丁 凌，翁 杰，賈衛(wèi)國

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，南京 210037）

1 問題的提出

在第一輪草原生態(tài)補獎?wù)撸?011—2015年）實施之后，初步實現(xiàn)草畜平衡，草原生態(tài)惡化現(xiàn)象有所緩解。根據(jù)草場生態(tài)功能恢復(fù)情況，繼續(xù)實施禁牧或者轉(zhuǎn)入草畜平衡管理，即新一輪草原生態(tài)補獎（2016—2020年）進(jìn)一步開展。有研究表明兩輪草原生態(tài)補獎?wù)邔嵤┢诮Y(jié)束之后，草場生產(chǎn)力有所提升，超載率有所降低，牧區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，牧民對于政策的響應(yīng)程度決定了政策實施的效果，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的收入水平，兼顧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設(shè)[1-2]。實施過程中發(fā)現(xiàn)由于相關(guān)部門監(jiān)管難度較大，存在實際草場載畜過多等現(xiàn)象，草原生態(tài)補獎?wù)邔δ撩駵p畜行為存在一定的激勵效應(yīng)，但也受到牧民心理載畜量與規(guī)定之間差異的影響[3]，因此有地區(qū)利用部分資金種植人工草地、提倡棚圈飼養(yǎng)方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，做到生態(tài)恢復(fù)的同時保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民收入有所增加[4-6]，但也有學(xué)者認(rèn)為人工飼草導(dǎo)致部分農(nóng)戶由種糧改為種草導(dǎo)致收入降低，農(nóng)戶外出務(wù)工人數(shù)并未受到政策影響[1]。以上分析可以看出，學(xué)術(shù)界就從草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤┑膯栴}、牧民滿意度以及政策的實施效果等方面已有大量研究，但多針對某一方面進(jìn)行研究，本文試圖從生態(tài)、經(jīng)濟及社會效益三方面運用層次分析法綜合評估政策實施效果，通過選取指標(biāo)的變化反映這方面發(fā)展?fàn)顩r，指出亟待完善的地方，對補獎?wù)叩膶嵤┨岢鱿嚓P(guān)建議，以期草原生態(tài)修復(fù)工作盡早完成，草原生態(tài)系統(tǒng)能夠可持續(xù)發(fā)展。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤┦紫葟娀说胤秸湍撩駥Σ菰鷳B(tài)保護(hù)建設(shè)的信心和生態(tài)保護(hù)意識，使天然草原植被得到休養(yǎng)生息；其次，發(fā)放生態(tài)補助金增加了牧民的收入并使得農(nóng)戶收入多元化，牧民的消費性支出增加；最后，農(nóng)民因為放牧減少，參加農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)的積極性顯著增加，逐漸懂得畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)放牧轉(zhuǎn)向舍飼養(yǎng)殖，進(jìn)而推動了牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展[1，6-9]，綜合來看可以將草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤┬Ч譃槿齻€維度，即從生態(tài)、經(jīng)濟、社會三個層面對草原生態(tài)補獎?wù)叩男б嫣岢黾僭O(shè)，分別為生態(tài)效益最佳，經(jīng)濟效益次之，社會效益微弱。生態(tài)效益由于政府及農(nóng)戶的高度重視，效果理應(yīng)最為明顯，農(nóng)民通過政策的實施努力改變原有生活模式探索收入來源，需要一定的摸索時期，因此經(jīng)濟效益次之，整個牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變需要投資者、政府、牧民等多方協(xié)調(diào)達(dá)成一致，建設(shè)周期較長，因此社會效益最弱。

