王慧彥 李強(qiáng) 王建飛 遲寶明 姜紀(jì)沂

摘要：基于韌性城市建設(shè)的內(nèi)涵與目標(biāo)，綜合多種災(zāi)害類型，構(gòu)建了城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容體系。以寧波市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃為例，從4個(gè)方面提出了綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃建議：①基于災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)布設(shè)災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施和提升災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，加強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、地質(zhì)災(zāi)害等重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)域防御能力，構(gòu)建韌性城市防御體系;②結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)空間分布與城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化整體安全布局，構(gòu)建基于安全分區(qū)的韌性城鄉(xiāng)空間規(guī)劃;③構(gòu)建多災(zāi)兼顧的應(yīng)急保障設(shè)施及?？贞戣F一體化的應(yīng)急救援體系，實(shí)施分區(qū)性部署，強(qiáng)化城市應(yīng)急保障設(shè)施建設(shè);④強(qiáng)化智能化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)，構(gòu)建強(qiáng)韌性應(yīng)急指揮與隊(duì)伍管理體系。

關(guān)鍵詞：韌性城市;防災(zāi)減災(zāi);城市規(guī)劃;應(yīng)急管理;寧波

中圖分類號(hào)：P315.94?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1000-0666（2021）02-0275-08

0 引言

近年來(lái)，受極端氣候等因素的影響，國(guó)內(nèi)外許多城市遭受了重特大地質(zhì)災(zāi)害的侵襲，產(chǎn)生了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。如何在不影響城市快速發(fā)展的同時(shí)增強(qiáng)城市的安全性與韌性，是城市規(guī)劃中需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

Godschalk等（1999）提出了可持續(xù)的減災(zāi)政策體系，其目的是建設(shè)韌性社區(qū)，使之能夠應(yīng)對(duì)極端事件;Mileti（1999）呼吁通過(guò)建設(shè)模范韌性社區(qū)來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家層面災(zāi)害思維的轉(zhuǎn)變;Burby（2002）提出將災(zāi)害韌性作為應(yīng)急管理的首要目標(biāo)。2003年，美國(guó)地震工程學(xué)會(huì)發(fā)布了《確保社會(huì)抵御地震損失——地震工程研究和推廣計(jì)劃》報(bào)告，首次提出了地震韌性的概念（鄧航勝，2007）。報(bào)告內(nèi)容包含了加強(qiáng)社區(qū)韌性、降低地震影響。2008年，美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)在其發(fā)布的《國(guó)家地震災(zāi)害減災(zāi)計(jì)劃》中，將“提升全國(guó)范圍內(nèi)廣大社區(qū)的地震韌性”作為工作目標(biāo)之一，確定開(kāi)展地震韌性研究，建立國(guó)家地震韌性戰(zhàn)略規(guī)劃（NRC，2008）。2009年，NEES/E-Defense會(huì)議確定地震韌性作為美日地震研究合作方向（PEER，2009），韌性城市是其首要的研究主題。2011年，美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)將抗震韌性能力作為未來(lái)地震工程的發(fā)展方向（NRC，2011）。2015年，第三屆聯(lián)合國(guó)減災(zāi)大會(huì)在日本仙臺(tái)召開(kāi)，會(huì)議的主題就是“韌性”（關(guān)妍，2015）。2016年聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)正式通過(guò)了《新城市議程》（陳小堅(jiān)，2017），該議程規(guī)范了城市可持續(xù)性發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。此后，很多國(guó)家都相繼提出了韌性城市建設(shè)的規(guī)劃。

