摘? ? ? 要：巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。面對(duì)革命、建設(shè)、改革不同時(shí)期的形勢(shì)和任務(wù)，黨的巡視制度經(jīng)歷了萌芽與初創(chuàng)、徘徊與曲折、重啟與優(yōu)化、深化與完善、革命與創(chuàng)新的發(fā)展階段。百年來，黨的巡視工作始終立足于鞏固黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化和制度化，完成了由部分覆蓋向全覆蓋的演變，更加強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治。新時(shí)代，應(yīng)進(jìn)一步明確巡視制度的職責(zé)定位，創(chuàng)新巡視工作的方式方法，堅(jiān)持巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的有機(jī)結(jié)合，以高質(zhì)量巡視助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)? 鍵? 詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;巡視;巡視制度;巡視工作;政治監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D262.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）07-0089-10

收稿日期：2021-03-24

作者簡(jiǎn)介：蔣晶，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義制度。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律建設(shè)思想與實(shí)踐歷史研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20CDJ003。

巡視①是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，也是全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要手段。百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革的歷史進(jìn)程中自覺把巡視制度嵌入黨的建設(shè)總布局，在理論與實(shí)踐的互動(dòng)中不斷把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能。回顧黨的巡視制度演變的百年歷程，對(duì)于推動(dòng)新時(shí)代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要的啟示。

一、黨的巡視制度的百年發(fā)展歷程

自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，黨的巡視制度結(jié)合不同歷史時(shí)期所面臨的形勢(shì)和任務(wù)不斷進(jìn)行調(diào)整，呈現(xiàn)出顯著的階段性特點(diǎn)。

萌芽與初創(chuàng)階段（1921—1949年）? 巡視制度的雛形可以追溯到建黨初期的中央特派員制度。黨的二大通過的黨章規(guī)定“中央執(zhí)行委員會(huì)隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席”，[1]首次以黨內(nèi)根本大法的形式對(duì)特派員制度作出規(guī)范。在當(dāng)時(shí)交通、通訊不發(fā)達(dá)的條件下，中央特派員的主要任務(wù)是傳達(dá)黨中央的最新精神和決策部署;黨的三大和黨的四大通過的黨章都對(duì)中央特派員制度作出了規(guī)定;1925年中央擴(kuò)大會(huì)議通過的《組織問題決議案》要求進(jìn)一步增加中央派出巡行的指導(dǎo)員的數(shù)量，以方便上級(jí)組織指導(dǎo)下級(jí)黨組織的工作;為更好整頓和指導(dǎo)各級(jí)黨組織加強(qiáng)建設(shè)，1927年11月召開的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議明確規(guī)定要建立從中央到地方的巡視指導(dǎo)制度;1928年中央制定的《巡視工作條例》對(duì)巡視目的、巡視員的選派、工作紀(jì)律和要求、工作方式等作出了規(guī)定，要求巡視員“隨時(shí)隨地將其工作情形報(bào)告派出他的黨部”;[2]1931年黨的六屆四中全會(huì)通過的《中央巡視工作條例》分5章30多個(gè)條款對(duì)巡視員的條件、任務(wù)、職權(quán)等作出進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定;黨的六屆六中全會(huì)要求上級(jí)黨委向下級(jí)黨委派出巡視員及時(shí)了解情況;抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，由于環(huán)境嚴(yán)酷，派遣巡視員指導(dǎo)工作的活動(dòng)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此階段，作為一種臨時(shí)性工作機(jī)制，巡視的主要功能是上傳下達(dá)和加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。

徘徊與曲折階段（1949—1978年）? 新中國(guó)成立后，如何拒腐防變成為擺在中國(guó)共產(chǎn)黨面前的重要課題。在土地改革運(yùn)動(dòng)、整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中以及社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中，都能看到巡視員和巡視組的身影。在1950年1月起開展的土地改革運(yùn)動(dòng)中，巡視發(fā)揮了指導(dǎo)督促土改工作的功能;在1950年5月起開展的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中，巡視發(fā)揮了監(jiān)督檢查、糾正運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)偏差的功能;在1963年2月起開展的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中，巡視發(fā)揮了思想教育的功能。[3]1966—1976年間，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)雖然遭到一定程度的破壞，但巡視活動(dòng)并沒有完全中止，部分地區(qū)還會(huì)通過派出巡視員的工作方式來傳達(dá)上級(jí)黨組織指示，如博樂市委在1966年就向?qū)W校派遣部分巡視員，鄖縣縣委在1971到1976年間每年都會(huì)向下級(jí)黨組織派出巡視員等。[4]此階段，巡視仍是一種臨時(shí)性的工作機(jī)制，并未成為國(guó)家治理中的制度性安排。一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，巡視工作往往會(huì)受到?jīng)_擊和影響。