本文以錫林郭勒盟10個牧業(yè)旗縣即錫林浩特市、阿巴嘎旗、蘇尼特左旗、蘇尼特右旗、東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗、鑲黃旗、正鑲白旗、正藍(lán)旗和烏拉蓋（簡稱分別為錫市，阿旗，東蘇鎮(zhèn)，西蘇鎮(zhèn)，東烏鎮(zhèn)，西烏鎮(zhèn)，黃旗，白旗，藍(lán)旗，烏拉蓋）為研究樣本，數(shù)據(jù)源于錫林郭勒盟統(tǒng)計局及其各旗縣統(tǒng)計年鑒。從經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益三方面出發(fā)，對比分析草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策實施第一階段和第二階段的效益變化，對其效益情況利用層次分析法進(jìn)行分析。

2.2 方法

2.2.1 評價指標(biāo)分析

①生態(tài)層面指標(biāo)。草地生長面積的增減是草原生長狀況最為直接的反映，影響草地載畜量的因素有牧草種類、質(zhì)量、產(chǎn)量等，因此草地載畜量可以間接反映草原植被恢復(fù)狀況，在北方水資源匱乏，獲取水資源的重要途徑是降水，且草原植被覆蓋度、高度、產(chǎn)草量與當(dāng)年降雨量相關(guān)性比較大[7]，水熱不均衡將造成極度干旱，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)變得脆弱，此外，大風(fēng)侵蝕土壤植被，影響牧草光合作用，草原生長緩慢。

②經(jīng)濟層面指標(biāo)。由于牧民們的耕地面積較小，糧食作物基本用于滿足家庭日常生活需求，較少出售，所以牧民的種植業(yè)收入較少，主要依靠畜牧業(yè)收入（賣牲畜、奶、皮毛等）維持生計，相比起牛羊等家禽，養(yǎng)馬的經(jīng)濟用途可以更為多樣諸如參加賽馬比賽以及旅游景點供游客體驗。

③社會層面指標(biāo)。草原生態(tài)惡化的主要原因是草場超載率過高，而超載率與草場資源占有率呈反向關(guān)系[11]，因此國外通過發(fā)放生態(tài)補償從而提高農(nóng)民綜合收入以及宏觀調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供需，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展[12]。草原生態(tài)補獎金增加了農(nóng)民收入，減輕農(nóng)民生存壓力，對養(yǎng)畜的需求降低。但草場面積大，載畜量自然增加，牲畜存欄量會增加，從事畜牧業(yè)的人數(shù)越多，家庭牧業(yè)收入越大。

2.2.2 建立層次結(jié)構(gòu)

層次分析法一般可分成目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層3個層次。綜合上述指標(biāo)分析，本次研究所構(gòu)造的層次結(jié)構(gòu)如下表1所示。

表1 層次結(jié)構(gòu)

2.2.3 構(gòu)造判斷矩陣

判斷矩陣的構(gòu)造一般采用1－9標(biāo)度法對各因素進(jìn)行賦值，具體構(gòu)造結(jié)果如下表2所示。

表2 判斷矩陣

2.2.4 一致性檢驗

計算判斷矩陣的特征值和特征向量，并將特征權(quán)向量歸一化，判斷矩陣最大特征值max的歸一化特征權(quán)向量反應(yīng)了各因子對某因素的影響權(quán)重，即單序權(quán)值。

計算一致性指標(biāo)CI，。

根據(jù)RI值查找平均隨機一致性指標(biāo)，對應(yīng)指標(biāo)如下表3所示。

表3 一致性指標(biāo)

計算一致性比例CR，，當(dāng)CR<0.1時，判斷矩陣的一致性是可以接受的。

以上所介紹的是計算權(quán)重的原理及步驟，具體的計算過程由yaahp完成。關(guān)于各個旗縣的權(quán)重計算過程，由于篇幅有限，就不做詳細(xì)介紹。

建立多層次的判斷矩陣，判斷矩陣的確立主要運用了專家打分法，10位對錫林郭勒盟草原相關(guān)領(lǐng)域有研究的專家分別對表1的12個指標(biāo)進(jìn)行了打分，為了提高權(quán)重的準(zhǔn)確性通常采用各層指標(biāo)兩兩比較的方法來確定權(quán)重，結(jié)果如下。

