王瑞娟，彭文英，劉丹丹

1.山西財經(jīng)大學(xué)財政與公共經(jīng)濟學(xué)院，山西 太原 030006；2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院，北京 100070

京津冀的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略開始實施以來，生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)作取得較顯著的成效。隨著生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展戰(zhàn)略的推進，以及國土空間優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展日顯重要。生態(tài)共建共治共享是生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的重要措施，生態(tài)補償是調(diào)動生態(tài)保護積極性、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護協(xié)調(diào)的有效手段。在實踐的層面，京津冀積極探索了生態(tài)共建共治共享，主要集中在水源涵養(yǎng)、風(fēng)沙源的防治和大氣污染幾個領(lǐng)域。該區(qū)域生態(tài)共建主要包括項目的共同建設(shè)、勞務(wù)合作、人才的教育培訓(xùn)等，包括張承地區(qū)水源涵養(yǎng)林建設(shè)、密云和官廳水庫生態(tài)涵養(yǎng)林建設(shè)、京津保生態(tài)過渡帶建設(shè)、涿州和房山京西南生態(tài)示范核心區(qū)共建、北京市為壩上地區(qū)農(nóng)牧民提供就業(yè)崗位等多種共建方式；生態(tài)共治主要有北京與張家口、承德組建水資源環(huán)境治理合作協(xié)調(diào)小組、京津風(fēng)沙源治理生態(tài)工程，有序淘汰落后產(chǎn)能、實施污染企業(yè)搬遷再造等項目的協(xié)同治理；生態(tài)共享主要體現(xiàn)在現(xiàn)金補償、勞務(wù)協(xié)作、技能培訓(xùn)等不同層面。在理論研究層面，有學(xué)者從政府行為與市場機制兩個方面研究了京津冀的生態(tài)協(xié)同治理（王家庭等，2014），從京津冀一體化過程來探索跨區(qū)域治理解決路徑（徐繼華等，2015），以跨地區(qū)生態(tài)補償為抓手探索了京津冀生態(tài)共建共享路徑（彭文英等，2018）。對于京津冀跨地區(qū)橫向生態(tài)補償，研究主要集中在大氣污染治理（魏巍賢等，2019）、流域上下游之間水源地保護（李惠茹等，2017），以及森林草地等重要領(lǐng)域；補償依據(jù)與標準集中在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、發(fā)展權(quán)受限所帶來的機會成本，水權(quán)分配、碳排交易，以及退耕還林、土地整治等項目實施（張貴等，2016；田學(xué)斌，2019；汪東川等，2019）。也有學(xué)者運用投入產(chǎn)出績效方法核算區(qū)域生態(tài)保護績效，確定生態(tài)保護地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)，從而擬定跨地區(qū)生態(tài)補償標準（苑清敏等，2018；彭文英等，2020）。綜合已有實踐和研究，京津冀生態(tài)共建共治共享及橫向生態(tài)補償實踐范圍太窄，尚未全面形成生態(tài)受益者付費、生態(tài)保護者得到補償?shù)恼攮h(huán)境，而生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)和標準還不統(tǒng)一。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”；黨的十九屆五中全會進一步明確了完善共建共治共享的社會治理制度。中國出臺的各項生態(tài)補償意見以及相關(guān)行動計劃鼓勵生態(tài)保護地區(qū)同受益地區(qū)開展橫向的生態(tài)保護補償，加速形成生態(tài)的保護與受益者良性互動的體制機制。因此，系統(tǒng)且深入地進行城市之間生態(tài)的共建共治共享研究具有重要的理論價值和實踐意義。

