李正 裴欣

在全球范圍內(nèi)，現(xiàn)代意義上的公路交通網(wǎng)絡(luò)是隨著18世紀(jì)筑路工程技術(shù)的革命性進(jìn)步及20世紀(jì)初以來汽車的大眾化普及而逐漸形成的，并加速了城市向郊區(qū)和鄉(xiāng)村的擴(kuò)張[1]。隨著都市乘客對旅途風(fēng)景品質(zhì)的需求不斷增加，協(xié)調(diào)公路與景觀之間關(guān)系的必要性日益凸顯，促使各種兼顧美學(xué)與技術(shù)的道路類型被發(fā)明出來[2]。在此過程中，風(fēng)景園林師扮演了重要角色，與工程師合作修建了林蔭大道（boulevard）、公園道（parkway）、風(fēng)景公路（scenic highway）、風(fēng)景車行道（scenic drive）、綠道（greenway）等各類風(fēng)景道[3]。由于山地相對于平原、濱海和高原具有更大的景觀多樣性優(yōu)勢，許多聞名世界的風(fēng)景道位于山區(qū)，如奔向太陽之路（Going-to-the Sun Road）和天際線公路（Skyline Drive）完全位于山地國家公園內(nèi)，藍(lán)嶺公園道（Blue Ridge Parkway）和挪威國家旅游路線（National Tourist Routes）等則連接更大范圍的山地自然和文化資源。為了避免山體滑坡、泥石流、山洪、野火等威脅，并使乘客盡量接近山體、水系和植被等風(fēng)景特征，山地風(fēng)景道的選線大多依山就勢，提供了不同于平原公路的蜿蜒起伏的景觀體驗(yàn)[4]。

在中國，山地風(fēng)景道也與公路建設(shè)、汽車普及和城市擴(kuò)張存在顯著的伴生關(guān)系。2000—2019年，中國城鎮(zhèn)化率從35.39%增至60.60%，公路總里程從140.30萬km增至501.25萬km，汽車保有量則從1 609萬輛增至2.6億輛①。同一時期，各級地方政府紛紛將山地風(fēng)景道項(xiàng)目納入發(fā)展規(guī)劃，如伊春小興安嶺風(fēng)景道[5]、福寧高速風(fēng)景道[6]、川藏公路[7]、廈門市環(huán)山風(fēng)景道[8]、皖南山區(qū)風(fēng)景道[9]等。自2016年以來中央政府也開始介入，如國務(wù)院在《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出以國家等級交通線網(wǎng)為基礎(chǔ)建設(shè)25條國家旅游風(fēng)景道，其中多條位于太行山、大別山等山地[10-11]?？傮w而言，中國的山地風(fēng)景道研究和實(shí)踐仍處于起步階段，相關(guān)研究主要集中在概念界定、景觀評價(jià)、選線標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)劃設(shè)計(jì)流程方面[12]。在管理體制上，目前缺少能夠統(tǒng)籌國土、交通、園林、旅游等部門的綜合性風(fēng)景道管理機(jī)構(gòu)，也缺少協(xié)調(diào)各級政府、社會團(tuán)體、本地居民等多元治理主體的政策法規(guī)機(jī)制[13]。

受身份構(gòu)建、文化偏好、權(quán)利關(guān)系等社會因素影響，不同治理主體就如何規(guī)劃和管理山地風(fēng)景道往往存在沖突[14]。在保護(hù)地之內(nèi)，山地風(fēng)景道項(xiàng)目必須平衡可達(dá)性與資源保護(hù)，可能引發(fā)荒野擁護(hù)者、普通游客、商業(yè)資本及設(shè)計(jì)專業(yè)人員之間的沖突[15]。在保護(hù)地以外的山區(qū)，圍繞著道路選線、通行權(quán)征購和土地利用管控等問題，旅游開發(fā)商、各級政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g可能發(fā)生更為嚴(yán)重的沖突[16]。山地風(fēng)景道常被政府用來推動旅游業(yè)發(fā)展，后者通過控制道路線形[17]、觀景平臺[18]、構(gòu)筑物[19]等選擇性地展示自然風(fēng)光，但這些設(shè)計(jì)策略所依據(jù)的自然概念可能不被個體游客認(rèn)同。分歧也源于對道路與景觀之間關(guān)系的理解[20]：有人視道路為景觀的重要組成部分[21-22]，提倡將整個道路廊道作為遺產(chǎn)保護(hù)對象[23]；另一些人則將道路看作景觀的對立物[24]，甚至指責(zé)其造成棲息地破碎、化學(xué)污染、水土流失等生態(tài)問題[25]。上述沖突和分歧并無損于山地風(fēng)景道的吸引力，卻凸顯了合作治理的必要性。

