李 蒙 濰坊市城市建設(shè)發(fā)展投資集團(tuán)有限公司

中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在2009年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》后，各地紛紛成立融資平臺(tái)，在4萬億的投資刺激下，城投存量債務(wù)激增。至2013年末，城投存量債券規(guī)模已從2008年的0.09萬億元攀升至1.70萬億元。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題凸顯，城投與政府債務(wù)關(guān)系亟需厘清。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變以政府投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，以及著力防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作的重要議題?！蛾P(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014年修正)》從法律和中央層面對(duì)城投和政府債務(wù)做了嚴(yán)格劃分和明確安排。此后，政府和城投公司都意識(shí)到必須要?jiǎng)冸x城投公司的政府融資職能、劃清政企關(guān)系界限。政府將響應(yīng)中央政策號(hào)召，合法合規(guī)合理舉借政府債務(wù)；城投公司將自立門戶，為維持可持續(xù)發(fā)展而立足轉(zhuǎn)型升級(jí)。

表1 督促城投公司整合的各省文件案例

一、城投公司轉(zhuǎn)型面臨重重困難

當(dāng)前階段下，城投公司自身脆弱性集中體現(xiàn)在：1.主業(yè)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城投最重要的業(yè)務(wù)之一，與市場(chǎng)化的成熟建筑工程公司相比，城投在技術(shù)、人才、管理等各方面競(jìng)爭(zhēng)力較差。在各地政府要求項(xiàng)目招投標(biāo)的規(guī)范約束下，城投公司難以與實(shí)力雄厚的專業(yè)化建筑公司抗衡。2.與政府分家后，債務(wù)負(fù)擔(dān)依然沉重，在去杠桿背景下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能性驟升。另外，城投公司的融資主要背靠政府信用，保障著地方政府和公司的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)安全，當(dāng)城投公司徹底市場(chǎng)化后，失去了政府隱性信用支持，金融機(jī)構(gòu)對(duì)城投公司的垂睞會(huì)減少，依靠借新還舊維持資金鏈條的發(fā)展模式，將面臨危險(xiǎn)處境。加上最近城投違約事件頻發(fā)，城投信仰逐漸喪失，金融機(jī)構(gòu)對(duì)城投的偏好越來越低。3.發(fā)展實(shí)體企業(yè)的道路并不平坦。城投公司往往缺乏發(fā)展實(shí)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)轉(zhuǎn)型中的城投紛紛通過參股控股實(shí)體企業(yè)間接走上發(fā)展實(shí)業(yè)的道路，但是進(jìn)入陌生的領(lǐng)域和行業(yè)，將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)對(duì)于實(shí)業(yè)發(fā)展是至關(guān)重要的要素，只有高端的人才才能提供和使用高技術(shù)，城投公司目前的薪酬體系無法形成對(duì)高端人才的吸引力。另外，城投公司的決策程序較復(fù)雜，面對(duì)瞬息萬變的市場(chǎng)情況，決策帶來的時(shí)滯一定會(huì)影響實(shí)業(yè)發(fā)展效率。

二、城投轉(zhuǎn)型發(fā)展需政府支持及激發(fā)自身動(dòng)能

轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為城投公司的必然選擇，在充分認(rèn)識(shí)到其自身短板的前提條件下，以何種姿態(tài)轉(zhuǎn)型成了城投公司亟需確定的問題，在轉(zhuǎn)型之初也應(yīng)考慮如何積極爭(zhēng)取與政府的資源支持。綜合各地城投公司整合具體方案來看，各地政府主要通過吸收合并、整合新設(shè)、分類重組三種方式實(shí)現(xiàn)城投公司的轉(zhuǎn)型。

(一)政府的支持對(duì)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展尤為重要

政府對(duì)城投公司的定位決定了城投公司的未來發(fā)展方向，是地方政府的城市運(yùn)營(yíng)商，是某一領(lǐng)域的專業(yè)化平臺(tái)，還是投資控股集團(tuán)，在未來城投公司的業(yè)務(wù)發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位將會(huì)有巨大差異。方向決定未來，對(duì)于有多家平臺(tái)的地區(qū)來說，只有結(jié)合自身資源，定位合理清晰、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型明確的城投公司才能脫穎而出，它將與政府密切合作，有機(jī)分工。

