□文/紀(jì)岫辰 王宇峰 胡皓宇 吳世超 魏東磊

（南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院江蘇·南京）

［提要］農(nóng)村集中居住是我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下地方政府推進(jìn)的一項(xiàng)重大政策，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下改善農(nóng)村居住條件的重要途徑。本文選擇以史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型為框架，從理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、執(zhí)行環(huán)境出發(fā)，探尋蘇北集中居住政策推行的困境，以推動(dòng)新時(shí)期蘇北地區(qū)農(nóng)村居住政策的順利實(shí)施。

一、問(wèn)題的提出

2018年婁勤儉在江蘇省十三屆四中全會(huì)上的一席話振聾發(fā)聵：“蘇北可能成為全國(guó)農(nóng)村住房條件最差的地方。”這讓我們開(kāi)始注意到江蘇這一經(jīng)濟(jì)大省“不堪”的一面。農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中居住對(duì)于土地資源利用、人居環(huán)境改善、城鄉(xiāng)一體化等具有重要意義。蘇北農(nóng)村集中居住是一項(xiàng)目標(biāo)為3年改善30萬(wàn)戶農(nóng)民居住現(xiàn)狀的宏大工程。截至2020年11月底，蘇北四市農(nóng)村四類(lèi)重點(diǎn)對(duì)象存量危房已全部改造到位，已完成超10萬(wàn)戶農(nóng)房改善建設(shè)任務(wù)。目前總體推行順利，但同樣發(fā)生數(shù)起村民集體上訪的群體事件，導(dǎo)致政策推行大大受阻。（表1）

表1 蘇北各市集中居住政策推行情況一覽表

二、理論框架

美國(guó)學(xué)者艾莉森曾指出：“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”。20世紀(jì)七八十年代，美國(guó)公共政策研究領(lǐng)域掀起研究政策執(zhí)行問(wèn)題的熱浪，為早期政策執(zhí)行的系統(tǒng)性研究奠定基礎(chǔ)。在理論上，學(xué)者們?cè)噲D從各個(gè)角度，各個(gè)方位構(gòu)造政策執(zhí)行模型，史密斯政策執(zhí)行模型便是其中之一。在1973年發(fā)表的《政策執(zhí)行過(guò)程》一文中，史密斯最早提出影響政策執(zhí)行的四大因素：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、執(zhí)行環(huán)境，如圖1所示。（圖1）

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型圖

三、蘇北農(nóng)村集中居住政策執(zhí)行困境原因分析

（一）理想化的政策：具體化與專(zhuān)業(yè)化程度不足

1、具體化程度不足。政策的制定并沒(méi)有考慮每家每戶的基本情況，一刀切的現(xiàn)象依然嚴(yán)重。筆者在調(diào)查某個(gè)將要搬遷至集中居住區(qū)的村莊時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)生活水平的提升，本地的部分農(nóng)房已經(jīng)由村民自行翻新，房屋質(zhì)量完全不輸規(guī)劃的集中居住房。然而，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的集中居住政策并沒(méi)有縱向考慮到房屋新舊程度，而只通過(guò)橫向房屋的面積來(lái)給予補(bǔ)貼，招致了部分農(nóng)民的反對(duì)，政策的推行大大受阻。

2、專(zhuān)業(yè)化程度不足。專(zhuān)業(yè)的事并沒(méi)有交給專(zhuān)業(yè)的人做，社會(huì)力量的參與欠缺。例如，房屋的規(guī)劃與建設(shè)方面單純憑借政府住建局進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃，規(guī)劃結(jié)果就是政策剛性過(guò)強(qiáng)，可選擇的方案較少，較少有專(zhuān)門(mén)的智庫(kù)或者是企業(yè)提供相關(guān)的建議。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：基層政府的執(zhí)行能力欠缺