生態(tài)共建共治共享是在一定地域范圍內(nèi)所有行政單元之間針對生態(tài)環(huán)境問題進行溝通與合作，在達成協(xié)商一致的前提下，對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與保護制定相應(yīng)的規(guī)劃和目標，對各級行政區(qū)域所能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或享有的生態(tài)環(huán)境效益進行量化評估，按照“受益者付費”、“保護者獲益”的基本原則，按照相應(yīng)貢獻承擔(dān)環(huán)境保護和建設(shè)的成本，最終實現(xiàn)共同建設(shè)、治理生態(tài)環(huán)境、共享生態(tài)資源、互利共贏的可持續(xù)發(fā)展目標（彭文英，2018）?？绲貐^(qū)橫向生態(tài)補償是生態(tài)共建共治共享的重要措施，城市生態(tài)補償是城市群社會經(jīng)濟與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施（彭文英，2020）。京津冀的協(xié)同發(fā)展是國家級的重大戰(zhàn)略，是實現(xiàn)共建共治共享的典型示范區(qū)域。當(dāng)前京津冀生態(tài)環(huán)境問題依然突出，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾還比較尖銳，探索城市之間的生態(tài)關(guān)系并實施城市生態(tài)補償對于形成生態(tài)共建共治共享局面具有重要意義。

國內(nèi)外對于生態(tài)補償?shù)难芯恳呀?jīng)較為深入，在生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、標準和機制的構(gòu)建等方面有了一定的研究基礎(chǔ)，已有的理論和方法在實踐中已有體現(xiàn)?？v向生態(tài)補償主要以政府財政的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付為主，是現(xiàn)階段較為普遍的生態(tài)補償方式。橫向生態(tài)補償是不存在行政隸屬關(guān)系的跨地區(qū)生態(tài)補償，但補償標準的確定較為困難，相關(guān)研究多處在理論探索階段，在實踐層面主要集中在流域、主體功能區(qū)和水源地生態(tài)補償領(lǐng)域。2016年中國跨省水環(huán)境補償協(xié)議相繼簽署，包括浙、皖新安江二期試點，粵閩汀江流域，粵桂九洲江流域和粵贛東江流域二期試點相繼開始實施，中國跨省流域橫向生態(tài)保護補償試點范圍擴大。對于城市之間不具有行政隸屬關(guān)系，但具有共同生態(tài)目標、生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間跨地區(qū)生態(tài)補償研究較少。城市是城市群的基本構(gòu)成單元，是區(qū)域?qū)用娼?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。城市之間生態(tài)關(guān)系是城市生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)，城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域外溢與否是確定在城市群系統(tǒng)中是否作出了生態(tài)貢獻的重要依據(jù)，而城市為了持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需要投入土地、勞動力、科技、資金等直接成本，并會因城市功能定位、主體功能區(qū)規(guī)劃等而致使發(fā)展權(quán)受限而承擔(dān)了發(fā)展機會成本（代明等，2013），因提供生態(tài)服務(wù)而可能導(dǎo)致成為相對貧困區(qū)。國家有關(guān)生態(tài)文明的建設(shè)、生態(tài)補償?shù)母黜椫笇?dǎo)意見以及行動計劃等政策文件指出，積極探索建立并健全橫向的生態(tài)保護補償機制，合理地界定生態(tài)保護和受益城市，探索生態(tài)受益者付費、保護者得到合理補償?shù)南嚓P(guān)政策機制。本文在城市群系統(tǒng)內(nèi)對城市之間生態(tài)補償進行研究，在城市群系統(tǒng)內(nèi)確定生態(tài)補償城市和生態(tài)受償城市，以“為什么補”、“誰補誰”、“補多少”為主線，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值理論、機會成本理論、公共產(chǎn)品理論等，構(gòu)建“服務(wù)價值-投入成本-區(qū)域外溢”的城市生態(tài)補償理論框架，既能體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和嚴守生態(tài)功能而導(dǎo)致的發(fā)展機會成本，又能反映城市群系統(tǒng)生態(tài)貢獻，遵循區(qū)域公平與效率原則，還易于管理部門操作。

1 研究方法

1.1 城市之間生態(tài)關(guān)系——“為什么補”