城投公司轉(zhuǎn)型應(yīng)該積極爭(zhēng)取政府的資源支持，現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)資源應(yīng)繼續(xù)保留，像一些地區(qū)注入城投公司的成熟地塊的土地使用權(quán)，城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，諸如供水、供熱、供氣等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，都是極為優(yōu)質(zhì)的稀缺資源，可以使城投公司保持自身特色，保證不可替代性，在集中優(yōu)勢(shì)資源，服務(wù)民生的同時(shí)，爭(zhēng)取持續(xù)的現(xiàn)金流入，為公司發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)力。

城投公司能否轉(zhuǎn)型成功還與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，作為市場(chǎng)化主體的城投公司，將直接通過投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，深度參與到地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中去。因此，地方核心產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，將與城投公司的業(yè)務(wù)規(guī)模、盈利能力直接相關(guān)。當(dāng)?shù)亓己玫慕?jīng)濟(jì)發(fā)展才能為城投公司創(chuàng)造成功轉(zhuǎn)型的土壤，為城投這顆大樹的茁壯成長(zhǎng)提供養(yǎng)分。

(二)城投轉(zhuǎn)型發(fā)展依靠自身內(nèi)生動(dòng)力

城投公司健康持續(xù)發(fā)展的核心最終體現(xiàn)在收入來源于市場(chǎng)，做有經(jīng)營(yíng)性收入的國(guó)有企業(yè)。首先要建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)辦發(fā)[2017]36號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提到：“從國(guó)有企業(yè)實(shí)際情況出發(fā)，以建立健全產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，積極適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革的新形勢(shì)新要求，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，完善體制機(jī)制，依法規(guī)范權(quán)責(zé)，根據(jù)功能分類，把握重點(diǎn)，進(jìn)一步健全各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)?！苯∪钠髽I(yè)制度能使公司運(yùn)作有序，提升效率，科學(xué)決策，保障改制后的城投公司良好運(yùn)行。

更重要的是，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)、依托區(qū)域資源謀定主業(yè)，準(zhǔn)確發(fā)力。城投結(jié)合自身公益性、非公益性資產(chǎn)分別轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，公益性項(xiàng)目與政府算好賬，剝離不產(chǎn)生現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)，而針對(duì)已有的供水、燃?xì)?、廢物處理等公用事業(yè)項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼彌補(bǔ)盈利缺口，進(jìn)一步通過混改、股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金投資等發(fā)展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，吸引充滿活力的現(xiàn)金收入。城投公司主要的轉(zhuǎn)型方向有：1.向建筑工程企業(yè)轉(zhuǎn)型。依托建筑施工經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)資質(zhì)、區(qū)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和資金成本相對(duì)較低的信用優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，增加企業(yè)現(xiàn)金流量。這種轉(zhuǎn)型方向需要城投公司有成熟的建筑施工經(jīng)驗(yàn)，完備的施工資質(zhì)和政府賦予的壟斷地位。2.向房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型。憑借豐厚的土地資源以及對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人口發(fā)展的熟悉程度，與有成熟經(jīng)驗(yàn)的房地產(chǎn)商開展股權(quán)合作，利用其資金、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，發(fā)展成當(dāng)?shù)刂匾姆康禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)。3.向投資控股集團(tuán)轉(zhuǎn)型。一是探索控股上市公司，上市公司是經(jīng)過證監(jiān)會(huì)審核后的優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)主體，控股上市公司既能增加資產(chǎn)、收入，又能快捷的邁上市場(chǎng)化發(fā)展道路，同時(shí)城投公司可以借鑒上市公司的管理組織模式，上市公司背靠國(guó)企實(shí)力能更好的促進(jìn)自身發(fā)展升級(jí)，雙方實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏。二是控股參股當(dāng)?shù)匕l(fā)展良好的實(shí)體企業(yè)。比如“白衣騎士”深圳市國(guó)資委控股的城投公司，參股控股企業(yè)涉及各行各業(yè)，包括水、電、氣等民生行業(yè)，地鐵、機(jī)場(chǎng)、港口、高速等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深投空提出了“轉(zhuǎn)型成為以支持科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為戰(zhàn)略目標(biāo)的深圳市級(jí)科技金控平臺(tái)”，其優(yōu)秀的投資表現(xiàn)，讓對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)的企業(yè)趨之若鶩，為城投公司的轉(zhuǎn)型方向提供了良好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。■