近年來(lái)，我國(guó)高度重視韌性城鄉(xiāng)建設(shè)工作。2012年，深圳率先開(kāi)展了城市綜合風(fēng)險(xiǎn)排查工作（楊敏行等，2016）。2015年，合肥市針對(duì)公共設(shè)施安全，專門(mén)開(kāi)展了市政設(shè)施韌性提升專項(xiàng)規(guī)劃的研究（吳浩田，翟國(guó)方，2016）。2016年，北京開(kāi)展了韌性城市規(guī)劃專項(xiàng)研究，首次在城市總體規(guī)劃中明確提到韌性城市建設(shè)（楊敏行等，2016），這也是我國(guó)首次將韌性城市建設(shè)納入到城市規(guī)劃中。上海市在海綿城市建設(shè)中專門(mén)對(duì)韌性城市建設(shè)了進(jìn)行規(guī)劃，提出2040年把上海建設(shè)成為具備抵抗極端氣候、雨洪災(zāi)害能力的韌性城市（楊敏行等，2016;吳浩田，翟國(guó)方，2016）。2017年，中國(guó)地震局在國(guó)家地震科技創(chuàng)新工程中將“韌性城鄉(xiāng)”列入四項(xiàng)科學(xué)計(jì)劃，旨在推動(dòng)我國(guó)的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、工程韌性抗震、社會(huì)韌性支撐等領(lǐng)域發(fā)展，使其達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平（謝禮立，2017）。2018年，我國(guó)印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》，推動(dòng)建立以安全生產(chǎn)為基礎(chǔ)的綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系。

現(xiàn)代城市的快速發(fā)展難以規(guī)避所有的不確定致災(zāi)因素，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，城市將遭受人員、經(jīng)濟(jì)等巨大損失，因此韌性城市建設(shè)視角下的城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃對(duì)城市尤為重要。本文將先對(duì)韌性城市建設(shè)理論進(jìn)行分析，然后以寧波市為例，開(kāi)展韌性城市建設(shè)視角下的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究。

1 韌性城市建設(shè)目標(biāo)及內(nèi)涵

“韌性”源于其拉丁語(yǔ)詞根resilire，即回彈，最早是物理學(xué)中的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，用來(lái)表示彈簧的特性及其材料的穩(wěn)定性與抗外部沖擊的能力。簡(jiǎn)單地講，韌性是指在保持自身結(jié)構(gòu)不發(fā)生明顯變化的前提下，抵御外界改變和應(yīng)對(duì)外界擾動(dòng)的能力（陳利等，2017）?！绊g性城市”即城市系統(tǒng)在遭受外界沖擊或破壞時(shí)，能夠有效抵御或化解沖擊，并保持主體功能不發(fā)生明顯破壞，或在遭受破壞時(shí)快速恢復(fù)的能力（范維澄，2015）。韌性城市內(nèi)涵如圖1所示。

災(zāi)害發(fā)生時(shí)，韌性城市能夠承受沖擊，快速應(yīng)對(duì)、恢復(fù)，保持城市功能正常運(yùn)行，并通過(guò)適應(yīng)來(lái)更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)遭受較小災(zāi)害時(shí)，城市依靠本身的能力可對(duì)其防御;當(dāng)遭受中等災(zāi)害時(shí)，城市的正常運(yùn)行不受影響;當(dāng)遭受較大災(zāi)害時(shí)，城市能夠防御并且可在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)正常功能。

從宏觀上看，韌性城市主要具有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)（李彤玥，2017;陳宣先，王培茗，2018）：一是災(zāi)害損失小，即在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失可控;二是災(zāi)害發(fā)生時(shí)城市的主體功能仍然正常運(yùn)行或可在短時(shí)間內(nèi)快速恢復(fù);三是次生災(zāi)害少，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，城市的應(yīng)急救災(zāi)系統(tǒng)快速啟動(dòng)，從而阻止了鏈?zhǔn)綖?zāi)害反應(yīng);四是恢復(fù)快，災(zāi)后恢復(fù)的時(shí)間短，短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)的程度能夠滿足社會(huì)正常運(yùn)行的需求;五是城市規(guī)劃超前，即在城市規(guī)劃過(guò)程中綜合考慮城市的未來(lái)和戰(zhàn)略發(fā)展。