本研究以美國洛杉磯都市區(qū)的圣莫妮卡山為案例，探討如何就汽車導(dǎo)向型的山地風(fēng)景道進(jìn)行合作規(guī)劃與管理。洛杉磯是全球最大的都市區(qū)之一，其山地開發(fā)管控對美國其他城市乃至全球產(chǎn)生了示范效應(yīng)[26]，尤其是在各級政府部門與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的合作模式上表現(xiàn)出較大靈活性和包容性[27]。作為距離洛杉磯市中心最近的山地，圣莫妮卡山集中體現(xiàn)了多中心治理模式對于都市山地景觀韌性的提升作用[28]。在這種治理模式下，圣莫妮卡山的風(fēng)景道規(guī)劃和管理也呈現(xiàn)出顯著的合作性，其經(jīng)驗(yàn)對其他類似都市區(qū)有著潛在的借鑒參考價(jià)值。

1 研究方法

1.1 研究區(qū)域

本研究范圍涵蓋圣莫妮卡山全區(qū)，東至洛杉磯市中心，西至穆古角（Point Mugu），南至太平洋，北經(jīng)西米山（Simi Hills）與內(nèi)華達(dá)山脈（Sierra Madre Ranges）、圣蓋博山（San Gabriel Mountains）相連，面積約910 km2，最高峰海拔948 m（圖1）。山區(qū)整體處于洛杉磯都市區(qū)內(nèi)，山麓地帶被分別納入洛杉磯市等9個自治市，僅中高海拔及西部偏遠(yuǎn)地帶仍為洛杉磯郡和文圖拉郡直轄的未建制區(qū)（unincorporated area）②。區(qū)內(nèi)路網(wǎng)發(fā)達(dá)，南北向干道多沿山谷和隘口蜿蜒，東西向干道主要沿山脊盤繞，另有多條位于山麓的干道構(gòu)成環(huán)線。本研究僅針對可行駛汽車的公用道路，且其路旁或視域之內(nèi)的風(fēng)景、考古、文化、歷史、自然、游憩品質(zhì)已得到各級政府認(rèn)可和保護(hù)③。

1 圣莫妮卡山的區(qū)位及現(xiàn)狀條件Location and current conditions of the Santa Monica Mountains

1.2 數(shù)據(jù)分析與可視化

截至2020年4月20日，筆者在參與圣莫妮卡山治理的各級政府部門及非政府組織的官方網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)8條符合上述標(biāo)準(zhǔn)的公路，以及相關(guān)的2個法規(guī)條例、3份研究報(bào)告、8個規(guī)劃方案和3個設(shè)計(jì)導(dǎo)則。為深入了解這些山地風(fēng)景道的規(guī)劃背景和修建過程，筆者在《洛杉磯時報(bào)》等地方報(bào)刊的電子版數(shù)據(jù)庫中查找了相關(guān)報(bào)道，并在“谷歌學(xué)術(shù)”搜索引擎中查找了相關(guān)專著和期刊文章。筆者還基于ArcGIS平臺整合相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織、免費(fèi)數(shù)據(jù)平臺的GIS數(shù)據(jù)，并對紙質(zhì)版地圖進(jìn)行地理配準(zhǔn)和要素提取，可視化上述規(guī)劃和管理活動的空間分布模式。通過比較這些來源不同的數(shù)據(jù)，筆者識別出了12個重要的山地風(fēng)景道規(guī)劃和管理事件（圖2）。根據(jù)治理主體之間的關(guān)系，這些事件可被歸入1920—1950年、1950—2000年、2000年至今3個明顯不同的階段，下文按階段逐一論述。

2 圣莫妮卡山風(fēng)景道規(guī)劃與管理時間軸Timeline of the scenic road planning and management in the Santa Monica Mountains

2 研究發(fā)現(xiàn)

2.1 1920—1950年：自下而上的都市山地風(fēng)景道建設(shè)

