■ 劉曉程 劉王平

對話是“傳播的最高形式”①,是公共關系的“元理由”②。作為政府公共溝通的重要實踐策略,對話公關的提出本身乃是基于技術上的可能性——互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn),為“任何觀點與意見的協(xié)商互動”提供了理想渠道。③在互聯(lián)網(wǎng)時代,公共溝通應“塑造出一個組織和公眾理性對話的公共領域”“其過程就是不斷從獨白走向對話的溝通過程”。④其中,多元主體往往“通過對話、協(xié)商而調適各自偏好,直至達成符合公共利益的公共偏好”,進而實現(xiàn)多元意見的呈現(xiàn),并由此促成公共協(xié)商。⑤然而,理想的對話公關既包括形式層面的對談與雙向溝通,又包括倫理意義上的平等、承認與永恒；對話既是人與人之間“琴瑟和鳴”的可行選擇,更是組織與公眾之間達成認同的理想機制。⑥作為一個永恒的哲學問題,對話存在不少終極意義上的悖論與困惑；但是,作為一個追求顯性功效的實務問題,政府公共溝通同樣面臨“如何抵達對話彼岸”的終極拷問。

在傳播學研究中,政府與公眾之間的“雙重話語空間”是研究者經(jīng)常討論的問題。相關研究認為,“官方話語空間”以官方媒體、文件、會議為載體；“民間話語空間”以互聯(lián)網(wǎng)、手機和人際傳播為載體。⑦在話語框架上,官方話語框架相對平衡,但更強調事實的定性及官方的行動；而民間話語框架相對松散,并且社會情緒框架通常占主導地位。⑧在應對模式上,官方模式通常包括封閉模式、單向宣教、雙向互動三種；而民間模式則有揭露模式、抵觸模式、肯定補充模式三種。在具體組合中,只有“雙向互動VS肯定補充”模式才能起到真正的正面效果,其余模式則都存在程度不一的問題。⑨

在公共政策研究中,對話是繼自上而下、自下而上和整合型模式之后的政策執(zhí)行模式。對話模式倡導官民之間構建互賴性的合作關系,要求政策執(zhí)行主體(政府)扮演促進民主政治的角色,同時強調政策執(zhí)行客體(公眾)的主體地位,在實踐中同樣突出政府與公眾之間互動性民主協(xié)商。⑩然而,政策執(zhí)行過程中的公共溝通機制并非絕對“獨白”與“對話”的二元對立。?？怂购兔桌照J為政府獨白會導致民眾的無聲和冷漠,而包容多元的全面對話會造成無政府狀態(tài),唯有部分對話要求雙方抱著真誠的態(tài)度、極大的參與熱情開展雙向溝通,因而對公共政策的執(zhí)行過程有著建設性的價值。

那么,在政策執(zhí)行過程中政府公共溝通的表現(xiàn)如何？影響因素有哪些？對話機制如何優(yōu)化？針對這些問題,本文以2013年和2016年蘭州“治污”機動車限行政策的執(zhí)行過程為例,對其展開個案觀察和比較分析,以此研究政府公共溝通問題,并為改進相關工作提供建議參考。

一、蘭州治污限行政策的基本背景

長期以來,蘭州因空氣污染“舉世聞名”,其污染指數(shù)經(jīng)常高居世界前列,素有“衛(wèi)星上看不到的城市”之稱。蘭州空氣污染原因有很多:深居西北內陸,大陸性季風氣候明顯,氣候干燥、少雨,自然降塵量大；兩山夾一河,常年靜風、小風,氣流在河谷盆地流通不暢,不利于空氣污染物擴散；能源結構以煤炭為主,工業(yè)二氧化硫、氮氧化物污染多年居高不下；此外,揚塵、燃煤、供暖、機動車尾氣等污染十分嚴重……因此,防治大氣污染是蘭州歷屆政府的一塊“心病”。

2012年,蘭州啟動大氣污染治理行動,并在當年初見成效。將2012年同2001年的天氣情況相比較,優(yōu)良天數(shù)比率從32.6%增加到75%,重度污染天數(shù)比率從11%下降到0.8%,輕度污染天數(shù)減少近一半,中度污染天數(shù)從24天減少到3天。蘭州治污也引起世界的關注,2015年12月,蘭州作為全國唯一的非低碳試點城市應邀參加巴黎氣候大會,并榮獲“今日變革進步獎”。