表4 A-B的判斷矩陣

計算得A-B的判斷矩陣λmax3.0536，CR=0.0516<0.1，其余判斷矩陣不詳細(xì)展開，B1-C判斷矩陣的λmax=3.0291，CR=0.0279<0.1，B2-C的判斷矩陣的λmax=6.4745，CR=0.0753<0.1，B3-C的判斷矩陣的λmax=3.0536，CR=0.0516<0.1

綜上CR都通過了一致性檢驗，所取的數(shù)值是合理的，其中Wi是各個指標(biāo)對于上一層所占的權(quán)重。

2.2.5 加權(quán)分值的計算

在按上述步驟計算各旗縣各個時間段各要素所占的權(quán)重后，再依據(jù)各旗縣及錫林郭勒盟統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，進(jìn)行排序，計算各個旗縣所得的評分及各個旗縣的加權(quán)總分。

表5 評分表

加權(quán)總分=，其中，為低i個指標(biāo)組合的權(quán)重值，為第i個指標(biāo)的得分。

3 經(jīng)濟生態(tài)社會效益評價

3.1 經(jīng)濟效益的評價

由表6可知，在草原生態(tài)保護(hù)補獎?wù)邔嵤┑诙A段，50%的樣本縣的經(jīng)濟效益加權(quán)總分分?jǐn)?shù)提高，即經(jīng)濟水平普遍存在提高的情況。其中，受政策影響最大的兩個縣是阿旗和烏拉蓋。

表6 2011—2015年與2016—2020年草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策經(jīng)濟效益評價

對于阿旗而言，加權(quán)總分上升了2.633 6，經(jīng)濟效益方面有一定程度的提高。其中畜牧業(yè)生產(chǎn)總值的權(quán)重有所增加，分?jǐn)?shù)未出現(xiàn)變化，第二項分值上并未發(fā)生變化，但權(quán)重有所提高。牲畜的存欄數(shù)雖然在權(quán)重上下降了，但是分值上升了7分，抵消了權(quán)重下降帶來的影響。從政策的實施上來說，畜牧業(yè)總值和牧民人均可支配收入權(quán)重的上升體現(xiàn)了政策的有效性，是合理的。

對于烏拉蓋，其加權(quán)總分下降了2.041 2，其三項觀測指標(biāo)的權(quán)重變動并不是很大，加權(quán)總分下降動力的主要來源于第一項畜牧業(yè)總值分值的下降。

由此可見，在經(jīng)濟效益方面，錫林郭勒盟部分地區(qū)在政策實施的第一階段與第二階段的表現(xiàn)不一，地區(qū)的經(jīng)濟效益在第二階段相較于第一階段得到了提高。

3.2 生態(tài)效益的評價

由表7數(shù)據(jù)可知，在草原生態(tài)補獎?wù)邔嵤┑诙A段，錫林郭勒盟地區(qū)的生態(tài)效益的加權(quán)總分得到提高，即該地區(qū)的生態(tài)效益得到了改善，受政策影響最大的兩個縣為東蘇和烏拉蓋。

表7 2011—2015年與2016—2020年草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策生態(tài)效益評價對比分析

對于烏拉蓋而言，其加權(quán)總分上升1.67，從各個觀測指標(biāo)的所占的權(quán)重上來說，除第一項草地面積和第五項降水量的權(quán)重有所上升外，其余各個指標(biāo)的權(quán)重和分值并未發(fā)生大的上升變化，其加權(quán)總分的上升動力的主要來源是第二項的草場載畜量分值，上升了9分，同時草場載畜量的所占的權(quán)重相較于其他指標(biāo)所占的權(quán)重是較大的。

而對于東蘇而言，其加權(quán)總分下降了0.91，從權(quán)重上來看，其下降的動力來源主要來自于分值的下降，當(dāng)然，其草地面積以及草場載畜量權(quán)重的提升也反映了政策的的有效性。