20世紀(jì)初洛杉磯市進(jìn)入快速發(fā)展期，1900—1924年人口從10萬增至100多萬，同時汽車注冊量激增，造成嚴(yán)重交通擁堵[29]。當(dāng)時整個都市區(qū)道路的布局和寬度缺乏統(tǒng)籌管控，主要原因之一是業(yè)主有權(quán)投票決定是否將其房產(chǎn)劃入市政改善區(qū)，并以區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)稅增額來支付工程建設(shè)款項(xiàng)[30]。為了推動道路建設(shè)，1921年洛杉磯商會聯(lián)合洛杉磯郡、市兩級政府及南加州汽車俱樂部等民間團(tuán)體成立了一個交通委員會，聘請小奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted Jr.）及2位 城 市 規(guī) 劃師擔(dān)任顧問，于1924年完成《主要交通街道規(guī)劃》（A Major Traffic Street Plan）。該規(guī)劃將公園道作為構(gòu)建一個綜合均衡路網(wǎng)的重要組成部分，最低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為寬度45 m（150 ft）、雙向四車道、兩側(cè)各有3排行道樹和7.6 m（25 ft）建筑退界，禁止商用車和卡車進(jìn)入，以期滿足基于乘用車出行的通勤者和游客的風(fēng)景游憩需求。小奧姆斯特德將規(guī)劃范圍局限在中心商務(wù)區(qū)周邊144 km2，但建議未來應(yīng)該擴(kuò)展到整個都市區(qū)，并特別指出應(yīng)由市中心向西經(jīng)圣莫妮卡山修建一條通向海灘的公園道。該規(guī)劃在實(shí)施過程中遭到不少利益相關(guān)者的抗議抵制，尤其是一些業(yè)主以過境干道更多惠及中央商務(wù)區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)為由反對設(shè)立市政改善區(qū)，迫使當(dāng)局修改或廢除了不少擬建道路[31]。

1927年洛杉磯商會再次聘請小奧姆斯特德等人為顧問，對3 885 km2范圍內(nèi)的戶外游憩資源進(jìn)行調(diào)查并提出改善建議。1930年該顧問團(tuán)提交《洛杉磯地區(qū)的公園、運(yùn)動場及海灘》（Parks, Playgrounds and Beaches for the LosAngeles Region），提議以100多條公園道連接約800 km2公園、娛樂場和海灘，構(gòu)成3條東西向、6條南北向的游覽線路，使每戶人家都能快速到達(dá)自然和文化資源，且在沿途享受愉悅的風(fēng)景環(huán)境（圖 3）。其中有5條線路穿過圣莫妮卡山，分別沿著山脊、山谷、山麓分布，相關(guān)公園道寬度至少60 m（200 ft），劃界依據(jù)主要是保護(hù)風(fēng)景，并為園林綠化、道路改造、邊路設(shè)置和對外聯(lián)系預(yù)留空間。在實(shí)施方面，該報(bào)告認(rèn)為應(yīng)促進(jìn)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)和校區(qū)董事會之間的合作，進(jìn)而成立一個新的跨行政區(qū)劃的管理機(jī)構(gòu)以統(tǒng)一政策和權(quán)責(zé)。

3 1930年洛杉磯地區(qū)公園道系統(tǒng)規(guī)劃Parkway system plan for the Los Angeles region, 1930

上述建議體現(xiàn)出的平權(quán)思想引起了商會董事們的顧慮，后者擔(dān)心這可能產(chǎn)生無法控制的公眾言論和其他政治后果[32]。最終該報(bào)告被限制發(fā)行，未得到地方報(bào)刊的報(bào)道，沒有在相關(guān)政府部門的正式會議上被討論，幾乎沒有引起公眾關(guān)注。小奧姆斯特德構(gòu)想的公園道系統(tǒng)從未被完整付諸實(shí)施，至今洛杉磯都市區(qū)的人均公園綠地面積在美國主要城市中排名靠后④，各階層民眾平等享有游憩機(jī)會仍是一個未實(shí)現(xiàn)的夢想。

小奧姆斯特德方案中僅有一些片段得以實(shí)現(xiàn)，其中最著名的是穆赫蘭道。該道始建于1924年，連接好萊塢與卡拉巴斯市，全長約38 km，是圣莫妮卡山中第一條汽車導(dǎo)向型風(fēng)景道（圖4）。該道由一群業(yè)主、投機(jī)者、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行家和商界領(lǐng)袖推動建成，旨在促進(jìn)當(dāng)時剛被并入洛杉磯市的圣莫妮卡山東部和圣佛南多谷地的房地產(chǎn)及旅游業(yè)發(fā)展[33]。這些資本家說服沿路業(yè)主無償捐出土地通行權(quán)，指導(dǎo)道路的勘測和工程研究，并游說更多小業(yè)主投票同意設(shè)立市政改善區(qū)和發(fā)行債券。在工程設(shè)計(jì)上，穆赫蘭道的選線基本沿著圣莫妮卡山脊部，路寬約9 m（30 ft），雙向兩車道，最大縱坡6%，最小轉(zhuǎn)彎半徑約30 m（100 ft）[34]。為使該道擁有草坪綠化帶、步道、雕塑和一覽無余的風(fēng)景視野，大部分路段的通行權(quán)寬度被設(shè)為約60 m（200 ft），且在距離公路中心線約150 m（500 ft）范圍內(nèi)實(shí)施土地利用、建筑設(shè)計(jì)、園林綠化等方面的管控規(guī)定。這些設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)基本符合1930年規(guī)劃的相關(guān)建議，表明最初的推動者們是以營造公園道為目標(biāo)的。