建設(shè)韌性城市的最終目的是打造一個(gè)安全、宜居的城市，因此在綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的過(guò)程中需要綜合考慮城市發(fā)展過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)災(zāi)害的綜合防護(hù)與抵御能力（胡嘯峰，王卓明，2017;翟國(guó)方，黃唯，2017;費(fèi)智濤等，2020）。

2 韌性城市視角的城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃

韌性城市發(fā)展的總體目標(biāo)是盡可能減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)居民的影響。韌性城市的建設(shè)通過(guò)對(duì)城市的綜合風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，評(píng)估和考慮潛在高風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的影響，以城市的基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)和制度為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)災(zāi)害的綜合應(yīng)對(duì)，提升城市的韌性，這同時(shí)也是城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的初衷。

2.1 綜合防災(zāi)減災(zāi)的定位

城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃涵蓋了災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后全過(guò)程，因此規(guī)劃的內(nèi)容不是防災(zāi)工程的規(guī)劃，而是防災(zāi)體系的規(guī)劃。城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)從以往單災(zāi)種防御走向多災(zāi)種系統(tǒng)化監(jiān)測(cè)防御的轉(zhuǎn)變，因此進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，不僅需要考慮災(zāi)害防御的統(tǒng)籌布局，還需要考慮城市的經(jīng)濟(jì)化發(fā)展。綜合防災(zāi)減災(zāi)總體目標(biāo)的制定也可指導(dǎo)單災(zāi)種專項(xiàng)規(guī)劃的編制。綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃制定的過(guò)程中，不僅需要關(guān)注工程性的防御措施，同時(shí)還需強(qiáng)化社會(huì)防御體系、社會(huì)應(yīng)對(duì)體系、現(xiàn)代化技術(shù)支撐、政府管理等多方面的防災(zāi)體系構(gòu)建。

綜合防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃需要綜合考慮城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，目標(biāo)的制定需要與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。目標(biāo)主要包括“硬件”和“軟件”，“硬件”是指防災(zāi)減災(zāi)功能化設(shè)施，“軟件”是指體制、機(jī)制的建設(shè)。以韌性城市建設(shè)的視角來(lái)看，可簡(jiǎn)單地概括為減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)性、降低災(zāi)害易損性、提高城市對(duì)災(zāi)害的自適應(yīng)性和提高城市快速恢復(fù)能力。通過(guò)上述舉措，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)高水平市域治理現(xiàn)代化，保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

2.2 綜合防災(zāi)減災(zāi)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

城市綜合防災(zāi)減災(zāi)空間結(jié)構(gòu)可分為“點(diǎn)、線、面”，空間結(jié)構(gòu)組成如圖2所示，從圖中可以看出城市綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)設(shè)施空間布局與形態(tài)結(jié)構(gòu)（邴啟亮等，2017;翟亞飛，2018;畢熙榮等，2020）?！包c(diǎn)”通常是指城市中避難安置場(chǎng)所、防災(zāi)安全街區(qū)、重大危險(xiǎn)源、重大基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急消防站點(diǎn)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)等;“線”通常是指救災(zāi)與避難通道、防災(zāi)安全軸、海岸、河岸綠線等;“面”通常是指防災(zāi)分區(qū)。

城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容主要包括：

（1）城市防災(zāi)減災(zāi)現(xiàn)狀與存在問(wèn)題分析。通過(guò)收集整理城市歷史地震、地質(zhì)、氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害等資料，分析城市歷史災(zāi)害的時(shí)間、空間分布特征及在應(yīng)急救災(zāi)時(shí)存在的問(wèn)題。

（2）城市不同類型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。根據(jù)城市的災(zāi)害特點(diǎn)，結(jié)合孕災(zāi)因子、致災(zāi)因子、承載體的空間分布，利用地理信息系統(tǒng)空間分析功能，實(shí)現(xiàn)不同類型災(zāi)害的危險(xiǎn)性、易損性及風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。

