辛省志

民政部日前公布了新的《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》。與2012年開始試行的審批辦法相比，新文件中刪除了有關(guān)城市低保、農(nóng)村低保的概念，所有規(guī)定不再區(qū)分城鄉(xiāng)，統(tǒng)一為“最低生活保障”。民政部官員還表示，下一步將指導(dǎo)地方逐步減少低保工作的城鄉(xiāng)差異，推動(dòng)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

低保城鄉(xiāng)一體，是中國從城鄉(xiāng)二元機(jī)制向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的又一表現(xiàn)，也是基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的要求。

中國城市和農(nóng)村的低保制度是分別建立起來的。城市低保制度發(fā)端于上世紀(jì)90年代，背景是當(dāng)時(shí)進(jìn)行國企改革，很多下崗工人及其家庭需要最低生活保障。1993年，上海率先建立城市居民低保制度，1999年，國務(wù)院通過《城市居民最低生活保障條例》，城市低保在全國推行。農(nóng)村低保制度則始于2002年十六大提出在農(nóng)村地區(qū)探索建立低保制度；2007年，國務(wù)院發(fā)布通知，在全國建立農(nóng)村低保制度。城鄉(xiāng)兩套低保，雖然都是要保障城市和農(nóng)村居民的基本生活必需，但保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)并不一致。在保障范圍方面，城市低保保障居民的衣食住、水電燃費(fèi)用，還包括未成年人義務(wù)教育費(fèi)用，農(nóng)村低保則保障吃穿和水電費(fèi)用（2007年起農(nóng)村義務(wù)教育已全部免費(fèi)，2008年起城市義務(wù)教育也全部免費(fèi)）。保障標(biāo)準(zhǔn)也按照不同程序分別制定。

在過去，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍低于城市。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2021年6月底，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)每人每月694元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)則為每人每年6150元。

當(dāng)然，考慮到農(nóng)村地區(qū)的物價(jià)水平一般比同一地區(qū)的城市低，加之農(nóng)村居民一般都有自己的住房，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)陀诔鞘杏泻侠碇?。但是，在有些地區(qū)，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差異縮小，農(nóng)村地區(qū)的物價(jià)水平與城市已相差無幾，加上低保家庭往往沒有足夠勞動(dòng)能力，無力自行種糧種菜，米面油等一應(yīng)生活物資都需要購買，生活成本可能并不比城里低。另外，隨著人口流動(dòng)，有些低收入家庭實(shí)際上長期生活在城市中，但戶籍仍在農(nóng)村，申請不了城市低保。城市化發(fā)展中的這些新情況，也在不斷對(duì)低保制度提出新的挑戰(zhàn)。

低保制度的城鄉(xiāng)分割，是中國長期以來城鄉(xiāng)二元分割的一個(gè)縮影。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有城鄉(xiāng)、工農(nóng)剪刀差。改革開放后農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)到城市打工，身份上仍然是“農(nóng)民工”，難以與城里人一樣平等享受城市的公共服務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這種城鄉(xiāng)二元分割的治理方式已經(jīng)越來越不合時(shí)宜。改革二元戶籍制度，無問城鄉(xiāng)、融合發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化，逐漸成為共識(shí)。

在低保方面，2012年，國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見提出，省級(jí)政府要研究制定本行政區(qū)域內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域低保標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距。2014年施行的《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布并適時(shí)調(diào)整，沒有再提城鄉(xiāng)差別。2020年中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》再次提出，要推進(jìn)社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助服務(wù)均等化，加大農(nóng)村社會(huì)救助投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

而在此之前，北京、上海、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，都已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。

與取消城鄉(xiāng)差別相比，放松低保的戶籍限制，是另外一個(gè)更加重要的改變。無論是2012年的國務(wù)院文件還是2014年的社會(huì)救助暫行辦法，都將戶籍作為認(rèn)定低保對(duì)象的基本條件，低收入家庭只能向戶籍地申請低保，按戶籍地標(biāo)準(zhǔn)審查和獲得最低生活保障。由于各地發(fā)展不均衡，不同地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)差別不小。而由于人口流動(dòng)增加，有些家庭長期在非戶籍地居住生活，回戶籍地申請低保一來不方便，二來戶籍地低保標(biāo)準(zhǔn)可能遠(yuǎn)低于長期居住地，從戶籍地獲得的低保，可能無法滿足居住地的最低生活需要。如果家庭成員的戶籍在不同地區(qū)，那申請就更加麻煩了，很可能遇到各地扯皮，最終無法獲得低保。

民政部新的低保審核確認(rèn)辦法針對(duì)家庭成員戶籍地不同、戶籍地與常住地不同的情況，明確規(guī)定可以由戶籍地和常住地一致的成員向其戶籍地申請低保，如果所有成員的戶籍地都和常住地不一致，則可以向任一成員的戶籍地申請低保，低保資格確認(rèn)和資金發(fā)放由受理地負(fù)責(zé)，其他地方有關(guān)部門要配合受理地的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查等工作。辦法還提出，有條件的地區(qū)可以有序推進(jìn)持有居住證人員在居住地申辦最低生活保障。不受戶籍限制，在居住地申辦低保，應(yīng)該是最理想的，應(yīng)該盡快推動(dòng)實(shí)現(xiàn)。

隨著取消戶籍城鄉(xiāng)二元制、以經(jīng)常居住地登記戶口等戶籍制度改革，附著在戶籍之上因身份差別、地域差別而來的差別待遇，都將逐漸得到改變，真正實(shí)現(xiàn)公民無論居住在哪里，都能享受同等待遇，公民無問城鄉(xiāng)，公平其道大光。