重啟與優(yōu)化階段（1978—2002年）? 改革開放以來，巡視工作進(jìn)入了恢復(fù)和調(diào)整階段。這并非對(duì)過去傳統(tǒng)的機(jī)械恢復(fù)，而是結(jié)合新情況、新問題對(duì)巡視工作進(jìn)行的改造與優(yōu)化。1983年黨的十二屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于整黨問題的決定》明確要求縣級(jí)以上黨委都要吸收包括退出一線老同志在內(nèi)的巡視員，整黨運(yùn)動(dòng)期間各級(jí)黨委要挑選一批各方面能力都比較優(yōu)秀的同志“作為聯(lián)絡(luò)員或巡視員派往所屬整黨的單位”，[5]指導(dǎo)幫助所在黨組織統(tǒng)一思想、整頓組織，強(qiáng)化紀(jì)律。實(shí)踐中，各級(jí)黨組織選派的各位巡視員履職盡責(zé)，為1983至1987年間的整黨運(yùn)動(dòng)作出了重要貢獻(xiàn);1990年黨的十三屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》明確提出“要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督的制度”，并規(guī)定“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行督促檢查，直接向中央和省（自治區(qū)、直轄市）黨委報(bào)告情況”;1996年10月經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)工作報(bào)告重申和建立了黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度，巡視制度就是其中之一;1997年2月《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》經(jīng)中央同意開始執(zhí)行，該辦法增強(qiáng)了巡視制度的可操作性;從1996年4月至1998年8月中央紀(jì)委先后派出7批巡視組對(duì)18個(gè)省和中央部委展開巡視，[6]自1998年11月開始的“三講”教育活動(dòng)亦采取了派遣巡視組的形式;2001年中央黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組把巡視工作納入到工作要點(diǎn)中。此階段，巡視開始走上制度化軌道并成為黨內(nèi)治理的常態(tài)化手段。

深化與完善階段（2002-2012年）? 2002年黨的十六大報(bào)告明確提出，改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度;2003年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》首次將巡視監(jiān)督界定為黨內(nèi)監(jiān)督十項(xiàng)制度之一;2009年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》對(duì)巡視工作的指導(dǎo)思想、機(jī)構(gòu)設(shè)置、巡視范圍、工作方式和權(quán)限、工作程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，提高了巡視工作專業(yè)化、科學(xué)化水平，初步形成了巡視工作的制度體系;為加強(qiáng)黨中央對(duì)巡視工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，2009年中央決定把過去的中央紀(jì)委、中央組織部巡視組改名為中央巡視組，并成立了中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這一名稱的變化充分說明了巡視組派出的主體不再是紀(jì)委和組織部，而是中央和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委，巡視監(jiān)督權(quán)威進(jìn)一步得到提升;2010年全軍巡視工作試點(diǎn)部署暨干部培訓(xùn)會(huì)議在北京召開，這意味著巡視工作開始向軍事系統(tǒng)拓展。此階段，巡視進(jìn)入精細(xì)化發(fā)展階段，隨著專門規(guī)范巡視工作的法規(guī)相繼出臺(tái)，巡視制度在黨的建設(shè)總布局中的定位也越來越清晰。