蘭州啟動治污行動后出臺了多項政策。其中,機動車限行政策因與廣大市民生活息息相關而備受關注。實際上,機動車限行政策并非始于大氣污染治理。早在2010年7月,為保障“蘭洽會”期間城區(qū)道路暢通,蘭州市交警部門就推出并實施過單雙號限行一周的措施。此后,這一政策逐漸常態(tài)化,并一直在“蘭洽會”“蘭馬賽”等大型公共活動期間施行,但并未納入治污政策系列。直到2013年9月,蘭州冬季大氣污染防治動員大會中,單雙號限行作為治污綜合措施之一被再次提出。由于限行時間長、公眾影響面大,這一政策施行后的社會反響十分激烈,并逐漸上演成為全國性的新聞事件(詳見下文)。2016年冬季,蘭州再次遭遇空氣污染危機,政府緊急出臺機動車單雙號限行政策,限行時長由原來的每天13小時延長至24小時,這次治污限行政策也一度引發(fā)社會廣泛熱議,成為全國性的新聞事件(詳見下文)。

二、蘭州治污限行政策中的政府公共溝通案例分析

(一)2013年冬季治污限行政策

1.政策制定階段:政府壟斷決策與公眾多數(shù)沉默

2013年9月16日,蘭州印發(fā)《蘭州市大氣污染應急預案》,將啟動機動車單雙號限行條件確定為“預計發(fā)生或已發(fā)生的大氣綜合質量指數(shù)大于300”。10月8日,啟動條件又以“冬至前后40天及重污染天氣實行機動車單雙號限行”的形式寫入《蘭州市大氣污染防治總體工作方案(2013—2017年度)(征求意見稿)》。11月1日,蘭州市公安局下發(fā)冬防期間中心城區(qū)機動車限行通告。通告將限行條件從大氣綜合質量指數(shù)“大于300”改為“達到101”,并將限行時長從40天確定為55天(即從2013年11月17日至2014年1月10日)。從媒體報道材料看,限行政策制定過程經(jīng)歷了46天,這期間官方還下發(fā)了“征求意見稿”,蘭州市公安局后來也對此進行了解釋,稱政策制定經(jīng)過仔細調研和反復論證,并且考慮了蘭州的交通情況和其他城市的經(jīng)驗。不過,同一時期相關“調研論證”的公開報道卻并不多。顯然,政府公文式的征求意見無法聚集民意,公眾基本以沉默方式遠離政策決策。由此導致官方言說代替民間發(fā)聲,形成政府自說自話的獨白模式。

2.政策解釋階段:政府單向告知與公眾冷淡反應

限行通告于2013年11月1日發(fā)布后并未立即實施,直到11月17日才正式啟動。這中間本是一個重要的政策解釋時機,但是相關解釋卻并不充分。如前所述,11月1日,蘭州市公安局下發(fā)了機動車限行通告,對限行涉及的環(huán)境條件、車型、時間、區(qū)域、辦法等作出了說明,這屬于行政主體的政策解釋。此后幾天,蘭州本地媒體對相關政策進行報道,可以算作媒體政策解釋。諸如,每日甘肅網(wǎng)11月2日發(fā)布《“冬防”攻堅期 蘭州出臺主城區(qū)小客車及微型客車單雙號限行方案》,蘭州新聞網(wǎng)發(fā)布《環(huán)境空氣質量綜合指數(shù)連續(xù)3天達到101,中心城區(qū)將實施小型微型客車單雙號限行》。不過,從內容上看,本地媒體并無獨立的政策解釋行動,相關報道與通告文本基本重復,對政策出臺背景理由交代不多,也沒有主動調查公眾意見。與政府缺乏解釋相對照,公眾反應亦十分冷淡,政府留言板、新媒體社區(qū)中少有公眾發(fā)聲痕跡?？傮w上,政策出臺即執(zhí)行,缺少應有的解釋；政策溝通上以單向告知為主,缺乏真正的對話。