（3）城市總體防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。根據(jù)不同類型災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合城市的發(fā)展，制定相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，主要包括避難安置場(chǎng)所、應(yīng)急疏散通道、城市生命線系統(tǒng)、應(yīng)急指揮、消防設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、應(yīng)急物資等。

此外，還包括保障措施和重點(diǎn)工程或任務(wù)。

2.3 以“韌性城市”建設(shè)為目標(biāo)的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃總體思路

以“韌性城市”建設(shè)為目標(biāo)的城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃需要梳理城市發(fā)展歷程、災(zāi)害類型、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、防御工程、應(yīng)對(duì)措施、城市安全建設(shè)規(guī)律等，以韌性城市的基本特點(diǎn)為基準(zhǔn)，從綜合防御體系建設(shè)、綜合應(yīng)對(duì)體系建設(shè)出發(fā)，結(jié)合先進(jìn)的技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)城市綜合防災(zāi)能力的規(guī)劃（滕五曉等，2019）。以韌性城市建設(shè)為目標(biāo)的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃總體思路如圖3所示。

3 城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

城市災(zāi)害種類多樣，災(zāi)害發(fā)生的機(jī)理與破壞程度復(fù)雜，而且，一類災(zāi)害的發(fā)生可能會(huì)誘發(fā)多類災(zāi)害從而形成災(zāi)害鏈。相較于傳統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，基于韌性城市建設(shè)視角的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃必須要對(duì)大量的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)城市中高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)、合理的評(píng)估可為災(zāi)前預(yù)估、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后評(píng)估提供科學(xué)依據(jù)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此，本文以寧波市為例，探討其面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，為制定韌性城市建設(shè)視角下的寧波市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃提供參考。

寧波市位于東海之濱，地處我國(guó)大陸海岸帶中段。其高度開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)不可避免帶來(lái)了城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和其他新型風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)寧波城市綜合災(zāi)害防御體系、公共安全治理水平提出了更高的要求。

3.1 自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

寧波市氣象災(zāi)害與地質(zhì)災(zāi)害較為頻繁。常見(jiàn)的氣象災(zāi)害主要包括臺(tái)風(fēng)暴雨、雷電、低溫冰凍等;地質(zhì)災(zāi)害主要包括山體崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降等。寧波市受地震影響相對(duì)較小，是一個(gè)弱震區(qū)，但地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

臺(tái)風(fēng)是影響寧波市較廣、損失較大的災(zāi)害之一，在各類自然災(zāi)害中，臺(tái)風(fēng)災(zāi)害所造成的損失占90%以上，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的3%～6%。寧波市鄞州、奉化、象山、余姚和慈溪等地臺(tái)風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大，海曙區(qū)、江東區(qū)、江北區(qū)、鎮(zhèn)海和北侖等地臺(tái)風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較小。在制定綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注臺(tái)風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域。

除強(qiáng)臺(tái)風(fēng)影響之外，寧波還受大陸氣團(tuán)和海洋環(huán)流的共同影響，也是我國(guó)暴雨多發(fā)、強(qiáng)發(fā)城市之一。梅雨和活動(dòng)頻繁的強(qiáng)對(duì)流天氣易形成不同程度的暴雨洪澇災(zāi)害，寧波市區(qū)、北侖、象山縣城區(qū)、鄞州中部、余姚中部及北部區(qū)域暴雨洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度較高;奉化西部、北侖東部、慈溪北部等地的暴雨洪災(zāi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較低（王靜靜，2011）。

寧波市山區(qū)丘陵約占全市面積的50%，受極端天氣活動(dòng)、不合理工程等影響，崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降災(zāi)害易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較大，這也是影響寧波市城鎮(zhèn)快速發(fā)展的主要自然災(zāi)害之一（史培軍，2014）。寧波市下轄余姚市、鄞州、寧?？h南部均是地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較高的區(qū)域，其他區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，在綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制過(guò)程中，需要重點(diǎn)關(guān)注地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)。