3.3 社會效益的評價

通過表8的數(shù)據(jù)，社會效益的加權(quán)總分上升了1.4988，可見在第二階段錫林郭勒盟的社會效益得到了提高，其中受政策影響最大的兩個縣為烏拉蓋和西蘇。

表8 2011-2015年與2016-2020年草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策社會效益評價對比

西蘇其加權(quán)總分上升了0.645 8，上升的幅度并不大，轉(zhuǎn)移性收入的得分雖然下降9分，但是牧區(qū)從業(yè)人數(shù)的得分上升7分，且權(quán)重上升0.083 1，最后一項實有畜圈面積的權(quán)重的上升也抵消了第一項分值下降帶來的影響。

對于烏拉蓋而言，其加權(quán)總分了1.931 8，下降幅度較大，與西蘇上升的原因一樣，烏拉蓋地區(qū)的下降動力也來源于第二項分值的的下降和第三項權(quán)重的下降。

3.4 三大效益對于政策的影響分析以及結(jié)論

從表9中就可以看出來在政策實施第二階段，錫林郭勒盟地區(qū)的經(jīng)濟效益，生態(tài)效益和社會效益都得到了提高，其中生態(tài)方面的改善是最多的，而經(jīng)濟方面的改善次之，最后社會效益得到微弱提高。部分地區(qū)在政策實施第二階段加權(quán)總分相較于以前出現(xiàn)了下滑現(xiàn)象，這主要是兩個原因，一是外部地區(qū)競爭力的加強，二是地區(qū)未能制定適宜的政策實施方案，可能存在補助金發(fā)放不完全等政府不作為現(xiàn)象。

表9 三大指標(biāo)的綜合對比

綜上可得出結(jié)論：①在政策實施第二階段，錫林郭勒盟地區(qū)的經(jīng)濟效益，生態(tài)效益和社會效益普遍得到了提高。②總體而言，在政策實施第二階段，錫林郭勒盟地區(qū)的生態(tài)效益效果顯著，經(jīng)濟效益次之，社會效益上升微弱。

4 草原生態(tài)補獎?wù)邔嵤Σ呓ㄗh

4.1 因地制宜制定政策，避免盲目

草原生態(tài)補獎?wù)叩膶嵤┮琅f要堅持具體問題具體分析的思路，雖然在上述的效益中絕大部分地區(qū)的效益是處于上升階段的，但依舊有一些地區(qū)的部分效益是處于下降的，我國草原面積遼闊，且草地類型眾多，因此各地政府在施行政策的過程當(dāng)中，一定要做到因地制宜，不可盲目推進(jìn)，治理過程要走善治之路[12]。

4.2 推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的完善，強化監(jiān)管體系

政策的落實是需要法律法規(guī)的保障，現(xiàn)在正處于草原生態(tài)補獎?wù)叩牡诙A段，從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，完善的法律法規(guī)體系對切實落實政策，保障牧民的核心利益非常必要。應(yīng)建立相關(guān)的監(jiān)察體系，實時監(jiān)督政策實施效率，明確各級政府的職責(zé)。同時，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的監(jiān)督機制，使牧民與政府，牧民與牧民之間相互監(jiān)督。

4.3 拓寬補償資金渠道，加大補償力度

首先發(fā)揮企業(yè)、社會組織的帶動作用，通過多元主體協(xié)同作用使牧區(qū)的資金來源多元化[13]，針對部分牧民認(rèn)為補償資金少的情況，可以設(shè)置專門的草原生態(tài)補償基金項目，通過投資或者捐贈的方式來進(jìn)行資金的籌集工作，適當(dāng)提高牧民的補貼標(biāo)準(zhǔn)。其次可以設(shè)置專門資金支持牧區(qū)建設(shè)，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，讓更多的游客感受草原生態(tài)美同時，草原牧區(qū)得到發(fā)展，牧民得到切實的收益。