1、基層工作者的基本素質(zhì)缺乏。政策執(zhí)行人員的整體狀況是影響公共政策能否被成功實(shí)施的重要因素，然而，現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，基層工作者的能力存在欠缺。第一，人才素質(zhì)方面，部分地區(qū)選拔考核機(jī)制存在較大問(wèn)題，基層工作者素質(zhì)參差不齊，不具備執(zhí)行基本能力，導(dǎo)致集中居住政策難以被村民所理解。第二，培訓(xùn)機(jī)制欠缺。會(huì)議召開(kāi)次數(shù)較多而效果不顯著，缺乏相應(yīng)的技能培訓(xùn)，導(dǎo)致工作者缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方式。

2、基層政府執(zhí)行手段機(jī)械化。在執(zhí)行手段方面，基層政府存在著執(zhí)行機(jī)械化的問(wèn)題，欠缺靈活性，不能隨機(jī)應(yīng)變地解決問(wèn)題。例如，蘇北某地基層政府在政策執(zhí)行過(guò)程中，因?yàn)榧庇趹?yīng)付上級(jí)所設(shè)的指標(biāo)，拆除與新建的過(guò)程完全顛倒。新建集中居住區(qū)沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的情況下，卻急于拆除農(nóng)民的住房，使部分農(nóng)民無(wú)家可歸，由此所產(chǎn)生的憤怒甚至絕望情緒，自然會(huì)徹底引爆而不遺余力地阻撓集中居住工程的推進(jìn)。

（三）目標(biāo)群體：農(nóng)民群體參與積極性不足

1、配套服務(wù)保障不到位。奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中提出：“集體不會(huì)像個(gè)人一樣為自己的利益而行動(dòng)。個(gè)人往往都是從自己的私利出發(fā)，常常不是致力于集體的公共利益，個(gè)人的理性不會(huì)促進(jìn)集體的公共利益增進(jìn)?！睋?jù)蘇北四市的調(diào)查，農(nóng)民并不關(guān)心集中居住政策宏觀目標(biāo)的實(shí)施情況，他們主要關(guān)注是否可以從集中居住的政策中獲利，例如收入的增長(zhǎng)、環(huán)境的改善等。而基層政府為了完成集中居住的指標(biāo)，可能采取強(qiáng)制性的政策執(zhí)行工具，如強(qiáng)拆農(nóng)民房屋等。這進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民的基本服務(wù)得不到保障，加劇了農(nóng)民與政府之間的矛盾。幾次農(nóng)民上訪的群體性事件的發(fā)生恰恰證明了這一點(diǎn)。

2、鄉(xiāng)土意識(shí)轉(zhuǎn)化困難。鄉(xiāng)土意識(shí)根深蒂固也是集中居住政策推行的阻礙之一。經(jīng)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民出于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土思想制約，對(duì)于集中居住有一定抵觸情緒，因而加大了農(nóng)民集中居住政策執(zhí)行的難度。例如，部分老年人不想上樓，相反更喜愛(ài)原有的田園鄉(xiāng)土生活。據(jù)筆者的調(diào)研，主要有以下兩個(gè)原因：第一，精神方面，鄉(xiāng)土文化面臨喪失的風(fēng)險(xiǎn)，搬到社區(qū)后溝通交流存在障礙。第二，功能方面，原有的田地、房屋等部分功能缺失，如糧食儲(chǔ)存、家禽養(yǎng)殖等。

（四）執(zhí)行環(huán)境：農(nóng)村改革內(nèi)卷化。內(nèi)卷化原意為“轉(zhuǎn)起來(lái)或卷起來(lái)”，是社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科中用于描述發(fā)展?fàn)顟B(tài)的術(shù)語(yǔ)。它起源于康德、戈登威澤，成型于格爾茲，發(fā)展于黃宗智，被用來(lái)解釋中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯。近年來(lái)，中央政府十分關(guān)注農(nóng)村問(wèn)題，進(jìn)行了一系列的變革，并輸入了大量的資源，然而一些農(nóng)業(yè)問(wèn)題仍然突出。其主要原因在于基層政府的公信力喪失，進(jìn)一步說(shuō)是由基層政府面臨的利益和壓力所導(dǎo)致的。一方面基層政府想要獲取更多的利益；另一方面又面臨著上級(jí)績(jī)效考核的壓力。面臨如此困境，村莊內(nèi)部的村霸群體就進(jìn)入了基層政府的視野，暴力等非常規(guī)手段層出不窮，這樣導(dǎo)致資源與利益被基層政府和村霸瓜分，村民所獲利益大大受損，基層政府的公信力大大喪失。