革命與創(chuàng)新階段（2012年至今）? 黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在繼承黨的巡視工作優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對(duì)巡視工作的方針、定位、體制機(jī)制、范圍和方式進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，巡視制度經(jīng)此革命性鍛造在力度、強(qiáng)度、效能上得到了大幅提升。在巡視工作方針上，將“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”作為新時(shí)代巡視工作的方針，把發(fā)現(xiàn)問題作為巡視工作的生命線，把解決問題作為巡視工作的落腳點(diǎn);在巡視工作的定位上，突出政治巡視的重要性，要求巡視工作要緊緊聚焦于“兩個(gè)維護(hù)”，核心在于監(jiān)督下級(jí)黨組織履行職責(zé)的情況，不能把巡視等同于一般的業(yè)務(wù)檢查、工作督察;在巡視工作體制機(jī)制上，中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)。在巡視工作穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，中央決定在市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，不斷探索監(jiān)督工作向基層延伸的途徑。同時(shí)，兩次修訂修改《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，及時(shí)將政治巡視、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)巡視、市縣巡察等實(shí)踐創(chuàng)新轉(zhuǎn)換為制度成果，推動(dòng)巡視工作方法、體制、機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定了46項(xiàng)配套規(guī)定，對(duì)巡視過程每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟的工作內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施固化，形成環(huán)環(huán)相扣、相互制約的流程體系;[7]在巡視工作范圍上，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方、部門和企事業(yè)單位一屆任期內(nèi)巡視的全覆蓋;在巡視工作方式上，實(shí)現(xiàn)了常規(guī)巡視與專項(xiàng)巡視相結(jié)合，靈活采用“回頭看”“機(jī)動(dòng)式”“點(diǎn)穴式”的巡視方式。實(shí)現(xiàn)了巡視組組長(zhǎng)、巡視對(duì)象、巡視組與巡視對(duì)象關(guān)系“三個(gè)不固定”，一次一授權(quán)，不搞“鐵帽子王”。

二、黨的巡視制度百年演變的基本邏輯

黨的巡視制度在百年發(fā)展歷程中遵循著自己獨(dú)特的邏輯，既有對(duì)過去一個(gè)時(shí)期優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承與回歸，也有對(duì)新時(shí)期新階段實(shí)踐創(chuàng)新的集納與總結(jié)。

始終立足于鞏固黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)? 巡視的權(quán)威來自于黨中央。作為黨的上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的一種領(lǐng)導(dǎo)方式，巡視的目標(biāo)任務(wù)與黨所處的歷史方位和面臨的外部環(huán)境密切相關(guān)，具有很強(qiáng)的時(shí)代性。民主革命時(shí)期，各革命根據(jù)地比較分散，上下級(jí)黨組織溝通聯(lián)絡(luò)不順暢，督促各級(jí)黨組織貫徹黨中央決策部署、工作計(jì)劃、克服“山頭主義”、強(qiáng)化組織聯(lián)系成為巡視工作的首要任務(wù)。如1931年發(fā)布的《中央巡視條例》就規(guī)定巡視員“要考察各地的政治經(jīng)濟(jì)狀況和黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾組織工作?！鄙鐣?huì)主義建設(shè)時(shí)期，各級(jí)黨組織體系嚴(yán)密完備，巡視工作的主要職能是通過各種專項(xiàng)檢查確保各類運(yùn)動(dòng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下順利開展，并對(duì)運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的偏差及時(shí)予以糾正。如1962年中央派出工作組到農(nóng)村進(jìn)行蹲點(diǎn)調(diào)研，推動(dòng)清賬目、清工分等運(yùn)動(dòng)的開展，及時(shí)查處發(fā)生在普通百姓身邊的腐敗行為。改革開放后，基于黨員干部違反黨紀(jì)、經(jīng)濟(jì)犯罪現(xiàn)象日益增多，巡視成為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，這種自上而下的監(jiān)督方式有效彌補(bǔ)了“同級(jí)監(jiān)督太軟”的難題。黨的十八大以來，巡視在發(fā)揮反腐利劍和監(jiān)督利器功能的同時(shí)更加聚焦于貫徹黨中央的決策部署。通過巡視，發(fā)現(xiàn)了各級(jí)黨組織在思想政治、理論學(xué)習(xí)、選人用人、落實(shí)管黨治黨責(zé)任等方面存在的結(jié)構(gòu)性、深層次問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門根據(jù)巡視反饋的結(jié)果加強(qiáng)了整改監(jiān)督，清除了黨和國(guó)家政治生活的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