4 穆赫蘭道及其周邊保護(hù)地現(xiàn)狀Mulholland Drive and its surrounding protected areas

在上述過程中，相關(guān)資本家與業(yè)主曾一度以為洛杉磯市政府會接手負(fù)責(zé)后續(xù)的維修養(yǎng)護(hù)和提升改造，但卻事與愿違[35]。首先，穆赫蘭道所在山區(qū)缺水，但市政府拒絕撥款從洛杉磯河引水上山，迫使業(yè)主通過設(shè)立另一個市政改善區(qū)籌措供水管道鋪設(shè)資金。其次，市政府也拒絕承擔(dān)道路維修事宜，任由冬季降雨沖毀路面和侵蝕路基，甚至引發(fā)山體滑坡而堵塞邊溝。再次，穆赫蘭道建成之初僅是一條碎石路，表面油層無法承受長期使用，但市政府仍不愿意撥款鋪路，業(yè)主只能自行斷斷續(xù)續(xù)鋪設(shè)瀝青混凝土路面，至今還有長11 km（7 mi）、寬6 m（20 ft）的碎石路，俗稱“土穆赫蘭”（Dirt Mulholland）。由于投資未能立即獲得回報(bào)，最初的推動者聯(lián)盟逐漸解體，一些業(yè)主開始出售房產(chǎn)，另一些業(yè)主甚至要求收回通行權(quán)土地。

2.2 1950—2000年：政府主導(dǎo)的山地風(fēng)景道治理

2.2.1 穆赫蘭風(fēng)景公園道規(guī)劃

雖然穆赫蘭道項(xiàng)目一度陷入停頓，但仍有市民團(tuán)體持續(xù)不斷地推動，終于在1973年成功促使洛杉磯市議會指定穆赫蘭道為風(fēng)景公園道，1992年頒布《穆赫蘭風(fēng)景公園道詳細(xì)規(guī)劃》（Mulholland Scenic Parkway Specific Plan），10年后又頒布了《穆赫蘭風(fēng)景公園道詳細(xì)規(guī)劃：設(shè)計(jì)與保護(hù)導(dǎo)則》（Mulholland Scenic Parkway Specific Plan: Design and Preservation Guidelines）。該規(guī)劃以營造一個低速度、低強(qiáng)度、低容量的風(fēng)景環(huán)境為目標(biāo)，維持原有通行權(quán)范圍，并將其外約150 m（500 ft）劃為內(nèi)廊道，內(nèi)廊道以外約650 m（2 140 ft）為外廊道。通行權(quán)范圍管控涉及道路線形、道路交叉、照明、護(hù)欄、歷史古跡等，廊道管控包括土地用途、環(huán)境保護(hù)、土方工程和建筑標(biāo)準(zhǔn)，路邊無鋪裝處增設(shè)游徑和觀景點(diǎn)，“土穆赫蘭”的未鋪砌路段作為一種獨(dú)有特征予以保護(hù)。規(guī)劃還要求相關(guān)選區(qū)議員、洛杉磯市長、圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會董事會聯(lián)合成立一個設(shè)計(jì)評審委員會，洛杉磯市規(guī)劃局需要根據(jù)該委員會的建議決定是否為開發(fā)商的項(xiàng)目申請頒發(fā)許可證。

穆赫蘭道從被指定為風(fēng)景公園道到規(guī)劃獲批之所以用了將近20年，是因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者之間存在諸多爭議。在穆赫蘭道的已鋪裝段，矛盾主要集中于周邊業(yè)主與其他市民之間。20世紀(jì)末，開發(fā)商在該路段周邊進(jìn)行削山填谷，為洛杉磯富人和明星建起各種封閉式的豪宅社區(qū)[36]。當(dāng)洛杉磯市政府試圖拓寬公路以疏解都市交通擁堵時，這些業(yè)主們以過境交通破壞鄉(xiāng)野風(fēng)光為由進(jìn)行阻撓[35]。他們也以交通事故頻發(fā)為由，敦促警方對公路賽車活動進(jìn)行懲處[37]。業(yè)主們還反對政府沿路設(shè)置觀景點(diǎn)，聲稱外來游客增多會導(dǎo)致故意破壞、噪聲、涂鴉、亂扔垃圾、黑幫活動、火災(zāi)等問題進(jìn)一步惡化[38]。目前穆赫蘭道的低速度和低容量的廊道保護(hù)目標(biāo)很大程度上反映了這些業(yè)主的訴求，而非普通市民和游客的訴求（圖5）。