3.政策實施階段:政府強勢推行與公眾質疑抵觸

2013年11月17日,蘭州正式啟動單雙號限行措施,到2014年1月10日結束,共計55天,被輿論稱之為“國內最嚴厲的限行措施”。此間,政府頒布了一些彌補舉措,期望以更人性化措施引導市民綠色出行,更換出行方式。例如,25條公交線路推遲收車,出租車改為尾號限行,加大租賃自行車投入。但是,這些補充性政策并未改變公眾尤其是私家車主出行不便的現(xiàn)實,因此政策實施后依然無法阻止輿論反彈:私家車主不滿限行倉促出臺,批評政府“懶政”；中央媒體和省外媒體批評限行是“一刀切政策”,并質疑政策制定合法性、限行合理性以及治污有效性。民間輿論一時進入高潮,抱怨、不滿及抵觸言論充斥于公共空間。盡管如此,政府在整個政策實施過程中,堅決以大氣污染防治作為限行政策的合理背書,并未直接回應民間輿論,也沒有積極調適限行政策,這更加導致官民互動趨向緊張并激化矛盾。

4.政策反饋階段:政府單向宣教與公眾持續(xù)反對

限行措施實施后,官方政策反饋以治污成效為主:表彰PM2.5下降、尾氣污染物減少等事實；贊揚蘭州鐵腕治污成果,突出政府有關部門對“藍天工程”的貢獻。盡管部分公眾的態(tài)度有所緩和,甚至還有網(wǎng)友肯定空氣質量變佳,點贊道路順暢。不過,由于沒有觸及或解決公眾因限行而造成的利益受損問題,仍有不少公眾對政府的做法表示不滿,并批評官方反饋內容與事實不符。公眾的反饋直接持續(xù)到次年并深刻影響到后續(xù)限行政策的實施。2014年9月,蘭州市政府為緩解主城區(qū)交通擁堵擬推出單雙號限行半年的方案,就因為“公眾的積極建議”而擱淺,后將具體方案改為限行9天。顯然,政府依賴有選擇的宣傳反饋,并沒有達成政策宣教的目標,尤其是限行政策與部分民眾切身利益形成沖突,使得官民互動無以為繼,政府不得不妥協(xié)改變政策。

綜上,2013年冬季治污限行政策中的政府公共溝通經(jīng)歷了如圖1所示的四個階段:

圖1 2013年蘭州冬季治污限行政策中的政府公共溝通

(1)在政策制定階段,政府基本承擔壟斷決策的角色,盡管也有征求意見環(huán)節(jié),但公眾參與幾乎為零,呈現(xiàn)出典型的多數(shù)沉默樣貌。

(2)在政策解釋階段,政府以通告代替解釋,包括新聞媒體在內的第三方政策解釋效能無法真正發(fā)揮,公眾反應依然十分冷淡。

(3)在政策實施階段,政府呈現(xiàn)出雷厲風行的高壓施策作風,而公眾由于在政策實施中體會到出行不便或感受到切身利益受損,呈現(xiàn)出質疑抵觸乃至激烈對抗的復雜民意。

(4)在政策反饋階段,政府依然以單向說教為主,公眾則根據(jù)前期經(jīng)驗繼續(xù)表現(xiàn)出反對姿態(tài),直至政府作出相應政策調整后才達成一定的認同。

總體上,在整個政策執(zhí)行過程中,政府公共溝通都以獨白為主,雙方之間的真正對話并未達成。

(二)2016年冬季治污限行政策

1.政策制定階段:政府壟斷決策與公眾多數(shù)沉默

2013年治污限行盡管存在諸多沖突,但由于成效顯著被媒體譽為“強力治污的蘭州模式”,并在全國推廣。然而2016年11月,蘭州空氣質量指數(shù)突然連續(xù)19天爆表,蘭州市政府于11月18日召開大氣污染治理緊急會議并決定,按照《蘭州市大氣污染應急預案》立即啟動大氣污染橙色預警,并執(zhí)行機動車單雙號24小時限行政策。同時,政府頒布了一系列補償性措施,包括提供免費乘坐公交車、增加公交車次和公交車延時收車等服務。整個政策制定期,政府并未設置公眾意見征求環(huán)節(jié),而是以會議的形式根據(jù)既有預案執(zhí)行政策?？傮w上,政策制定期并無多少公眾反饋,仍以政府獨白為主。