京津冀是中國國家級城市群，是北京、天津及河北省諸城市構(gòu)成的自然、人口、經(jīng)濟、社會等資源要素緊密聯(lián)系的空間組織緊湊的城市集合區(qū)域，是生態(tài)-經(jīng)濟高度復(fù)合的區(qū)域綜合體。黨的十九大報告強調(diào)要構(gòu)建以城市群為主體的大中小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。城市群是推動城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的區(qū)域引擎，是重要的區(qū)域發(fā)展型態(tài)，生態(tài)共建共治共享是實現(xiàn)城市群的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的重要理念。按照人與自然和諧共生、生命共同體等生態(tài)文明建設(shè)原則，京津冀可作為既開放又相對獨立的社會-經(jīng)濟-自然復(fù)合的城市群生態(tài)共同體，其中城市之間具有緊密聯(lián)系的生態(tài)關(guān)系。

首先，城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，需要公共補貼機制來支持維護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值和功能、公共產(chǎn)品屬性已經(jīng)普遍被認可，而公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的公共物品屬性，使得不同城市之間存在搭便車現(xiàn)象的出現(xiàn)（曹莉萍等，2019），生態(tài)補償可以有效解決此問題已達成共識。生態(tài)補償是購買生態(tài)環(huán)境服務(wù)的自愿交易，或是生態(tài)保護的激勵或公共補貼機制，或是對環(huán)境生態(tài)服務(wù)自愿提供者進行有條件支付（Muradian et al.，2010），或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者與供給者之間發(fā)生了異地外部性就需要生態(tài)補償（Wunder，2015）。其次，空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源分類式開發(fā)、區(qū)域差異化發(fā)展是城市群共同體高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展重要基礎(chǔ)，是不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)重要路徑。京津冀的相關(guān)主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護紅線的劃定、不同城市的功能定位等政策措施，勢必會限制一些城市的資源開發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比如生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、禁止和限制性開發(fā)區(qū)等，因損失發(fā)展權(quán)而承擔(dān)了發(fā)展機會成本，這成為生態(tài)補償?shù)闹匾罁?jù)。再次，京津冀城市經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域差異顯著，首都北京為世界十大城市之一，還存在環(huán)京津貧困帶，城鄉(xiāng)差異懸殊，生態(tài)保護與社會經(jīng)濟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難度大，這迫切需要相對經(jīng)濟發(fā)達城市與欠發(fā)達城市之間協(xié)商協(xié)同，促使形成生態(tài)保護城市與生態(tài)受益城市之間的良性互動機制，城市之間橫向生態(tài)補償是有效橋梁。為了實現(xiàn)京津冀整體效益、生態(tài)環(huán)境公平及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建市場化、多元化的城市生態(tài)補償機制，推進完善共建共治共享的區(qū)域治理制度。

1.2 城市生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)劃分——“誰補誰”

《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)[2016]31號）中提出要科學(xué)界定生態(tài)的受益地區(qū)和保護地區(qū)，建立跨區(qū)域的生態(tài)補償關(guān)系。生態(tài)保護區(qū)是指為生態(tài)環(huán)境保護投入相應(yīng)的資源、資金、技術(shù)等以保證不斷提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品供給及保障生態(tài)安全，在京津冀生態(tài)共同體中作出了生態(tài)貢獻的區(qū)域；生態(tài)受益區(qū)是指因強化經(jīng)濟效益而弱化生態(tài)效益，生態(tài)資源投入相對少，分享消耗了外區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品。按照城市之間的生態(tài)關(guān)系機理，生態(tài)保護區(qū)和受益區(qū)的劃分依據(jù)主要包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外溢價值、直接成本以及發(fā)展機會成本、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，劃分方法可以直接按照生態(tài)保護紅線、主體功能區(qū)劃分、城市功能定位進行，也可通過生態(tài)關(guān)系的量化核算來客觀選擇。參考已有研究（伏潤民等，2015），本文運用生態(tài)足跡法測算是否存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值來界定生態(tài)保護城市與生態(tài)受益城市。