5 穆赫蘭道已鋪裝段現(xiàn)狀Current conditions of the paved Mulholland Drive

當(dāng)?shù)貥I(yè)主與其他市民之間的矛盾也見于“土穆赫蘭”，問題焦點(diǎn)集中在是否需要鋪路。自20世紀(jì)80年代以來，伍德蘭山（Woodland Hills）社區(qū)業(yè)主一直請求市議會對穆赫蘭道最西端的約2 km（1.35 mi）土路進(jìn)行鋪裝，稱該路段充滿泥沙和車轍且排水不暢，嚴(yán)重妨礙郵車、消防車、救護(hù)車和警車通行（圖6）⑤。市政府曾計(jì)劃將土路段與圣莫妮卡山北麓公路對接，為周邊社區(qū)提供消防通道，也方便普通游客到達(dá)[39]。但戶外運(yùn)動愛好者和環(huán)保主義者擔(dān)心鋪路會引發(fā)房地產(chǎn)開發(fā)，破壞風(fēng)景游憩資源和生物棲息地，因而激烈抗議[40]。1991年圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會（Santa Monica Mountains Conservancy）甚至提出將“土穆赫蘭”融入托潘加州立公園（Topanga State Park）的荒野景觀，僅在入口區(qū)增設(shè)停車場、公廁、飲用機(jī)、游徑入口、野餐區(qū)、護(hù)林員住房等必要設(shè)施[41]。1995年還有市民團(tuán)體申請將“土穆赫蘭”收入《國家歷史遺跡名錄》（National Register of Historic Places），意圖促進(jìn)募款來征購沿路私人地產(chǎn)[42]。該提案并未成功，但支持鋪路的聲音卻也隨之消失了[43]。1997年“土穆赫蘭”被大雨嚴(yán)重沖毀，市政府隨即關(guān)閉圣瑪利亞路（Santa Maria Road）以東路段，僅容徒步、騎馬和山地車騎行，迄今未通車[44]。

6 在降雨期間及之后的“土穆赫蘭”Dirt Mulholland in periods of rainfall and afterwards

2.2.2 加州風(fēng)景公路項(xiàng)目

風(fēng)景廊道保護(hù)不僅是洛杉市政府的努力方向，也是州和郡政府的共識。1963年加州議會批準(zhǔn)《街道與公路法》（Streets and Highways Code），其中包含了一個風(fēng)景公路計(jì)劃（Scenic Highway Program），要求對風(fēng)景優(yōu)美的州道和郡道進(jìn)行整體保護(hù)，促進(jìn)居民游憩和旅游發(fā)展。在洛杉磯都市區(qū)內(nèi)，圣莫尼卡山是風(fēng)景公路最為集中的區(qū)域之一，目前共有3條公路的局部路段被指定為風(fēng)景公路，分別是馬里布谷路、穆赫蘭公路和托潘加谷大道（圖7）。另有6條公路的局部路段有資格被指定，包括文圖拉高速公路、太平洋岸公路、托潘加谷大道、波特雷羅路（Potrero Road）、耶巴–布埃納路（Yerba Buena Road）和西湖大道（Westlake Boulevard）。

7 圣莫妮卡山范圍內(nèi)的風(fēng)景公路Scenic highways within the Santa Monica Mountains

根據(jù)加州交通局頒布的《風(fēng)景公路導(dǎo)則》（Scenic Highways Guidelines），風(fēng)景公路應(yīng)能展現(xiàn)加州獨(dú)有的自然風(fēng)光或農(nóng)業(yè)景觀，連續(xù)長度不少于1.6 km（1 mi），周邊無嚴(yán)重視覺干擾，且當(dāng)?shù)貥I(yè)主支持廊道保護(hù)。相關(guān)地方政府需要基于駕車人視距和行政區(qū)劃對符合條件的路段進(jìn)行視覺評價(jià)，對視覺干擾物進(jìn)行分類分級，識別需要納入管控的毗鄰高速公路的土地，然后向加州交通局提交廊道保護(hù)計(jì)劃。導(dǎo)則沒有指定最小廊道寬度，但要求在風(fēng)景公路兩側(cè)約300 m（1 000 ft）范圍內(nèi)將所有新建或搬遷電路通信設(shè)施下地。州交通局審核通過計(jì)劃后，將正式指定相關(guān)路段為風(fēng)景公路，在路邊設(shè)置標(biāo)識牌，并在公開發(fā)行的地圖和出版物中予以標(biāo)注。對于未來任何新的公路建設(shè)、緊急維修和保養(yǎng)活動，均需要評估對風(fēng)景的視覺影響。該局還對廊道保護(hù)計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行定期審查，如有問題將責(zé)令限期糾正，過期不改則撤銷風(fēng)景公路頭銜，郡政府也有權(quán)主動放棄。執(zhí)行上述規(guī)程的關(guān)鍵是兩級政府的持續(xù)合作，郡政府要有實(shí)施廊道保護(hù)計(jì)劃的意愿和能力，州政府則需維護(hù)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