2.政策解釋階段:政府解釋說服與公眾支持補充

限行政策制定后,蘭州市政府立即(11月19日)召開新聞發(fā)布會,向蘭州市民公布并詳細介紹、解釋機動車單雙號24小時限行的具體內容。同時發(fā)布《致全市人民的一封信》“向廣大市民表示深深的歉意”,說明限行政策出臺的原因:此前實施過11項治理大氣污染措施并未能解決問題,再加上新一輪客觀環(huán)境因素加重空氣污染,使得政府不得不采取單雙號限行措施。同時,有關部門通過政務微博、媒體微博發(fā)布詳細消息,告知限行政策,并采用親和語態(tài),如“哦～”“親”等網(wǎng)絡表達方式,來回應公眾疑問及其“吐槽”。這些做法贏得了部分公眾的理解支持以及積極的建言獻策?？傮w上,政策解釋取得了一定成效:一方面,民間輿論中對于政策的抱怨、質疑得以在新媒體上抒發(fā),并得到政府及其有關部門的誠懇回應；另一方面,政府“致歉信”以下沉、親切、真誠的姿態(tài),與公眾達成一定的情感共鳴。這樣,政府通過新媒體和致歉信等手段搭建了平臺,一定程度上促進了雙方的對話。

3.政策實施階段:政府研判調整與公眾建言獻策

限行政策實施后,有公眾對限行時間存有抱怨,有人還編寫段子:“一個晚上23點40分接機的人,不知道該開單號車還是開雙號車?！睂Υ?有關部門及時研判輿情,調整限行時段。12月2日晚,多部門聯(lián)合發(fā)布通告,將限行24小時調整為每日7點至22點,其余時段不受限制。不少公眾對此表示認同與贊賞,并將調整后的限行政策稱為“單雙號限行2.0”,還用“更新修復已知bug”的段子在網(wǎng)上廣泛傳播。顯然,在政策實施階段,盡管仍有部分公眾對限行要求有所抱怨,但是政府通過積極了解民意、調整政策舉措等方式,及時平衡了私家車主與治污訴求之間的矛盾。

4.政策反饋階段:政府共情溝通與公眾肯定配合

政策實施過后,政府與媒體及時更新治污動態(tài)。有媒體預測,單雙號限行后首日,市區(qū)PM10、PM2.5濃度分別會下降5.4%和7.3%,環(huán)境效益明顯。蘭州市政府發(fā)布限行15天后的數(shù)據(jù)顯示,相關污染指數(shù)已經(jīng)降到100以下。公眾反饋則表現(xiàn)出對政策的理解與配合,微博、朋友圈點贊數(shù)量急劇上升。12月26日,蘭州市委、市政府發(fā)布《蘭州市人民政府致全市人民的感謝信》,感謝民眾理解支持,并告知公眾由于天氣轉好,決定從27日起終結單雙號限行、公交免費乘坐；最后在信中呼吁與公眾共同治理污染,呵護藍天。總體上,這一階段因政府和公眾在承認平等關系中積極互動,共情溝通,加之治污確有成效,政府獲得了公眾的支持和信任。

綜上,2016年冬季治污限行政策中的政府公共溝通經(jīng)歷了如圖2所示的四個階段:

圖2 2016年蘭州冬季治污限行政策中的政府公共溝通

(1)在政策制定階段,政府處于壟斷決策的角色,完全按照既有預案直接匹配限行政策；不過,在出臺限行方案的同時,政府做出了相關的政策補充,以緩解單一政策帶來的矛盾,期間的公眾參與依然很少,仍然表現(xiàn)出多數(shù)沉默的特點。

(2)在政策解釋階段,政府借助多種媒體渠道綜合釋策,既有政策文本的告知,又有決策理由的說明,同時同步吸收了公眾反饋的補充意見,在情感態(tài)度上與公眾形成了初步的對話。

(3)在政策實施階段,政府廣泛聽取民意,科學研判輿情,及時調整政策,尤其通過增加互惠決策和補償決策的方式,政府與公眾(含利益攸關方)建立起了新的事實層面的對話。

(4)在政策反饋階段,政府強調了限行政策改善大氣環(huán)境的直接成效,同時借助“感謝信”等特殊的對話方式,再次與公眾建立情感上的聯(lián)絡,并以此獲得公眾的肯定與配合。