京津冀作為一個生態(tài)共同體，其內(nèi)部存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，同時也接受其他地區(qū)的生態(tài)服務(wù)，本文僅研究京津冀內(nèi)部不同城市之間生態(tài)關(guān)系，考量京津冀內(nèi)部不同城市對整個系統(tǒng)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是否存在外溢。在此前提下，假設(shè)京津冀是一個封閉的生態(tài)、經(jīng)濟、社會緊密聯(lián)系的城市集合體，沒有行政隸屬關(guān)系的城市之間生態(tài)關(guān)系密切，在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評價的基礎(chǔ)上，構(gòu)建生態(tài)消費系數(shù)模型，以生態(tài)消費系數(shù)來劃分生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市。生態(tài)足跡是指在一定生產(chǎn)技術(shù)水平條件下，生產(chǎn)產(chǎn)品及吸收產(chǎn)品消費產(chǎn)生的廢棄物所需要的生物生產(chǎn)性土地面積（朱文博等，2019），包括耕地、草地、林地、化石燃料用地、建筑用地和水域。生態(tài)承載力是指一個城市能夠提供的最大的生物生產(chǎn)面積，它衡量一個地區(qū)的最大承載能力，并扣除12%的生物多樣性面積，用來衡量各城市生態(tài)承載能力。當(dāng)生態(tài)消費系數(shù)Ti<1時，反映該城市生態(tài)服務(wù)高于生態(tài)消耗，具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值，可劃為生態(tài)保護城市；Ti>1時，反映該城市生態(tài)消耗高于生態(tài)服務(wù)，可劃為生態(tài)受益城市。計算公式如下：

1.3 城市生態(tài)補償標準確定——補多少

生態(tài)補償標準的確定要遵循生態(tài)績效原則，兼顧區(qū)域公平與效率、區(qū)域協(xié)商意愿及財政能力。本文研究在城市生態(tài)補償理論框架下，以城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為基礎(chǔ)，引入生態(tài)足跡、生態(tài)承載力、發(fā)展機會成本量化模型，以及地方財政能力，構(gòu)建城市生態(tài)補償綜合模型，盡可能科學(xué)合理、簡單可行地確定生態(tài)保護受償和生態(tài)受益補償標準。

（1）城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值測算模型

本文研究采用謝高地等（2015）調(diào)整后的當(dāng)量因子法測算城市的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，以生態(tài)足跡與生態(tài)承載力的比值來評估城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的立地消費，通過生態(tài)消費系數(shù)與城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的乘積作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值立地消費，城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值與立地消費的差值為城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值。計算公式如下：

式中，i代表不同城市，SVi代表城市i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值，ESVi代表城市i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值；SCi代表城市i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值立地消費。SVi>0的金額表示該生態(tài)保護城市的生態(tài)服務(wù)受償額，SVi<0的金額表示該生態(tài)受益城市的生態(tài)受益補償額。其中，Ak為第k種土地利用類型的面積，單位為公頃；VCk是第k類土地的單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，單位為（元/公頃），D是單位面積農(nóng)田糧食的生產(chǎn)凈利潤（元/公頃），Qi是第 i城市單位生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值當(dāng)量；Sri表示小麥播種面積占總播種面積比例，Swi表示稻谷播種面積占總播種面積比例；Sci為玉米播種面積占總播種面積比例；Sdi為大豆播種面積占總播種面積比例；Fri、Fwi、Fci、Fdi分別代表小麥、稻谷、玉米和大豆單位面積凈利潤（汪東川等，2019）。

（2）發(fā)展機會成本核算

利用發(fā)展機會成本修正生態(tài)補償已有較好的運用（曾祉祥等，2020）。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，在生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市均有部分限制和禁止開發(fā)區(qū)的發(fā)展機會成本損失，禁止開發(fā)區(qū)主要以自然保護區(qū)和生態(tài)公園為主，在城市呈散點狀分布。由于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因保護環(huán)境所放棄的經(jīng)濟發(fā)展機會，主要是工業(yè)發(fā)展機會，因此本文以參照城市的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值作為發(fā)展機會成本參照測算，本文研究僅考量所有城市限制開發(fā)區(qū)發(fā)展機會成本損失，公式如下：