由部分覆蓋向全覆蓋演變? 黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要健全“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。全覆蓋要求通過構(gòu)建全方位監(jiān)督的格局，將監(jiān)督覆蓋到國(guó)家治理、管黨治黨各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，覆蓋到每一個(gè)黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的監(jiān)督，以消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。[8]只有做到全覆蓋，巡視監(jiān)督才能真正實(shí)現(xiàn)零容忍。黨的十八大之前，巡視的范圍并不明晰。如2009年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》僅僅將下級(jí)黨委、同級(jí)政府、人大常委會(huì)、政協(xié)等單位領(lǐng)導(dǎo)班子納入到巡視對(duì)象中。期間，巡視工作的覆蓋面雖在逐漸拓展，但一些重點(diǎn)領(lǐng)域、組織仍未覆蓋到位。如中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、檢察院法院系統(tǒng)的黨組織巡視工作沒有開展起來，且一屆任期內(nèi)巡視次數(shù)有限，并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)各種類型黨組織的監(jiān)督全覆蓋，部分公職人員覺得巡視似乎離他們很遠(yuǎn)。[9]基于此，2015年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定中央巡視組除了巡視四套班子成員之外，還要對(duì)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級(jí)人民法院和檢察院的主要負(fù)責(zé)人，中央部委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中央管理的國(guó)有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子也都開展巡視，并在第十四條中對(duì)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委的巡視對(duì)象也作了相應(yīng)的修改。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中央，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)共進(jìn)行了12輪巡視，巡視了277個(gè)黨組織，對(duì)16個(gè)省區(qū)市開展“回頭看”，對(duì)4個(gè)單位進(jìn)行“機(jī)動(dòng)式”巡視，中央巡視實(shí)現(xiàn)了全覆蓋;在地方，到2017年4月底，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委已順利完成8362個(gè)地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了本屆黨委任期巡視全覆蓋。[10]在黨的十九大后開展的第一輪巡視中，首次將沈陽、大連等10個(gè)副省級(jí)城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人納入巡視監(jiān)督范圍。當(dāng)然，巡視“全覆蓋”并不意味著巡視“啥都管”，巡視必須突出重點(diǎn)，善于抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。巡視監(jiān)督的對(duì)象雖然是某一地區(qū)、某一領(lǐng)域、某一部分的黨組織和黨員干部，但重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”和班子成員。

體制機(jī)制逐步規(guī)范化、制度化? 改革開放前，巡視工作僅僅作為管黨治黨的一種非常態(tài)化機(jī)制而存在，運(yùn)作不規(guī)律，且曾因外部環(huán)境變化而中斷。改革開放后，巡視工作逐漸走上了規(guī)范化、制度化的發(fā)展道路。一是巡視法規(guī)制度體系不斷健全。2009年，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，明確了巡視工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任。根據(jù)形勢(shì)與任務(wù)的變化，中共中央又先后于2015年和2017年兩次修訂、修改《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，對(duì)巡視工作流程進(jìn)行優(yōu)化。2010年4月，中紀(jì)委和中組部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》，以進(jìn)一步完善巡視制度，促進(jìn)被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組工作，保證巡視工作順利開展。2017年，中央辦公廳印發(fā)新修訂的《被巡視黨組織配合中央巡視工作規(guī)定》，對(duì)被巡視黨組織的義務(wù)作出詳盡規(guī)定，并把該規(guī)定的層級(jí)由部門法規(guī)上升為中央黨內(nèi)法規(guī)，以便于在實(shí)踐中操作執(zhí)行;中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室也分別印發(fā)了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》等配套制度，中央巡視辦先后制定了46項(xiàng)工作制度和10多項(xiàng)協(xié)同工作體制，形成了覆蓋巡視工作系統(tǒng)完善的制度體系。[11]2019年，中央巡視機(jī)構(gòu)制定了巡視報(bào)告問題底稿制度，要求凡是寫進(jìn)報(bào)告的問題都要有具體的人和事作支撐，特別是對(duì)重大問題的定性判斷，既要有面上情況的總體分析，也要有典型事例和數(shù)據(jù)支撐。二是巡視隊(duì)伍專業(yè)化水平不斷提升。新中國(guó)成立之初，巡視組人員往往是因事而設(shè)，臨時(shí)抽調(diào)，這種不固定的形式雖然有利于開展監(jiān)督工作，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看不利于巡視隊(duì)伍的發(fā)展。改革開放后，巡視組選拔人員主要強(qiáng)調(diào)工作經(jīng)驗(yàn)，即選拔一部分經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)的老同志參加巡視工作。黨的十八大以來，中央不斷強(qiáng)化巡視機(jī)構(gòu)隊(duì)伍。2018年，中央辦公廳印發(fā)《中央巡視工作規(guī)劃（2018-2022年）》，從加強(qiáng)政治建設(shè)、加強(qiáng)能力建設(shè)、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、從嚴(yán)監(jiān)督管理、發(fā)揮巡視熔爐作用等五個(gè)方面對(duì)新時(shí)代加強(qiáng)巡視隊(duì)伍建設(shè)提出了明確要求，同時(shí)提出巡視干部要熟悉相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，準(zhǔn)確把握政治和業(yè)務(wù)的關(guān)系，掌握所監(jiān)督領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)巡視監(jiān)督專業(yè)本領(lǐng);探索建立“巡視后評(píng)估”等制度，堅(jiān)決防止“燈下黑”;把巡視崗位作為發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、鍛煉干部的重要平臺(tái)，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，按照“三個(gè)不固定”“一次一授權(quán)”原則，選好配強(qiáng)巡視組組長(zhǎng);建立巡視人才庫，嚴(yán)把入口、暢通出口，增強(qiáng)隊(duì)伍生機(jī)活力。[12]三是巡視工作的透明度不斷增強(qiáng)。長(zhǎng)期以來，巡視工作被蒙上了一層神秘的面紗，社會(huì)知曉程度很低，巡視開展、巡視反饋、巡視整改情況幾乎很少向社會(huì)公眾通報(bào)。黨的十八大以來，巡視工作規(guī)范化、公開化程度逐步提升，巡視組從進(jìn)駐有關(guān)單位之始就主動(dòng)公布聯(lián)系方式，巡視反饋采取“簽收制”①“雙反饋”②等形式，巡視整改采取“雙報(bào)告”③形式。各類媒體也加大了對(duì)巡視工作的宣傳報(bào)道力度，中紀(jì)委等單位還制作了專題片《巡視利劍》，向社會(huì)公布黨的十八大以來巡視工作所取得的成就，在黨員干部中引起強(qiáng)烈反映，人民群眾對(duì)巡視工作的認(rèn)同感日益增強(qiáng)。