四、蘇北農(nóng)村集中居住政策的優(yōu)化

（一）理想化的政策：具體化與專(zhuān)業(yè)化相結(jié)合

1、具體化：政策細(xì)化，一戶一檔一策。充分考慮每一戶居民不同的實(shí)際情況，做到“一戶一檔一策”。例如，連云港市厲莊鎮(zhèn)的工作組通過(guò)實(shí)際的分隊(duì)調(diào)查，對(duì)各家情況進(jìn)行深入分析后發(fā)現(xiàn)老年貧困人口占比較高。于是推出了針對(duì)性的政策——200戶老年房（65歲以上老人）67平方米老年房，只需2元可購(gòu)，充分滿足了當(dāng)?shù)乩习傩盏男枰?，得到了大力支持，真正做到了一戶一檔一策。

2、專(zhuān)業(yè)化：智庫(kù)與企業(yè)的積極參與。智庫(kù)幫助決策者對(duì)決策問(wèn)題客觀內(nèi)行的判斷，幫助決策者對(duì)決策提供更為準(zhǔn)確的決策信息，幫助決策者提供方案。在建設(shè)之前一定要做好充分以及科學(xué)的規(guī)劃，許多未規(guī)劃就拆遷的案例已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。而相反的徐州睢寧的集中居住區(qū)是由當(dāng)?shù)亟ㄖ芯吭号c清華大學(xué)城鄉(xiāng)建筑系的合作進(jìn)行規(guī)劃的，充分實(shí)現(xiàn)本土化與專(zhuān)業(yè)化的結(jié)合。厲莊鎮(zhèn)通過(guò)與著名建筑公司創(chuàng)聯(lián)公司進(jìn)行合作，由創(chuàng)聯(lián)公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)集中居住區(qū)的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、道路等，形成了獨(dú)特的建設(shè)系統(tǒng)。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：基層政府執(zhí)行能力優(yōu)化

1、重視人才更新機(jī)制建設(shè)。第一，重視本土人才選拔。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，農(nóng)村人才建設(shè)尤為重要。多地的強(qiáng)拆事件折射出了很大的問(wèn)題，外部力量與內(nèi)部村民之間的嚴(yán)重沖突。而選拔優(yōu)秀的本土基層領(lǐng)導(dǎo)者是一個(gè)良性的解決方式，如蘇北計(jì)劃吸引了大批優(yōu)秀基層工作者返鄉(xiāng)為家鄉(xiāng)建設(shè)添磚加瓦，這些本土人才相對(duì)于外來(lái)人才來(lái)說(shuō)，在具備了專(zhuān)業(yè)知識(shí)的情況下，能更好地融入環(huán)境。更可以從農(nóng)民角度出發(fā)，采取更為適合的執(zhí)行方式和手段。通過(guò)他們的血緣和地緣網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)親中傳播政策，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)。第二，加強(qiáng)培訓(xùn)制度建設(shè)。人事更新機(jī)制不僅包括人員的吸納與退出，而且包括人員素質(zhì)的更新，即培訓(xùn)制度的建設(shè)。贛榆縣厲莊鎮(zhèn)是一個(gè)較為成功的案例，他們十分重視軟件建設(shè)，單從物業(yè)管理這一點(diǎn)來(lái)看，贛榆縣厲莊鎮(zhèn)采取了過(guò)渡的方式，先由社區(qū)與物業(yè)公司共同管理，在此期間派出年輕黨員干部去到市網(wǎng)格中心進(jìn)行深造學(xué)習(xí)與鍛煉，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)管理的方式，收到了良好的成效。