3.2 安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)

安全生產(chǎn)事故主要包括與日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的工礦企業(yè)事故、火災(zāi)、漁業(yè)船舶事故等，發(fā)生頻率較高、影響范圍較小、空間分布較分散。

寧波市是東南沿海重要的港口城市，長(zhǎng)江三角洲南翼重要的經(jīng)濟(jì)中心，也是華東地區(qū)主要的石油化工基地和液體化學(xué)品集散地，工業(yè)門(mén)類齊全，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位眾多，城市正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)過(guò)程中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)和新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式并存，但安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)督體制機(jī)制和法律制度還不完善、企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不力等問(wèn)題依然突出，因此各類事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，城市安全面臨多重風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。其中，道路交通事故發(fā)生次數(shù)及死亡人數(shù)均排在各行業(yè)榜首，其次是工礦企業(yè)事故，火災(zāi)事故位于第三，漁業(yè)船舶事故發(fā)生次數(shù)及死亡人數(shù)最低。

4 基于韌性城市建設(shè)視角的寧波市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃建議

基于韌性城市的基本理論，針對(duì)寧波市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，筆者綜合考慮災(zāi)害危險(xiǎn)性、城市暴露度與脆弱性，從韌性城市防災(zāi)、安全分區(qū)、應(yīng)急保障、應(yīng)急管理體系四方面，對(duì)寧波市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃提出建議。

4.1 應(yīng)對(duì)多災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的韌性城市防災(zāi)規(guī)劃

韌性城市防災(zāi)規(guī)劃的有效執(zhí)行需要構(gòu)建韌性城市防御體系，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)進(jìn)行預(yù)先管控，提高災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施的能力。同時(shí)，通過(guò)收集災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)的信息，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、演化、趨勢(shì)分析等評(píng)估未來(lái)可能發(fā)生的災(zāi)害，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域加強(qiáng)重點(diǎn)防御。

（1）布設(shè)強(qiáng)韌性災(zāi)害防御基礎(chǔ)設(shè)施?；趯幉ㄊ械匦翁卣?，建立“海岸一線統(tǒng)一壓制，進(jìn)入城區(qū)疏導(dǎo)分流，借助網(wǎng)絡(luò)各個(gè)疏散”的設(shè)計(jì)思路，建立包括海岸線、道路綠化帶、城市綠地等組成的生態(tài)屏障，構(gòu)建山水環(huán)境與綠廊綠軸相結(jié)合的臺(tái)風(fēng)防護(hù)林帶。以三江為規(guī)劃主軸，圍繞姚江、奉化江、甬江及其支脈水網(wǎng)、湖泊規(guī)劃城市藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同區(qū)域情況，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)化的防洪排澇體系，抵御臺(tái)風(fēng)暴雨帶來(lái)的城市內(nèi)澇。規(guī)劃得到的的防洪排澇指標(biāo)見(jiàn)表1。

（2）提升災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警自動(dòng)化與精準(zhǔn)化程度。基于現(xiàn)代化信息技術(shù)，完善臺(tái)風(fēng)災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等的預(yù)警平臺(tái)，強(qiáng)化風(fēng)暴潮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與災(zāi)害模擬技術(shù)，加強(qiáng)城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、災(zāi)情研判與預(yù)警能力;充分利用現(xiàn)代科技提高海洋信息化建設(shè)水平，完善監(jiān)測(cè)手段和技術(shù)裝備，提高系統(tǒng)運(yùn)行效率，提升海洋災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警能力，降低海上作業(yè)船舶事故。