從注重過程到注重成果? 巡視既是治標(biāo)之舉，更是治本之策。盡管巡視不直接查辦案件、不干預(yù)被巡視地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，但通過巡視可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)系統(tǒng)在管黨治黨中存在的結(jié)構(gòu)性、深層次問題并助推這些問題得到解決。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)巡視制度實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的過程，發(fā)現(xiàn)問題是巡視制度的根本導(dǎo)向，成果運(yùn)用才是巡視制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[13]過去一個(gè)時(shí)期的巡視工作往往更加側(cè)重于“找問題”，而對(duì)于如何解決問題關(guān)注得不夠，“一巡了之”的情況經(jīng)常在一些地區(qū)出現(xiàn)。因此，要更好發(fā)揮巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用，就要對(duì)巡視成果善加運(yùn)用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視整改問題，把發(fā)現(xiàn)問題作為巡視的主要任務(wù)，把推動(dòng)解決問題作為巡視的落腳點(diǎn)，在聽取每一輪中央巡視組匯報(bào)工作的過程中都對(duì)抓好整改落實(shí)和成果運(yùn)用提出明確要求。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要完善巡視巡察整改、督查落實(shí)情況報(bào)告制度。實(shí)踐中，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門承擔(dān)起對(duì)巡視的日常監(jiān)督職責(zé)，對(duì)巡視中發(fā)現(xiàn)的問題和線索進(jìn)行科學(xué)研判、分類處置，違規(guī)違紀(jì)問題交給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，各級(jí)組織部門要把整改落實(shí)情況及時(shí)納入領(lǐng)導(dǎo)班子的考核內(nèi)容，形成制度約束。同時(shí)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門把巡視日常監(jiān)督與“不忘初心、牢記使命”等主體教育聯(lián)系起來，督促各級(jí)黨組織把抓整改落實(shí)與履行職責(zé)使命有機(jī)結(jié)合起來，與深化改革、完善治理體系、提高治理能力結(jié)合起來，以確保巡視日常監(jiān)督的效果。

三、黨的巡視制度百年發(fā)展歷程的現(xiàn)實(shí)啟示

回顧黨的巡視制度的百年發(fā)展歷程，深入研究巡視制度發(fā)展演變的歷史規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)，可以為推動(dòng)新時(shí)代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