式中，F(xiàn)Ci是i城市因生態(tài)環(huán)境保護而放棄工業(yè)發(fā)展的機會成本；u是參照區(qū)數(shù)目，本研究城市i的參照區(qū)選擇發(fā)展條件相似的幾個地區(qū)同時進行對比測算，GDPu為第u個參照城市的地區(qū)生產(chǎn)總值；Ru為第u個參照城市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值；Pu為第u個城市的人口總數(shù)；GDPi為i城市的GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）；Pi為i城市的人口總數(shù)。

（3）生態(tài)補償調(diào)整系數(shù)

（4）城市生態(tài)補償綜合模型

綜合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、發(fā)展機會成本及生態(tài)補償調(diào)整系數(shù)，構(gòu)建城市生態(tài)補償綜合模型，如下：

式中，i=1,2,3，…,n代表不同城市；TCi表示i城市的受償或補償總金額（Total amount of compensation），ri表示i城市的生態(tài)補償調(diào)整系數(shù)，SVi表示i城市的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值，F(xiàn)Ci表示i城市的發(fā)展機會成本損失。

2 京津冀城市生態(tài)補償實證分析

本文研究選擇2009—2017年北京市、天津市、河北省各地市的相關(guān)年份統(tǒng)計年鑒以及政府官網(wǎng)公布的統(tǒng)計公報、土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，對京津冀生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市進行界定，并測算生態(tài)受償和生態(tài)補償額度，為京津冀實施橫向生態(tài)補償提供理論依據(jù)。

2.1 生態(tài)保護城市與生態(tài)受益城市界定

根據(jù)前述生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市界定方法，2009—2017年京津冀城市消費系數(shù)、生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市的界定結(jié)果一致，說明京津冀城市生態(tài)補償角色保持穩(wěn)定。2009—2014年生態(tài)受益城市分別是北京、天津、石家莊、唐山、邢臺和邯鄲；生態(tài)保護的城市分別為承德、張家口、秦皇島、廊坊、保定和衡水，滄州市為生態(tài)中位地區(qū)，既不接受補償也不支付補償；2014—2017年生態(tài)受益城市分別是北京、天津、石家莊、唐山、滄州和邯鄲；生態(tài)保護城市分別為承德、張家口、秦皇島、廊坊、保定和衡水，邢臺為生態(tài)中位城市。

2.2 京津冀城市生態(tài)補償標準測算結(jié)果

根據(jù)前述城市生態(tài)補償綜合模型進行測算，結(jié)果如圖1所示。以2017年數(shù)據(jù)來看，包括承德、秦皇島、張家口、廊坊、保定和衡水的生態(tài)保護城市，受償金額在0.7—51億元之間不等。承德和張家口受償金額最高，分別為42.8億元和50.7億元，這與承德和張家口兩市的生態(tài)資源豐富，提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值高有直接關(guān)系。秦皇島的生態(tài)受償金額最低，為0.7億元，秦皇島位于沿海地區(qū)，森林、草地等生態(tài)資源相對較少，故受償金額較小。生態(tài)補償?shù)念~度最高的是北京市和天津市，分別為99.5億元和50.8億元，北京市和天津市人口產(chǎn)業(yè)相對密集，對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的消耗大。生態(tài)補償?shù)念~度最低的是滄州市為1.8億元，滄州位于河流入?？冢?、草地資源相對較少，經(jīng)濟發(fā)展水平不高；邢臺市為生態(tài)中位城市，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)消耗比較均衡。

圖1 城市生態(tài)補償測算結(jié)果分布Fig.1 Measurement results of urban ecological compensation