綜上可見,在整個政策執(zhí)行過程中,除了政策制定期的獨白以外,其余階段政府都以不同形式的雙向溝通不斷改進公共溝通策略,并取得了相對理想的效果。

三、政策執(zhí)行過程中政府公共溝通的常見模式

(一)政府公共溝通的獨白模式

一般來說,公共政策出臺前,政府須就公共問題充分調研,廣泛征求民意,才能進入政策議程討論,但實際操作中卻存在著權力過分集中的現(xiàn)象,這就導致在政策制定時存在政府獨自單向決策的情況。他們不愿下放搜集渠道,官民信息無法互換,服務型政府的雙向信息流動被“束之高閣”,形成政府自說自話的獨白模式。上述兩則案例中的政策制定階段,都是政府壟斷政策決策,民間作用沒有真正發(fā)揮。尤其是2013年的限行政策完全自上而下,單向推行,缺乏公眾視角的話語補充,因此后期被廣為詬病。這種獨白“在信息傳遞上是單向的,在傳受雙方的權力關系上是支配式的”,盡管其行政效率極高,但一旦與公眾利益相左,就很難獲得理解、支持和信任。同樣,政策解釋階段的獨白,則會因為過于單向和傲慢,從而使政府喪失公共對話的關鍵時機,并為后期政策實施階段的輿論反彈埋下隱患。而政策實施時的政府獨白盡管強化了政府的高效行政,但卻由于缺失對話更易激起民間輿論的反彈,從而形成官民博弈乃至互相對抗的態(tài)勢。一方面,政府單向行政很容易導致政策意圖與舉措被“誤解”或“曲解”；另一方面,過分控制、封閉信息流或單向宣教也容易造成民眾的揭露與抵觸。

(二)政府公共溝通的對話模式

理想的對話模式有兩個層面的理解:其一是主客體間的權力關系必須平等,即哈貝馬斯強調的主客體間“相互理解、共享知識、彼此信任、兩相符合的主體間的相互依存”；其二是雙向對話的意義必須達成,即胡百精所言的事實之維還原真相、補救利益,價值之維恢復信任、重構意義,也即實現(xiàn)弗雷澤所強調的認同形成和集體行動。這意味著,政府與公眾的對話不僅要與公眾達成共識,更應促進合作。事實上,在上述2016年限行政策的執(zhí)行過程中,政府從政策制定期的組合施策,到政策解釋期的情感互動,再到政策實施階段的政策優(yōu)化,以及政策反饋期的事實與情感“再回應”,政府的主動作為在某種意義上與公眾達成了一定程度的雙向互動。這些“互動”在事實層面體現(xiàn)了官民協(xié)商,促成了公眾對政策的理解,達成了政府與公眾之間的事實共識。在情感和價值層面形成了共鳴和認同,一方面因為政府的釋策技巧和及時反饋,公眾感受到政策背后的人情味兒和合理性；另一方面在“限行治污”的公共理念上達成了一定的統(tǒng)一,形成了相對一致的理解和行動。盡管這些“互動”只是“有限的對話”,但卻有效地促進了公共政策的順利執(zhí)行,值得梳理經(jīng)驗、總結規(guī)律。

(三)政府公共溝通的獨白兼對話補充模式

完全的獨白或對話都是一種絕對狀態(tài),政府公共溝通的常見模式總是介于獨白與對話之間,即更傾向于上文?？怂购兔桌账缘摹安糠謱υ挕蹦Ｊ?本文,我們將其簡要稱為“獨白兼對話補充模式”。如圖3所示,該模式的上半圓為“獨白-控制”模式,它通常以單向溝通、上下支配、簡單說服為主要特征,體現(xiàn)了政府獨白的高效與可控性；下半圓為“對話-信任”模式,它通常以雙向溝通、意義分享、價值共創(chuàng)為主要特征,體現(xiàn)了政府對話的溫和與共情性。就上述兩則案例而言,并無完全意義上的獨白模式或對話模式,無論哪一次治污限行政策的執(zhí)行過程,都是兩種模式綜合作用的結果。不過,兩則案例的實際效果卻表明,無論在政策制定、解釋、實施與反饋的哪個階段,對話范式的政府公共溝通效果都要明顯好于獨白范式。就當下而言,在獨白模式的基礎上,充分釋放政府對話的誠意,導入政府公共溝通的“對話-信任”模式,是進一步優(yōu)化政府公共溝通的必經(jīng)之路。