巡視的職責(zé)定位? 政治巡視是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織履行黨的領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任的政治監(jiān)督，是巡視組根據(jù)派出黨組織的授權(quán)，對(duì)接受巡視的黨組織貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。政治巡視既是歷史的，也是實(shí)踐的、具體的。新中國(guó)成立之初，巡視的內(nèi)容雖較為寬泛，但更多地還是聚焦于經(jīng)濟(jì)事務(wù)上。改革開放后，巡視工作逐漸聚焦于黨風(fēng)廉政建設(shè)，但其往往涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的方方面面且經(jīng)常承擔(dān)各種任務(wù)，如評(píng)估一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，甚至還承擔(dān)選拔干部的職責(zé)。開展巡視工作時(shí)要走遍所有地級(jí)市，去工廠，看社區(qū)，GDP、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等樣樣都管，結(jié)果題多面廣、重點(diǎn)不突出。[14]黨的十七大明確要求，巡視要重點(diǎn)對(duì)一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)有一個(gè)全面、客觀的評(píng)價(jià)。黨的十八大以來，巡視工作越來越聚焦于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，圍繞“一個(gè)中心，四個(gè)著力”①，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)領(lǐng)域開展巡視，解決過去巡視過于寬泛的問題;圍繞“六大紀(jì)律、四個(gè)著力”開展巡視，突出“紀(jì)在法前，紀(jì)比法嚴(yán)”的要求;圍繞落實(shí)黨中央重大決策部署、全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略、新時(shí)代黨的組織路線，緊緊把握政治巡視的定位，緊扣被巡視單位的職責(zé)使命，聚焦黨組織履行職責(zé)狀況開展巡視。

巡視的方法創(chuàng)新? 面對(duì)復(fù)雜的黨情國(guó)情，巡視制度只有結(jié)合實(shí)際情況不斷創(chuàng)新，才能保持其利劍本色。1931年的《中央巡視條例》為巡視員開展工作提供了數(shù)十種方法;新中國(guó)成立之初到黨的十八大前，巡視工作普遍采用的方法有9種，分別是聽取被巡視地區(qū)、單位黨委（黨組）的工作匯報(bào)和有關(guān)部門的專題匯報(bào);根據(jù)工作需要列席被巡視地區(qū)、單位的有關(guān)會(huì)議，列席被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的民主生活會(huì)和述職述廉會(huì);受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員問題的來信、來電、來訪等;召開聽取意見座談會(huì);與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾個(gè)別談話;調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)文件、檔案、會(huì)議記錄等資料;對(duì)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行民主測(cè)評(píng)、問卷調(diào)查;以適當(dāng)方式對(duì)被巡視地區(qū)、單位的下屬單位或者部門進(jìn)行走訪調(diào)研;對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)或者特別重要問題的了解，可以商請(qǐng)有關(guān)職能部門或者專業(yè)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助。2017年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定巡視工作可以采取13種方式，分別為聽取被巡視黨組織的工作匯報(bào)和有關(guān)部門的專題匯報(bào);與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾進(jìn)行個(gè)別談話;受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和下一級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人問題的來信、來電、來訪等;抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況;向有關(guān)知情人詢問情況;調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)文件、檔案、會(huì)議記錄等資料;召開座談會(huì);列席被巡視地區(qū)（單位）的有關(guān)會(huì)議;進(jìn)行民主測(cè)評(píng)、問卷調(diào)查;以適當(dāng)方式到被巡視地區(qū)（單位）的下屬地方、單位或者部門了解情況;開展專項(xiàng)檢查;提請(qǐng)有關(guān)單位予以協(xié)助;派出巡視組的黨組織批準(zhǔn)的其他方式。實(shí)踐中，從過去的常規(guī)巡視發(fā)展到現(xiàn)在的專項(xiàng)巡視、機(jī)動(dòng)式巡視，“回頭看”成為巡視監(jiān)督的重要手段?！皩ｍ?xiàng)巡視”不搞面面俱到，緊緊盯住某個(gè)人、某件事來展開，可以提升工作效率，顯得更加靈活。十九屆中央第二輪巡視作為中央脫貧攻堅(jiān)的專項(xiàng)巡視，也是巡視監(jiān)督第一次圍繞一個(gè)主題、集中在一個(gè)領(lǐng)域展開專項(xiàng)巡視。脫貧攻堅(jiān)作為中央重大的政治任務(wù)，是中央重要政策之一，其貫徹落實(shí)情況直接影響到中央權(quán)威，把巡視工作的內(nèi)容聚焦到這一問題上直接體現(xiàn)了巡視的政治屬性。面對(duì)新階段新理念對(duì)巡視工作提出的新要求，各級(jí)黨組織必須解放思想，銳意創(chuàng)新，探索運(yùn)用多種巡視方式來開展工作，如把聽取匯報(bào)與延伸了解相結(jié)合，巡視組聽取匯報(bào)時(shí)要敏銳抓住一些典型問題，通過延伸了解表象抓住背后的本質(zhì)問題;在個(gè)別談話中要結(jié)合巡視任務(wù)和被巡視單位（地區(qū)）的情況制定談話方案，有針對(duì)性地增列談話對(duì)象，擬定談話提綱，引導(dǎo)被談話人聚焦主題進(jìn)行談話;在聽取被巡視黨組織匯報(bào)中要加強(qiáng)對(duì)匯報(bào)材料審核，提高材料質(zhì)量，善于對(duì)材料背后反映的共性問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理;在受理信訪過程中盡量開辟多種渠道接受問題反映，對(duì)信訪材料定期匯總，對(duì)一些重要信訪件要及時(shí)提出辦理意見;在調(diào)閱材料中要有針對(duì)性，不能搞“海量調(diào)閱”，明確調(diào)閱材料的范圍，要關(guān)注目錄、附件、原始材料、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵詞，在查閱會(huì)議記錄過程中要特別留意一些重大決策是如何形成的，是否履行民主集中制的決策程序;在運(yùn)用下沉調(diào)研開展巡視工作時(shí)要堅(jiān)持以下看上找準(zhǔn)責(zé)任，善于剖析典型問題等。