加州風(fēng)景公路計(jì)劃僅針對州、郡兩級政府直接管理的公路，然而城市的不斷擴(kuò)張導(dǎo)致越來越多的州道或郡道被納入自治市范圍內(nèi)，牽涉更多層級的合作治理。例如，擁有2個風(fēng)景公路段的穆赫蘭公路原為郡道，但其北端2.7 km（1.7 mi）被1991年建制的卡拉巴斯市接管（圖8）。為了與郡道的風(fēng)景特征保持一致，1997年卡拉巴斯市政府編制《穆赫蘭公路基本建設(shè)總體規(guī)劃》（Mulholland Highway Master Plan for Capital Improvements，2004年修編），將轄區(qū)內(nèi)的穆赫蘭公路從北到南分為商業(yè)零售段、居住學(xué)校段和鄉(xiāng)村風(fēng)貌段，各段的廊道寬度因公路設(shè)計(jì)和周邊環(huán)境而異。為了統(tǒng)一廊道風(fēng)貌、突出地域特色、提高人行安全、緩解交通擁堵和減少噪聲污染，該規(guī)劃就交通流動、道路設(shè)施、園林綠化等方面提出了具體措施，并明確了洛杉磯郡及市、當(dāng)?shù)貥I(yè)主的參與治理內(nèi)容。

8 穆赫蘭公路及其被指定為風(fēng)景公路的路段Mulholland Highway and its designated Scenic Highways

2.2.3 文圖拉廊道區(qū)域規(guī)劃

對于道路建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)之間伴生關(guān)系的擔(dān)心并非杞人憂天，這在文圖拉高速公路體現(xiàn)得尤為明顯。該高速公路始建于1960年，隨后圣莫妮卡山南麓迅速從鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)景觀轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿叨霜?dú)戶住宅和高密度公寓為主的住宅區(qū)，并逐步建制為隱山市、西湖村市、阿古拉山市和卡拉巴斯市[45]。為了制止無序開發(fā)，1991—1996年洛杉磯郡政府聯(lián)合上述4市及相關(guān)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)一同編制《文圖拉廊道區(qū)域規(guī)劃》（Ventura Corridor Areawide Plan），規(guī)劃范圍是從文圖拉高速公路向外可見的60 km2山地，涵蓋4個自治市區(qū)及其周邊的未建制區(qū)（圖9）。規(guī)劃要求在保護(hù)自然資源的前提下引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)，具體措施涉及環(huán)境保護(hù)、開發(fā)管控、交通管理等方面。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)各級政府間合作治理的必要性，提出建立跨行政區(qū)劃的信息交換和項(xiàng)目評審機(jī)制。這些目標(biāo)和策略之后成為各市總體規(guī)劃修編的參考，統(tǒng)一協(xié)調(diào)了整個廊道區(qū)域的土地利用政策。

9 文圖拉高速公路廊道的土地利用管控Land use regulation for the Ventura Freeway corridor

2000年洛杉磯郡針對文圖拉廊道區(qū)域中的82 km2未建制區(qū)編制《圣莫妮卡山北部地區(qū)規(guī)劃》（Santa Monica Mountains North AreaPlan），進(jìn)一步根據(jù)山地敏感性確定了適宜的用地類型，以及在自然資源和開放空間保護(hù)、安全與噪聲、土地利用與住房、交通流動、公共設(shè)施等方面的具體措施（圖 9）。在實(shí)施方法上，該規(guī)劃重申了《文圖拉廊道區(qū)域規(guī)劃》的政府間合作機(jī)制，并補(bǔ)充要求協(xié)調(diào)給排水和交通設(shè)施規(guī)劃以支撐4市的土地利用模式，以及在基本分區(qū)（base zoning）之上疊加設(shè)立“社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)”（community standards district）。自2001年以來社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不斷被修訂和擴(kuò)充，既包括普適性的生物保護(hù)和開發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也有針對不同用地類型和特定區(qū)域的管控標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 2000年至今的棲息地聯(lián)系性修復(fù)