2.3 測算結(jié)果分析

根據(jù)全國的主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化、重點開發(fā)的區(qū)域主要進行城市化開發(fā)，提供工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)品；限制開發(fā)區(qū)域主要為農(nóng)產(chǎn)品的相應(yīng)主產(chǎn)區(qū)，供給農(nóng)產(chǎn)品；禁止開發(fā)區(qū)域主要為重點生態(tài)功能區(qū)，提供相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品。根據(jù)生態(tài)補償辦法，優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域與限制和禁止開發(fā)區(qū)域之間開展跨區(qū)域生態(tài)補償。京津冀地區(qū)為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，既要強化首都北京的全國中心城市地位，提升國際港口城市天津的北方經(jīng)濟中心功能，還要發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌區(qū)域水源保護和風(fēng)沙源治理。京津冀協(xié)同發(fā)展將西北部劃為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，根據(jù)河北省的主體功能區(qū)劃分，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域集中于沿海地區(qū)、燕山山前平原地區(qū)和冀中平原北部地區(qū)；重點開發(fā)區(qū)域包括冀中南地區(qū)國家級重點開發(fā)區(qū)域，以及黑龍港中北部部分地區(qū)、張承盆谷地區(qū)等省級重點開發(fā)區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)主要包括石、承、秦、唐、保、滄、衡、邢、邯9個市的58個縣（市），其中，31個國家糧食生產(chǎn)大縣和18個省級糧食生產(chǎn)大縣；禁止開發(fā)區(qū)主要包括基本農(nóng)田以及重要的水源地等。據(jù)此對照分析，本文研究的生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市界定符合國家、省市戰(zhàn)略規(guī)劃。

根據(jù)測算的生態(tài)保護城市受償額和生態(tài)受益城市補償額，將 2017年數(shù)據(jù)測算結(jié)果與當(dāng)?shù)刎斦杖脒M行比較分析（2017年及以后財政收入統(tǒng)計口徑變化較大，為保證結(jié)論的一致性，2017年占比以2016年財政收入數(shù)據(jù)進行測算），如表2所示。2017年生態(tài)受益城市補償額占當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算收入的比例在 0.8%—6.9%之間，北京、天津市所占比例在1%—3%之間，其余城市補償額占比較高主要是因為相對工業(yè)占比高、GDP總值較低，邢臺市近3年為中位城市。按照國際慣例，生態(tài)環(huán)保支出占財政收入比例在2%—3%之間的城市生態(tài)環(huán)境保護相對較好；生態(tài)保護的城市受償金額占當(dāng)?shù)刎斦杖氲谋壤?.6%—52.1%之間，承德、張家口兩市受償金額所占比例最大，主要是因為生態(tài)資源投入多、發(fā)展機會成本損失大，而地方財政收入過低所致。實施城市生態(tài)補償在很大程度上能支持生態(tài)保護區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展，縮小京津冀地區(qū)發(fā)展的區(qū)域差異，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏剑梢约畛掷m(xù)進行生態(tài)保護投入。

表2 補償金額占財政收入的比例Table 2 The amount of compensation as a percentage of fiscal budget revenue

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

本文在共建共治共享視域下，以京津冀城市群為例，客觀梳理城市之間生態(tài)關(guān)系，綜合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、發(fā)展機會成本、生態(tài)足跡、生態(tài)承載力方法，兼顧城市經(jīng)濟發(fā)展及財政能力水平的區(qū)域差異，構(gòu)建城市生態(tài)補償綜合模型，并選擇 2009—2017年數(shù)據(jù)，界定生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市，核算生態(tài)受償和生態(tài)補償金額。結(jié)果表明，（1）2009—2014年京津冀生態(tài)保護城市包括承德、張家口、秦皇島、保定、橫水、廊坊市，生態(tài)受益城市包括北京、天津、石家莊、邢臺、邯鄲和唐山，滄州為生態(tài)中位城市；2015—2017年京津冀生態(tài)保護城市包括承德、張家口、秦皇島、保定、橫水、廊坊市，生態(tài)受益城市包括北京、天津、石家莊、邯鄲、唐山和滄州，邢臺為生態(tài)中位城市；與主體功能區(qū)規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，以及各城市功能定位等比較一致。（2）2017年生態(tài)受益城市每年支付補償金額1—100億元不等，北京市支付補償最多，北京、天津市補償金額占當(dāng)?shù)刎斦杖氲谋壤謩e為 2%、1.9%，邯鄲、唐山兩市偏高，基本符合生態(tài)環(huán)境保護的國際慣例，也在城市財政支付能力范圍。（3）2017年生態(tài)保護城市受償金額0.7—51億元不等，占當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算收入的比例 0.6%—52.1%不等，張家口生態(tài)受償最多，張家口和承德兩市占財政預(yù)算收入比例最大，這與京津冀區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的政策傾斜、生態(tài)扶貧思路比較一致。（4）構(gòu)建的城市生態(tài)消費系數(shù)、城市生態(tài)綜合補償核算模型具有在某種程度上具有合理可行、簡單易操作特點，對于國家生態(tài)補償指導(dǎo)意見及行動計劃中的科學(xué)界定生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)具有較好的參考價值和技術(shù)支持。今后還應(yīng)在發(fā)展權(quán)損失、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)區(qū)域外溢價值核算等方面進一步深化拓展，并進一步納入?yún)^(qū)域支付和受償意愿，增強區(qū)域協(xié)商一致性。