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)? 當(dāng)前，反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得壓倒性勝利，但全面從嚴(yán)治黨依然任重道遠(yuǎn)，基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨的建設(shè)缺失，少數(shù)黨員干部不守規(guī)矩、以權(quán)謀私、吃拿卡要、漠視群眾利益的現(xiàn)象依然存在。對(duì)此，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮監(jiān)督在基層治理中的作用。目前來看，中央和省級(jí)巡視開展得較好，但市縣巡察還存在一些短板。新時(shí)代，應(yīng)推動(dòng)巡視監(jiān)督向基層延伸，實(shí)現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)基層黨員干部履行公權(quán)力情況的監(jiān)督，拓展群眾參與監(jiān)督工作的渠道，更加突出整治群眾身邊的腐敗和不正之風(fēng)，不斷厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。一是結(jié)合基層治理特點(diǎn)，圍繞黨中央重大決策部署在基層落實(shí)情況、解決群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題、基層黨組織軟弱渙散等情況開展巡察。二是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與因地制宜相結(jié)合，不搞“上下一般粗”“一刀切”，不把巡視工作的方法照搬到巡察工作中去，根據(jù)基層特點(diǎn)創(chuàng)新巡察工作方式，靈活采取“交叉巡察”“機(jī)動(dòng)式巡視”等形式，破解“熟人社會(huì)”監(jiān)督難題。三是探索實(shí)現(xiàn)巡視巡察工作聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)加強(qiáng)黨中央對(duì)巡視巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實(shí)責(zé)任。2020年12月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見》為推進(jìn)巡視巡察制度上下聯(lián)動(dòng)作出了頂層設(shè)計(jì)，對(duì)新時(shí)代實(shí)現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)制等作出了明確要求。

巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督的有機(jī)貫通? 黨和國(guó)家監(jiān)督體系是一個(gè)各類監(jiān)督主體有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的體系，每一種監(jiān)督形式的調(diào)適和演變都會(huì)對(duì)其他監(jiān)督形式產(chǎn)生影響。要通過加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，把各種監(jiān)督主體有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)而形成功能上相互協(xié)調(diào)、程序上有序銜接、工作上相互配合的監(jiān)督體系。巡視作為黨中央和各級(jí)黨委（黨組）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展的監(jiān)督，具有政治性、權(quán)威性、主動(dòng)性、融入性等特點(diǎn)，在整個(gè)監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用。新時(shí)代，巡視監(jiān)督只有與其他監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，才能真正把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能。一是實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門監(jiān)督的有機(jī)貫通。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門在日常監(jiān)督、受理信訪中掌握了大量被巡視地區(qū)、單位的情況，將有效的信息提供給巡視組能夠使其工作更具有針對(duì)性，將日常線索較為集中、群眾反映強(qiáng)烈的黨組織列為專項(xiàng)巡視或“回頭看”的重要對(duì)象，而紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門亦可通過巡視組暗中了解所聯(lián)系地區(qū)的政治生態(tài)、問題線索;巡視組在前方，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門在后方，要及時(shí)匯總分享信息，通報(bào)各自掌握的新情況，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門對(duì)被巡視地區(qū)黨員干部進(jìn)行審查調(diào)查的，要及時(shí)向巡視組通報(bào);[15]紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門對(duì)巡視組移交的線索要及時(shí)查辦，把一個(gè)地區(qū)（部門）巡視整改情況列入日常監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)注?？梢哉f，巡視是政治體檢，體檢中發(fā)現(xiàn)的毛病交給紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門，由其通過監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等手段去查找問題根源所在，分類施策采取不同措施去解決。二是實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督與派駐監(jiān)督的有機(jī)貫通。派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在部門的日常運(yùn)作情況、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)掌握得比較全面，被稱為“不走的巡視組”，在巡視前，派駐機(jī)構(gòu)可以根據(jù)日常監(jiān)督了解到的情況，對(duì)巡視組提出關(guān)于巡視對(duì)象、重點(diǎn)的意見建議，使巡視工作更有針對(duì)性;在巡視過程中，巡視組遇到的相關(guān)情況可以及時(shí)與派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通協(xié)商，研究對(duì)策;在巡視結(jié)束后，派駐機(jī)構(gòu)通過督促駐在部門黨組織切實(shí)履行主體責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)被駐在部門巡視整改的日常監(jiān)督，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化。三是實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有機(jī)貫通。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，十八屆中央12輪巡視共處理來信來訪近160萬件次，與黨員干部和群眾談話5萬余人次。新時(shí)代，應(yīng)進(jìn)一步完善和規(guī)范接受來訪制度建設(shè)，明確來信來訪受理范圍、暢通接受舉報(bào)和反映的渠道，明確檢舉控告人權(quán)利，完善人民群眾監(jiān)督的途徑，注重運(yùn)用信息技術(shù)保障黨員和群眾反映問題的權(quán)利。特別是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的主體廣泛性、方式多元性、過程公開性等特性使其逐漸成為反腐“利器”，在開展巡視監(jiān)督過程中應(yīng)加強(qiáng)宣傳工作，合理利用輿論監(jiān)督資源，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。