2、基層政府執(zhí)行手段彈性化。麥克拉弗林提出了政策互適模型，他認(rèn)為政策執(zhí)行者的目標(biāo)和手段富有彈性，可以根據(jù)環(huán)境或受影響的需求等進(jìn)行改變?；鶎诱▓?zhí)行者）與村民（目標(biāo)群體）之間彼此的需要與觀點(diǎn)不一致，那么必須放棄或修正立場(chǎng)和手段，不能單純地機(jī)械化執(zhí)行。鹽城金湖縣政府在面對(duì)出現(xiàn)抵觸情緒的農(nóng)民時(shí)，靈活應(yīng)對(duì)，放棄立即拆遷的立場(chǎng)。通過(guò)發(fā)動(dòng)黨員干部的宣傳作用，讓村民到建設(shè)地去了解房屋實(shí)際情況來(lái)滿足其需求，較好地解決了問(wèn)題。

（三）目標(biāo)群體：激發(fā)農(nóng)民內(nèi)源動(dòng)力

1、加強(qiáng)農(nóng)民服務(wù)保障。農(nóng)民支持政策的原因主要看自己是否獲利。政府促進(jìn)農(nóng)民各方面生活條件的提升，從而促進(jìn)政策的順利實(shí)施。例如，厲莊鎮(zhèn)政府設(shè)計(jì)了一套合適的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，企業(yè)每解決一戶農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題就給予一定數(shù)額的資金獎(jiǎng)勵(lì)，大大刺激了企業(yè)的參與。附近的工廠為村民提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，這給當(dāng)?shù)鼐用駵p少了心理壓力，保障了農(nóng)民的基本生活。

2、注重農(nóng)民居住空間在精神上與功能上的保留。第一，在精神上，考慮鄉(xiāng)風(fēng)文化的傳承。建筑風(fēng)格可保留當(dāng)?shù)靥厣?。每月組織一次傳統(tǒng)文化表演、建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)博物館等手段都可以滿足村民在精神上的需求。第二，在功能上，增強(qiáng)建筑的適用性。針對(duì)農(nóng)民儲(chǔ)存糧食、養(yǎng)家畜等需求，在建筑風(fēng)格上進(jìn)行有針對(duì)性的設(shè)計(jì)，都有利于減小集中居住政策推行的阻力。

（四）執(zhí)行環(huán)境：提升政府公信力。第一，加強(qiáng)監(jiān)管，推行信息公開(kāi)。政府集中居住相應(yīng)的房型、資金使用情況等都以清單進(jìn)行公開(kāi)，讓集中居住政策在陽(yáng)光下運(yùn)行，加強(qiáng)其合理性，減少基層政府與灰色勢(shì)力勾結(jié)的情況。第二，促進(jìn)村民參與。通過(guò)實(shí)地走訪與案例比對(duì)，我們發(fā)現(xiàn)成功的集中居住政策背后都有一套完整的農(nóng)民參與機(jī)制，如鹽城王莊的工程造價(jià)全程由農(nóng)民監(jiān)督、睢寧的農(nóng)民公證激勵(lì)制度等，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)政策的了解程度，調(diào)動(dòng)他們對(duì)于集中居住項(xiàng)目參與的積極性，提高政府的公信力，從而促進(jìn)政策的順利執(zhí)行。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題始終不能忽視。農(nóng)民集中居住，既是應(yīng)對(duì)耕地緊張、農(nóng)村“空心化”、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城市建設(shè)用地不足而進(jìn)行的集約利用土地、改善民生的重大舉措；也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展過(guò)程中的利益驅(qū)動(dòng)；還是國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力實(shí)證。因此，制定良好的集中居住政策執(zhí)行問(wèn)題十分重要，本文通過(guò)史密斯政策執(zhí)行模型分析集中居住政策執(zhí)行的影響因素，從理想化的政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行環(huán)境等四個(gè)方面提出了解決對(duì)策，為其他地區(qū)的政策執(zhí)行提供相應(yīng)的啟示。