（3）提高災(zāi)害綜合設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步開(kāi)展寧波市各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)評(píng)估與變化趨勢(shì)預(yù)測(cè)，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果對(duì)寧波市的城市脆弱性進(jìn)行分析，從而制定相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)措施來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于臺(tái)風(fēng)、暴雨等氣象災(zāi)害，基于韌性城市的建設(shè)角度，提高風(fēng)險(xiǎn)較高區(qū)域防災(zāi)設(shè)施的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)進(jìn)行防御。對(duì)于地震、地質(zhì)災(zāi)害等，在優(yōu)化城市安全分區(qū)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于重點(diǎn)危化品、重大危險(xiǎn)源等，加密完善消防基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)災(zāi)害的抵御能力。

4.2 基于安全分區(qū)的韌性城鄉(xiāng)空間規(guī)劃

對(duì)于地震、地質(zhì)災(zāi)害、重大?；贰⒅攸c(diǎn)危險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃過(guò)程中，大多需要依靠具有韌性的空間規(guī)劃來(lái)分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，盡可能降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而降低災(zāi)害的影響范圍與破壞程度。

基于韌性城市理論，在充分考慮寧波市風(fēng)險(xiǎn)空間分布特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合寧波市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，建立“兩帶·三區(qū)·一中心”的韌性城鄉(xiāng)空間規(guī)劃（圖4），優(yōu)化整體安全布局。此安全分區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)空間結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)為“面”結(jié)構(gòu)，主要包括危化品產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和地震、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理。

（1）規(guī)范?；樊a(chǎn)業(yè)布局。根據(jù)區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)的承載能力，制定中心城區(qū)安全生產(chǎn)禁止、限制和控制類產(chǎn)業(yè)目錄。規(guī)范城鎮(zhèn)人口密集區(qū)域內(nèi)安全、衛(wèi)生防護(hù)距離要求，改造不符合化工行業(yè)安全發(fā)展規(guī)劃的危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存企業(yè)。編制日常監(jiān)測(cè)“一張圖”，實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地、寧波港區(qū)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)的日常監(jiān)測(cè)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可視化、預(yù)警信息的智能化。結(jié)合“十三五”規(guī)劃與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情況，得到的?；钒踩a(chǎn)指標(biāo)見(jiàn)表2。

（2）地震、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理。①小比例尺地震斷層危險(xiǎn)性評(píng)估與活斷層避讓。應(yīng)充分重視寧波地區(qū)小震群活動(dòng)，開(kāi)展精度更高的活斷層探測(cè)。防護(hù)工程規(guī)劃過(guò)程中，綜合考慮活動(dòng)斷層的空間展布，最大化地實(shí)現(xiàn)重大工程的斷層避讓。②地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理。基于天空地一體化監(jiān)測(cè)技術(shù)開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害隱患排查，建立災(zāi)害隱患排查數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建地質(zhì)災(zāi)害高精度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專題圖，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的災(zāi)害隱患點(diǎn)，開(kāi)展重點(diǎn)隱患工程治理和周邊居民搬遷安居。綜合寧波市地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與“十三五”成果，規(guī)劃得到的地質(zhì)災(zāi)害防治指標(biāo)見(jiàn)表3。

4.3 多災(zāi)兼顧的韌性應(yīng)急保障空間規(guī)劃

構(gòu)建多災(zāi)兼顧的韌性城市應(yīng)急保障體系，需要加強(qiáng)寧波市防災(zāi)減災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的應(yīng)急保障實(shí)施部署，在落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控、降低城市脆弱性的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市的抗災(zāi)性能和恢復(fù)力。寧波市從應(yīng)急保障設(shè)施、救援設(shè)施入手，開(kāi)展全方位、立體化、多災(zāi)兼顧的綜合應(yīng)急保障體系規(guī)劃，涵蓋了綜合防災(zāi)減災(zāi)空間結(jié)構(gòu)的“點(diǎn)”結(jié)構(gòu)和“線”結(jié)構(gòu)。