以高質(zhì)量巡視助推國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化? 一個(gè)時(shí)期以來，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展面臨著黨的領(lǐng)導(dǎo)如何融入現(xiàn)代企業(yè)治理、中管高校如何貫徹立德樹人的教育目標(biāo)理念、央企如何突破“卡脖子”技術(shù)上的瓶頸等諸多挑戰(zhàn)。通過巡視能夠發(fā)現(xiàn)問題背后更深層次的原因進(jìn)而強(qiáng)化整改。一是壓實(shí)管黨治黨主體責(zé)任。被巡視地區(qū)的黨組要把巡視整改作為檢驗(yàn)“四個(gè)意識(shí)”的試金石，切實(shí)扛起整改責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，不能簡(jiǎn)單地把整改任務(wù)推給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織部門。二是綜合運(yùn)用多種方式開展巡視，堅(jiān)持全面整改與重點(diǎn)整改相結(jié)合。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化日常監(jiān)督，通過調(diào)閱資料、實(shí)地調(diào)研督導(dǎo)、約談函詢、參加民主生活會(huì)等方式加強(qiáng)經(jīng)常性督促檢查;組織部門要把督促整改與選人用人日常工作有機(jī)結(jié)合起來，將巡視結(jié)果作為干部考核評(píng)價(jià)、選拔任用的重要依據(jù)，以高質(zhì)量巡視推動(dòng)貫徹新時(shí)代黨的組織路線;要強(qiáng)化對(duì)巡視整改的問責(zé)，對(duì)拒不整改、應(yīng)付交差、企圖蒙混過關(guān)的，要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。三是堅(jiān)持當(dāng)下“改”與長(zhǎng)久“立”的有機(jī)結(jié)合。對(duì)于巡視過程中反映的共性問題，要通過創(chuàng)新思路、舉措、機(jī)制，完善制度，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的流程，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[16]

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

The Centennial Development Course and Realistic Enlightenment of

the Inspection System of the Communist Party of China

Jiang Jing

Abstract：As a strategic institutional arrangement of inner-party supervision， inspection is an important part of the supervision system of the party and the state.Facing the situation and tasks of revolution，construction and Reform in different periods，the party's inspection system has experienced the development stages of germination and start-up，hesitation and twists，restart and optimization，deepening and improvement，revolution and innovation.Over the past century，the party's inspection work has always been based on the consolidation of the party's centralized and unified leadership，gradually realized standardization and institutionalization，completed the evolution from partial coverage to full coverage，and put more emphasis on treating both the symptoms and the root causes.In the new era，we should further clarify the responsibility orientation of the inspection system，innovate the methods of inspection work，adhere to the linkage of inspection and supervision，promote the organic combination of inspection and supervision with other forms of supervision，and promote the modernization of national governance system and governance ability with high-quality inspection.

Key words：the Communist Party of China;inspection;inspection system;inspection work;political supervision