仍然局限于上海自貿(mào)區(qū)，尚未在全國范圍內進行推廣。二是我國金融業(yè)負面清單內容仍以數(shù)量限制為主，規(guī)則化管理較少。特別是《指引》編制的10類48項管理措施方面，對資本金、股權結構、運營指標等設置了限制性較高的數(shù)量型要求。三是金融業(yè)對外開放缺少負面清單管理的實踐經(jīng)驗，因而難以將其運用于與其他國家的自由貿(mào)易協(xié)定談判中。目前，世界主要經(jīng)濟體大多在自由貿(mào)易協(xié)議談判中采用負面清單模式。我國要在國際自貿(mào)協(xié)議談判中掌握主動權，必須借鑒國際經(jīng)驗，積累更多的負面清單管理經(jīng)驗。

國際金融業(yè)負面清單管理經(jīng)驗

上述我國金融業(yè)負面清單管理規(guī)則的現(xiàn)狀表明，金融業(yè)負面清單的專業(yè)性管理在我國尚處于探索階段，與目前國際規(guī)范的監(jiān)管規(guī)則體系存有差距。鑒此，研究國際金融締約管理實踐中最具國際代表性的國際金融負面清單，對逐步完善國內負面清單管理，具有重要的借鑒意義。下文以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）、《美加墨協(xié)定》（USMCA）等國際規(guī)范的自由貿(mào)易協(xié)定為例，對國際規(guī)范的金融業(yè)負面清單監(jiān)管體系進行分析。

國際金融業(yè)負面清單的基本架構

國際規(guī)范的金融業(yè)負面清單通常包括兩個子部分：一是現(xiàn)行不符措施清單。此項清單規(guī)定了協(xié)議各方在未來幾年不得實施新的或更多的金融限制性措施。二是未來不符措施清單，即各方保留措施。此項清單范圍內，締約方可對外方投資境內金融服務業(yè)實施新的或更嚴格的要求。金融業(yè)的負面清單一般作為締約自貿(mào)協(xié)定的附件展示，每一項不符措施清單均以子項目（即不符措施規(guī)范的金融業(yè)范圍）、相關義務、政府層級（中央或地方）、措施的國內法律依據(jù)和具體措施描述五個項目作為基本架構（詳見附表）。

國際金融業(yè)負面清單表單架構（以USMCA美國負面清單為例）

國際金融業(yè)負面清單的主要內容及特點

在負面清單架構中，負面清單不符措施主要根據(jù)相關義務進行劃分。一般情況下，主要包括五大類內容：一是國民待遇，包括準入前國民待遇和準入后國民待遇，涵蓋設立、獲取、擴大、管理、經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)。二是市場準入，該項是對外資金融機構的準入和業(yè)務準入進行限制的不符措施，主要包括持股比例限制、股東資格要求、業(yè)務范圍限制、本地注冊要求、牌照數(shù)量限制、機構設立限制、許可條件及程序等。三是高管和董事會，主要是對外資金融機構高管和董事的國籍或居住要求。四是最惠國待遇。五是跨境金融服務的提供。目前世界主要經(jīng)濟體均對跨境金融服務持審慎態(tài)度，多采取正面清單承諾，不同程度地接受境外主體跨境提供保險服務、投資組合管理、中介及附屬金融服務、金融數(shù)據(jù)和信息流動等義務內容。

國際金融業(yè)負面清單主要呈現(xiàn)以下特點：一是發(fā)達經(jīng)濟體在市場準入方面的數(shù)量型不符措施較少。如澳大利亞和新西蘭僅規(guī)定了部分限制外資準入的業(yè)務；相對而言，墨西哥等發(fā)展中國家在國民待遇和市場準入方面則設置了較多的上限或下限類不符措施，如明確境外金融機構必須持有其投資的子公司至少51%的股本。二是保留措施多集中在金融基本制度方面，包括金融基礎設施措施、中小企業(yè)服務功能、政府優(yōu)惠措施、新型金融服務等（馬蘭，2019）。如在CPTPP中，新西蘭、新加坡的未來不符措施均保留有采取或維持向對金融市場基礎設施具有系統(tǒng)重要性的任何實體提供補貼或贈款的任何措施的權利。三是不同貿(mào)易協(xié)定或同一份貿(mào)易協(xié)定不同締約方的金融業(yè)負面清單在數(shù)目和內容上均存在一定差異。如在CPTPP中，澳大利亞以現(xiàn)行不符措施為主，而新西蘭則以未來不符措施為主，表明新西蘭為未來施加新的不符措施預留了更大的空間。CPTPP在締約文件中分章節(jié)區(qū)分了現(xiàn)行不符措施與未來不符措施；USMCA則未通過章節(jié)結構加以區(qū)分，需通過內容進行區(qū)分。