（1）布局多災(zāi)種兼顧的應(yīng)急保障設(shè)施。基于地理信息空間分析技術(shù)，規(guī)劃布局相對(duì)穩(wěn)定的取水通道及取水點(diǎn)，特別是在化工區(qū)，保證相應(yīng)的消防用水量，合理規(guī)劃消防設(shè)施，滿足城市快速發(fā)展需要。綜合考慮人口密度、場(chǎng)地分布、服務(wù)半徑、道路交通分布等因素，規(guī)劃部署兩條以上避難通道，以滿足從不同方向前來(lái)避難的受災(zāi)居民。規(guī)劃建設(shè)區(qū)（縣）級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)和村級(jí)三種類型應(yīng)急避難場(chǎng)所，滿足不同災(zāi)害類型、破壞等級(jí)的應(yīng)急避難需求。建立以政府投入為主、鼓勵(lì)社會(huì)資源參與的多渠道應(yīng)急資源籌措機(jī)制。結(jié)合避難場(chǎng)所與道路的空間分布，規(guī)劃建設(shè)布局合理的應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心倉(cāng)庫(kù)，以滿足災(zāi)時(shí)快速有效獲取應(yīng)急物資的需求，規(guī)劃得到的應(yīng)急保障設(shè)施指標(biāo)體系見(jiàn)表4。

（2）加快構(gòu)建海空陸鐵一體化的應(yīng)急救援體系。在寧波市道路交通網(wǎng)的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建“航運(yùn)+鐵路+航空+公路”為一體的智能化應(yīng)急通道體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急通道的全面覆蓋銜接，避免應(yīng)急救援“孤島”現(xiàn)象的產(chǎn)生，形成連接機(jī)場(chǎng)、鐵路、高速公路網(wǎng)和本地交通的巨型交通網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃的應(yīng)急通道指標(biāo)體系見(jiàn)表5。

4.4 韌性城市的應(yīng)急管理體系規(guī)劃

智能化、強(qiáng)韌性的應(yīng)急管理體系與能力，可有效提升城市的韌性。寧波市的各類防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施相對(duì)較為完善，初步建成了完整的應(yīng)急管理體系，具備了一定的“韌性”和抵御一定規(guī)模大小災(zāi)害的能力，但是仍存在一定的不足。為大力提高寧波市應(yīng)急體系的“韌性”，需要加強(qiáng)以下幾方面的工作：

（1）構(gòu)建現(xiàn)代化的應(yīng)急指揮體系。應(yīng)急指揮中心承擔(dān)著城市突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急指揮與處置的職責(zé)。寧波市應(yīng)在現(xiàn)有應(yīng)急指揮中心的基礎(chǔ)上，依靠智能化、現(xiàn)代化、規(guī)劃化技術(shù)，進(jìn)一步構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、組織有序、處置有力、平戰(zhàn)結(jié)合的突發(fā)事件應(yīng)急指揮與處置體系。

（2）完善統(tǒng)領(lǐng)全局的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)同體系。通過(guò)建立跨部門(mén)、跨區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，提高應(yīng)急響應(yīng)的明確性、效率性、靈活性，全面提升減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)和綜合指揮決策能力。采取針對(duì)性的措施提升寧波市居民的安全素質(zhì)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、居民自治的良性互動(dòng)安全治理工作格局。針對(duì)寧波市現(xiàn)存的日常管理與風(fēng)險(xiǎn)治理職能界定不清、災(zāi)害防御與救援銜接不緊密、社會(huì)國(guó)家安全與常規(guī)安全事件缺少互聯(lián)互通等問(wèn)題，通過(guò)編制綜合災(zāi)害應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃，指導(dǎo)綜合防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同應(yīng)急，增強(qiáng)寧波市抵御重特大災(zāi)害的能力。

（3）完善智能化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與預(yù)警體系。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與預(yù)警是應(yīng)急體系運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，也是最重要的環(huán)節(jié)。寧波市應(yīng)充分利用智能化技術(shù)手段，建立安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管智能化信息平臺(tái)，對(duì)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估分級(jí)管控，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤、管控、治理。通過(guò)信息平臺(tái)大數(shù)據(jù)，建立涵蓋防災(zāi)減災(zāi)全周期、全方位的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管薄弱區(qū)域及環(huán)節(jié)，并進(jìn)行重點(diǎn)治理。