3.2 建議

基于以上研究結(jié)論，為了切實推進實施京津冀城市生態(tài)補償，促進京津冀地區(qū)形成生態(tài)共建共治共享格局，提出以下對策建議：

（1）強化京津冀生態(tài)共建共治共享，積極構(gòu)建城市生態(tài)補償長效機制。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，進一步切實推進生態(tài)保護和環(huán)境治理的區(qū)域協(xié)同，深化“綠水青山就是金山銀山”理念，滿足人民群眾日益增長的生態(tài)宜居需要；以受益者付費、保護者得到合理補償?shù)氖袌鼋?jīng)濟原則，并利于生態(tài)系統(tǒng)保護和行政管理，總結(jié)既有跨地區(qū)橫向生態(tài)補償經(jīng)驗，合理界定生態(tài)保護城市和生態(tài)受益城市，構(gòu)建城市生態(tài)補償長效機制。

（2）建立城市之間生態(tài)共同建設(shè)、共同治理的大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)一生態(tài)補償相關(guān)指標。依托科技資源優(yōu)勢，以地市為單元，以森林、草原、水域及濕地、耕地等領(lǐng)域，江河源頭和水源地保護區(qū)、水土流失重點預(yù)防區(qū)，以及重要生態(tài)功能區(qū)等為考核督查主要內(nèi)容，統(tǒng)一指標涵義、監(jiān)測方法、監(jiān)測時間，常態(tài)化核算城市生態(tài)補償和受償，形成生態(tài)保護補償信息定期發(fā)布制度。

（3）優(yōu)化穩(wěn)定不同形式參與的資金投入，設(shè)立用于生態(tài)補償?shù)膶Ｓ觅Y金監(jiān)管賬戶，保障投入。在積極爭取中央財政對生態(tài)資源保護的資金補助基礎(chǔ)上，通過健全自然資源開發(fā)補償、自然文化遺產(chǎn)收費和各類資源有償使用制度，以及排污權(quán)交易、水權(quán)交易制度，擴大資源稅征收范圍，積極發(fā)展綠色金融，吸引社會資本參與，以年度補償核算為依據(jù)和標準收取生態(tài)受益城市的補償資金，并可參照GDP總量的2%—5%作為生態(tài)環(huán)境保護費用，多渠道籌措資金，設(shè)立城市生態(tài)保護補償專項資金，建立健全城市群生態(tài)保護績效與生態(tài)保護資金分配掛鉤的城市生態(tài)保護補償資金使用與監(jiān)督管理制度。

（4）合理核算城市生態(tài)補償，采取市場化、多元化補償方式。借助城市生態(tài)補償綜合模型，不斷深入拓展，盡量科學(xué)合理核算生態(tài)保護城市受償額和生態(tài)受益城市補償額。以此為依據(jù)，結(jié)合國土空間優(yōu)化、生態(tài)保護和環(huán)境治理重點區(qū)域及生態(tài)扶貧等，采取資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多種方式，充分運用市場機制，盡可能將以資金和實物補償為代表的“輸血式”補償方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?、多元化的“造血式”補償，建立健全政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會共同參與的市場化的可持續(xù)的生態(tài)補償機制。