國際金融業(yè)負面清單的應用經(jīng)驗

一是將負面清單作為國際金融監(jiān)管的“黑名單”。通過這種監(jiān)管方式，可以有效提高金融監(jiān)管的信息公開性和政策透明度。如瑞士金融監(jiān)管局在其官方網(wǎng)站的“負面清單”欄目中公布未經(jīng)政府批準非法從事網(wǎng)絡金融業(yè)務的組織人員名單，以此實現(xiàn)了政府對該類“黑名單”的有效監(jiān)管。二是利用負面清單方式管理跨境外匯交易。比如韓國依托負面清單管理模式，建立了規(guī)范的外匯交易管理法律法規(guī)體系，在外匯業(yè)務登記、支付方式、進出口許可證、資金交易申報、業(yè)務監(jiān)管和發(fā)展等方面明確了限制性條款，同時取消了公司和金融機構與海外業(yè)務有關的大多數(shù)外匯交易的預先批準要求和控制。這一做法對外匯交易具有高度規(guī)范作用，一旦涉及負面清單項目，將受到嚴格的限制和制裁（許鵬，2017）。三是利用負面清單模式來準確區(qū)分當前國家強化金融監(jiān)管的具體范疇。通常各成員國會針對不同的國家地區(qū)實施不同的負面清單。例如，對于外資銀行在本國境內吸收的定期存款是否納入本國居民儲蓄保險的基本權益保障范圍，日本在與東南亞國家的締約中規(guī)定不在保障范圍，而在與墨西哥、智利等國的締約中則規(guī)定納入保障范圍。

啟示與建議

總體來看，國際規(guī)范的金融業(yè)負面清單管理已具備較高水平。在清單架構上層級分明，且法律依據(jù)完備，每項不符措施均列出了相應的國內法律法規(guī)依據(jù)。在清單內容上，以原則性的不符措施為主，逐漸減少數(shù)量型措施的條目，并且通過未來不符措施為自身管理預留了空間。在清單應用上，較多國家依托負面清單建立了規(guī)范且高效的金融業(yè)管理模式。我國金融業(yè)務負面清單與國際規(guī)范仍然存在一定差距，管理實踐有待增強。為確保金融業(yè)對外開放進程的順利推進，建議通過以下三個方面進一步推動金融業(yè)負面清單的構建與管理。

第一，清單架構上，完善國內金融業(yè)開放措施與法規(guī)基礎，為構建國際規(guī)范的金融業(yè)負面清單做好準備。一是積極穩(wěn)妥推進我國金融市場的對外開放，在出臺相關金融業(yè)開放措施時，重點關注開放措施與國內、國際負面清單的對接程度。二是從完善與金融業(yè)負面清單配套的法律法規(guī)的目標出發(fā)，研究完善國內金融業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系，確保構建的國內金融業(yè)負面清單措施有適用的國內法律法規(guī)依據(jù)，實現(xiàn)內外制度的一致協(xié)調。

第二，關注金融業(yè)負面清單內容的透明性與靈活性，有效防范金融風險。一是避免設置較多單一數(shù)量型的不符措施內容。建議參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過與公司治理、股東資格等制度性規(guī)則相結合的方式，實行對外資金融機構的負面清單管理。二是減少單一上限或下限的管理方式，提高管理彈性。如新加坡對外資持股比例的管理采取了區(qū)間參股觸發(fā)上限的方式，對于超出上限的，須經(jīng)特別授權程序才能獲得批準。三是根據(jù)我國金融業(yè)對外開放的實際，要適當增加未來不符措施的條目，為今后措施調整預留空間。尤其是對于一些關鍵性的核心金融領域，如針對金融業(yè)基礎制度管理的措施，要暫時列在未來不符清單中，以防范此類金融風險。

第三，依托金融業(yè)負面清單，建立規(guī)范高效的金融審慎監(jiān)管體系。一是借鑒瑞士等國的經(jīng)驗，建立負面清單對應的“黑名單”管理模式，實現(xiàn)對非法準入組織機構的有效監(jiān)管。二是將金融業(yè)對外開放的負面清單與跨境外匯交易管理的內容對接，依托負面清單提高跨境外匯交易管理的效率。三是掌握負面清單管理模式，在國際自由貿(mào)易協(xié)定締約談判中掌握主動權和話語權。對于不同的締約方，可根據(jù)實際情況建立差異性的負面清單管理內容，實現(xiàn)金融業(yè)對外開放進程的規(guī)范管理。