（4）加快建設(shè)全災(zāi)種、多功能的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。寧波市應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有應(yīng)急救援隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)，整合多部門(mén)應(yīng)急救援隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援隊(duì)伍職能由“單一災(zāi)種”處置向“全災(zāi)種、大應(yīng)急”轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)構(gòu)建功能齊全、系統(tǒng)配套的專業(yè)化裝備體系，組建國(guó)家級(jí)石油化工和省級(jí)高層、水域、山岳救援專業(yè)隊(duì)伍，配備現(xiàn)代化應(yīng)急裝備，提升應(yīng)急救援的效率與救援人員的安全性。

5 結(jié)論

本文在介紹韌性城市建設(shè)內(nèi)涵與意義的基礎(chǔ)上，詳細(xì)討論了城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的目標(biāo)、基本思路與內(nèi)容。以寧波市為例，圍繞著韌性城市的基本特征，以建設(shè)韌性城市目的，開(kāi)展了寧波市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究。本研究擴(kuò)展了新時(shí)期綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的范式，為城市的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃編制提供了參考。

綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃作為城市發(fā)展規(guī)劃中必不可少的部分，在編制過(guò)程中還需注意幾點(diǎn)：一是要結(jié)合“多規(guī)合一”空間規(guī)劃背景，打破多部門(mén)壁壘，形成統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，切實(shí)發(fā)揮綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃在城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范、災(zāi)害應(yīng)急救援中的指導(dǎo)作用。二是需在綜合分析自身城市風(fēng)險(xiǎn)程度與綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的基礎(chǔ)上，發(fā)展適合自身的城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系和快速應(yīng)對(duì)體系。三是需與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。規(guī)劃既要考慮現(xiàn)階段城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，又要具有前瞻性，謀劃未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)城市快速發(fā)展背景下的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。

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Comprehensive Disaster Prevention and Mitigation Planning for Ningbo from the Perspective of Resilient City Construction

WANG Huiyan1，LI Qiang2，WANG Jianfei2，CHI Baoming1，JIANG Jiyi1

（1.Institute of Disaster Prevention，Sanhe 065201，Hebei，China）（2.National Institute of Natural Hazards，Beijing 100085，China）

Abstract

Resilient city is the concept of modern urban construction and management in the new era，and the ultimate goal is to improve the comprehensive level of urban disaster prevention and mitigation and ecological development.Based on the connotation and goal of resilient city construction，this paper constructs the content of urban comprehensive disaster prevention and mitigation planning by integrating various disaster types.Taking the comprehensive disaster prevention and mitigation of Ningbo as an example，this paper puts forward suggestions from four aspects：① Based on the comprehensive risk of disasters，cities strengthen the defense capability of typhoon，geological disasters and other key dangerous areas by laying disaster prevention infrastructure and improving disaster monitoring and early warning ability，and then build a resilient urban defense system.② Combined with risk spatial distribution and urban long-term development planning，the overall security layout is optimized，and the resilient urban-rural spatial planning based on safety zoning is constructed.③ The municipal government should build multi-disaster emergency support facilities and an integrated emergency rescue system of sea，air，land and rail，and strengthen the construction of urban emergency support facilities by regional deployment strategy.④ The city should strengthen the construction of intelligent disaster risk monitoring and early warning ability，and then build a strong resilience emergency command and team management system.

Keywords：resilient city;disaster prevention and mitigation;urban planning;emergency management;Ningbo

收稿日期：2020-02-13.

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金——應(yīng)急管理新體制下京津唐地震巨災(zāi)協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制研究（19BGL243）資助.

第一作者簡(jiǎn)介：王慧彥（1971-），教授，主要從事應(yīng)急管理工作.E-mail：958248677@qq.com.