圖3 政府公共溝通的獨白兼對話補充模式

四、政策執(zhí)行過程中政府公共溝通的影響因素

如圖4所示,政策執(zhí)行過程中政府公共溝通是多種因素共同作用的結果。這其中,危機情境、政策主體、政策客體、行政壓力、媒體輿論等是較為關鍵的影響因素。

圖4 政策執(zhí)行過程中政府公共溝通的影響因素

(一)危機情境是政府公共溝通的重要變量

危機情境是政策變遷的重要“問題之源”或“政策之窗”(policy windows),為問題進入議事日程提供機會。因此,危機情境下的行政不單純是事件處理,而是系統(tǒng)性地修復和再造組織生存和發(fā)展的環(huán)境、秩序、規(guī)則和契約的過程。在上述兩則案例中,蘭州大氣污染是重要的危機情境,與之對應的是政府的“治污決策”,而限行政策只是其中一項具體的決策。在此背景下,“大氣污染”的危機緊迫性與守衛(wèi)“蘭州藍”環(huán)保觀念的正當性為政策決策創(chuàng)造了很好的條件。但是,公共環(huán)境與公共利益的交織又使這一危機情境變得非常復雜。簡單地說,大氣污染是廣大市民共同的危險,但限行政策卻是影響一部分市民利益的具體政策。因此,政策出臺理由的公共正當性并不能代表政策執(zhí)行過程中的利益正當性。尤其在危機情境下,政策主體在政策出臺及釋策、施策時應把握二者間的平衡,而不應選擇簡單的權力導向或結果導向。

(二)政策主體的對話意識和開放機制是政府公共溝通的決定因素

作為政策執(zhí)行的主體,政府及其具體部門承認其他對話者的主體地位并謀求平等關系是對話達成的首要因素。然而,和很多政策的制定一樣,上述兩則案例的政策制定階段,“公眾并沒有實質擁有建構權,也未能成為建構主體”,這也為后期的政策博弈和溝通障礙埋下了隱患。反之,后期對話的形成總體上都是政策主體在尊重政策客體的動態(tài)過程中才逐步實現(xiàn)的。因此,政策主體應秉持平等與開放的心態(tài),主動下沉并承認政策客體,積極與政策客體展開互動,并就同一現(xiàn)實目標采用相似類別隱喻,抹平認知差異。具體說來,政策主體還應積極開放渠道,喚起并吸納政策客體參與政策協(xié)商；在政策執(zhí)行的各個階段,創(chuàng)新行之有效的對話方式,從事實公開、情感共鳴、行動糾偏等具體層面主動發(fā)起并引導對話,建立開放機制,這也是促成政府與公眾開展實質對話的關鍵所在。

(三)政策客體的對話意愿與參與能力直接影響政府公共溝通的實際成效

公眾作為政策執(zhí)行的客體,其對話意愿和參與能力很大程度上影響了政府公共溝通的實際效果。在上述案例中,并沒有極端無序的公眾參與或抗爭,但是,公眾的沉默同樣也是促成政府獨白的重要原因。尤其在兩次限行政策的制定階段,公眾總體上是“失聲的”,盡管這與政府壟斷決策有直接的關系,但是即使在一些官方主動開展的征求意見環(huán)節(jié),也很少獲得真正有用的民間聲音。對不少公眾而言,真正反饋意見往往只是在與自己切身利益和實際行動發(fā)生關聯(lián)時才會形成。這一方面可能說明公眾主動參與政策決策的能力弱；另一方面也說明“鄰避情結”導致的“事不關己高高掛起”的行事邏輯在公眾中還很普遍,這多少反映了公眾參與政府公共溝通的態(tài)度存有一定問題。具體到上述案例中,公眾有關限行政策的溝通博弈更多時候表現(xiàn)為有車一族大聲疾呼的“私民運動”。