除了吸引房地產(chǎn)開發(fā)和游憩活動，風(fēng)景道也可能加劇野生動物棲息地的破碎化和噪聲干擾，甚至引發(fā)車輛沖撞事故。這個問題首次引起廣泛重視是在2000年底圣地亞哥動物園的“缺失的聯(lián)系：修復(fù)加州景觀的連接度”工作坊上，當(dāng)時來自全美各個環(huán)保組織、政府部門和教育科研機(jī)構(gòu)的200多名代表在地圖上識別出了全州232個野生動物棲息地聯(lián)系，并用箭頭線標(biāo)示[46]。其中15個聯(lián)系旨在連接圣莫妮卡山與內(nèi)華達(dá)山的現(xiàn)有保護(hù)地，大多跨越交通干道，如文圖拉高速公路沿線的2個聯(lián)系是山貓和山獅的遷徙路線（圖10）。一個名為“南海岸荒野”（South Coast Wildlands）的非政府組織隨后鎖定3種對棲息地喪失較為敏感、曾被發(fā)現(xiàn)在兩山之間遷徙、習(xí)性已被了解且相關(guān)數(shù)據(jù)充足的焦點(diǎn)物種（山獅、獾、騾鹿），基于GIS模型分析其適宜的棲息地和遷徙廊道，從而劃定圣莫妮卡山與內(nèi)華達(dá)山之間聯(lián)系的具體范圍[47]。該組織進(jìn)而針對該范圍內(nèi)的各類障礙物提出了緩解措施，其中與道路有關(guān)的措施包括設(shè)置高架橋或涵洞等穿越結(jié)構(gòu)，并在其周邊配套植被綠化、引導(dǎo)圍欄和警示路牌。上述方法后來成為加州乃至全美類似研究工作的模板，例如，在聯(lián)邦政府資助下，2010年加州交通局聯(lián)合“南海岸荒野”完成了整個加州的棲息地連接度分析[48]。

10 圣莫妮卡山與內(nèi)華達(dá)山脈之間的聯(lián)系設(shè)計(jì)Linkage design for the Santa Monica-Sierra Madre Connection

上述研究報(bào)告并無法律實(shí)施效力，但協(xié)調(diào)了相關(guān)治理主體各自采取的保護(hù)策略。一種策略是設(shè)立保護(hù)地，如 2001年聯(lián)邦政府頒布《圣莫妮卡山國家娛樂區(qū)邊界調(diào)整法》（SantaMonica Mountains National Recreation Area Boundary Adjustment Act），將圣莫妮卡山國家娛樂區(qū)向北拓展15 km2，旨在緩解文圖拉高速公路對圣莫妮卡山與西米山之間野生動物遷徙的影響。征購?fù)恋刂?5%由圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會捐贈，15%由洛杉磯郡轉(zhuǎn)讓，10%由阿古拉山市和卡拉巴斯市兩市轉(zhuǎn)讓。另一種策略是維護(hù)道路穿越結(jié)構(gòu)，如加州公園局和圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會曾利用州政府撥款修復(fù)文圖拉高速公路沿線被火災(zāi)破壞的地下涵洞⑥。第3種策略是疊加分區(qū)，如2014年《洛杉磯郡總體規(guī)劃》設(shè)立的“重要生態(tài)區(qū)”（significant ecological area）及2019年《文圖拉縣總體規(guī)劃》設(shè)立的“棲息地連通性和野生動物走廊”（habitat connectivity and wildlife corridor），兩者合在一起基本覆蓋“南海岸荒野”所建議的聯(lián)系范圍。這些疊加分區(qū)的相關(guān)條例針對私有土地的開發(fā)活動進(jìn)行管控，平衡野生動物遷徙與人類生產(chǎn)生活需求。

3 討論與結(jié)論

20世紀(jì)初以來，在洛杉磯都市區(qū)不斷變化的條件下，圣莫妮卡山受到4種外部需求的持續(xù)干擾和沖擊：1）基礎(chǔ)設(shè)施需求，包括打通山區(qū)阻隔和疏解交通擁堵，以及為沿路社區(qū)提供市政配套；2）地產(chǎn)開發(fā)需求，既有資本家的投機(jī)沖動，也有都市人親近自然的普遍渴望；3）風(fēng)景旅游需求，涉及自駕游客和戶外運(yùn)動愛好者；4）生態(tài)保護(hù)需求，重點(diǎn)是維護(hù)國土尺度的野生動物棲息地聯(lián)系。這些外部需求圍繞山地風(fēng)景道產(chǎn)生了諸多矛盾：公路及車流阻礙了野生動物遷徙，沿路開發(fā)房地產(chǎn)破壞風(fēng)景旅游賴以發(fā)展的鄉(xiāng)野風(fēng)光，而游客數(shù)量增加又打破了山地社區(qū)的寧靜生活。如何平衡4種外部需求是一個頗具爭議的挑戰(zhàn)，很大程度上決定都市山地景觀維持所需生態(tài)功能和景觀過程的能力。