(四)行政壓力下的決策定力影響政府公共溝通的策略選擇

既往研究經(jīng)常把“官民互動”的考察放置于單純的平行關系之中,常常忽視科層制度形成的政治生態(tài)與權力分配關系,以及由此形成的行政壓力,后者也是刺激政府有關部門選擇何種對話方式的重要影響因素。在上述案例中,從國家到地方各個層面對蘭州大氣污染治理提出的緊迫要求,是基層政府形成政策決策的重要壓力來源。以2013年為例,當年國務院下發(fā)通知明確各省市大氣污染防治行動計劃；環(huán)保部、國家發(fā)改委、財政部將蘭州劃進大氣污染防治重點區(qū)域,并提出“十二五”規(guī)劃；時任省委書記要求蘭州打好治污戰(zhàn)……這些外部因素都可能使地方政府存在一定壓力,從而干擾自身的決策定力,使其在具體行政中更易傾向于采取“壓力傳導”的單向獨白模式。

(五)媒體輿論的復雜性影響政府公共溝通的判斷和決策

作為官方意見和民間意見的一種“顯性化”表達,媒體輿論是影響政府公共溝通決策的又一重要因素。這其中,支持性媒體的正面宣傳、監(jiān)督性媒體的客觀批評、觀望性媒體的綜合分析等,都是媒體輿論(乃至“媒體壓力”)的重要表現(xiàn)。因此,對政府而言,公共溝通的關鍵也在于如何“與媒體對話”。一方面,應充分發(fā)揮媒體的中介作用,主動對話,讓信息更公開,程序更透明,議題更突出；另一方面,要充分尊重媒體反映的公眾輿論,高度重視輿論監(jiān)督(尤其是異地監(jiān)督)的積極參考價值,哪怕是在媒體監(jiān)督形成的“他者化”視角中,也要努力尋找對話的可能性；再次要充分尊重網(wǎng)絡自媒體上的各種民意,網(wǎng)絡民意一旦形成就是一種客觀存在,應尊重輿論發(fā)展和新聞傳播的基本規(guī)律,科學引導、妥善引導。在此基礎上,讓官方話語空間與民間話語空間充分互動,形成事實、情感、意義、價值等多個層面的對話與認同。

五、結語

政策執(zhí)行過程中政府公共溝通應該努力做到如下幾個方面:首先應承認倫理意義上的對話價值。政策執(zhí)行過程中的政府公共溝通須謹記對話的行動倫理。其次應創(chuàng)新對話形式。盡管對話是倫理性的,但在操作上一定是求新的。上述案例中政策制定期的意見征求座談會,政策出臺時的新聞發(fā)布會,政策解釋中的“一封家書”,政策博弈時的官民在線互動策略,政策調整時的新解釋和新說明等,都是重要的對話形式。第三要提升公眾參政意愿與對話能力。對話不是單向的,更不是政府部門或其工作人員一廂情愿的行為,而應是政府與公眾一起的“合唱”。最后要通過程序和專業(yè)上的規(guī)范逐步化解危機情境、行政壓力或媒體輿論形成的溝通掣肘。

注釋:

① 王怡紅:《當代人際傳播研究與對話問題》,《學習與實踐》,2006年第11期,第153頁。

② 胡百精:《公共關系的“元理由”與對話范式》,《國際新聞界》,2007年第12期,第13頁。

③ Michael L.Kent,Maureen Taylor.BuildingDialogicRelationshipsThroughtheWorldWideWeb.Public Relations Review,vol.24,no.4,1998.p.321.

④ 陳先紅:《中國組織——公眾對話情境下的積極公共關系理論建構》,《新聞界》,2020年第6期,第76頁。

⑤ 胡百精:《公共協(xié)商與偏好轉換:作為國家和社會治理實驗的公共傳播》,《新聞與傳播研究》,2020年第4期,第26-27頁。

⑥ 劉曉程、彭倩:《何以可能:對話公關的表現(xiàn)形式、價值追求與實踐邏輯》,《新聞春秋》,2020年第1期,第50頁。

⑦ 何舟:《多重話語空間的表述及傳播效應》,歐陽康主編：《中國大學人文啟思錄》(第七卷),華中科技大學出版社2018年版,第297-304頁。

⑧ 王凌云、姜鴻文、馬凌等:《基于突發(fā)公共事件的雙重話語空間對比分析》,《當代傳播》,2013年第2期,第45頁。

⑩ 劉晶:《論政策執(zhí)行模式的對話性轉向與官民互賴性合作關系》,《學?！?2011年第4期,第58頁。