面對上述干擾和沖擊，圣莫妮卡山風(fēng)景道的相關(guān)治理主體逐漸走向合作。不論是保護(hù)沿路景觀品質(zhì)，還是恢復(fù)被道路阻斷的野生動物棲息地聯(lián)系，這些治理主體均以廊道作為規(guī)劃與管理的空間載體，因地制宜地發(fā)展出3種相關(guān)合作模式（表1）。1）由沿路業(yè)主主導(dǎo)，自下而上推動地方政府參與治理，適用于城市化程度較高的近郊區(qū)。2）政府間合作，由上級政府牽頭，下級政府自愿參與，適用于人口密度較低的遠(yuǎn)郊區(qū)或鄉(xiāng)村地帶。3）由非政府組織主導(dǎo)，地方政府參考實(shí)施，適用于自然保護(hù)地及其連接區(qū)域。廊道范圍大多超出通行權(quán)區(qū)域，劃界方法有統(tǒng)一寬度和變化寬度2種，后者相對更為靈活。廊道管控內(nèi)容因具體情況而異，但均涉及土地用途和強(qiáng)度，實(shí)施工具主要是基礎(chǔ)及疊加區(qū)劃條例。

表1 基于廊道的圣莫妮卡山風(fēng)景道合作規(guī)劃和管理Tab. 1 Corridor-Based Cooperative Planning and Management for the scenic roads of the Santa Monica Mountains

圣莫妮卡山案例表明，基于廊道的山地風(fēng)景道合作規(guī)劃與管理有利于制衡不同外部需求，避免山地景觀向極端化方向演化，既不至于過度開發(fā)而使景觀退化，也不至于過度保護(hù)而導(dǎo)致荒無人煙。多方參與也有利于落實(shí)“誰受益、誰出資、誰破壞、誰治理”的原則，各方權(quán)責(zé)均在山地風(fēng)景道規(guī)劃和管理中得以明確。由此，山地景觀的韌性得以構(gòu)建，其自然和社會系統(tǒng)得以適應(yīng)充滿變化性和復(fù)雜性的都市環(huán)境，其治理主體也得以有更多選項(xiàng)和替代方案，從而促進(jìn)整體人居生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

注釋(Notes)：

① 數(shù)據(jù)引自中國國家統(tǒng)計(jì)局。

② 關(guān)于建制：在加州，縣政府是“由上而下”的政府機(jī)關(guān)，權(quán)利由州憲法賦予，而建制市鎮(zhèn)則是“由下而上”的機(jī)關(guān)，由當(dāng)?shù)鼐用褡孕邪l(fā)起，在州憲法未規(guī)定的范圍有充分的自治權(quán)?？h政府往往僅直接管轄地廣人稀的未建制區(qū)（unincorporated area）。

③ 風(fēng)景道的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)參考：1991年美國國會批準(zhǔn)《綜合陸路運(yùn)輸效率法案》（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act），其中包含由聯(lián)邦公路管理局（Federal Highway Administration）負(fù)責(zé)的“國家風(fēng)景旁道計(jì)劃”（National Scenic Byway Program），具有風(fēng)景、考古、文化、歷史、自然、娛樂品質(zhì)的公園道、綠道、歷史道路均可被提名。

④ 根據(jù)2019年公共土地信托基金（The Trust for Public Land）發(fā)布的公園可達(dá)性和質(zhì)量評價(jià)結(jié)果，洛杉磯在美國最大的100個城市中排名第55位（www.tpl.org/parkscore#sm.01tnflsc13eteq010ev17g9zln8la）。

⑤ 參考穆赫蘭道西端社區(qū)業(yè)主網(wǎng)站（make mulhollanddrivesafe.com）。

⑥ 關(guān)于加州政府的棲息地連接度保護(hù)（cdfgnews.wordpress.com/tag/habitat-connectivity）。

圖表來源(Sources of Figures and Table)：

圖1～4、7～10由作者繪制；圖5引自www.discover losangeles.com；圖6引自 makemulhollanddrivesafe.com；表1由作者繪制。