張晶

上海市環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展有限公司

0 引言

規(guī)劃是經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的龍頭，是開發(fā)和建設(shè)行動的綱領(lǐng)。規(guī)劃環(huán)評是從源頭控制資源環(huán)境與生態(tài)問題的政策工具，通過規(guī)劃環(huán)評在決策鏈前端的早期介入，將“源頭嚴防”理念有機融入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃、流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃中[1]，全面發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評在“用制度保護生態(tài)環(huán)境”中的核心作用[2]，推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。本文以上海市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，從多個角度分析規(guī)劃環(huán)評如何發(fā)揮污染源頭控制作用。

1 園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀問題

某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為上海市“兩規(guī)合一”后的104個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊之一，規(guī)劃范圍面積為130公頃?，F(xiàn)狀園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的生產(chǎn)型企業(yè)有53家，企業(yè)類型主要包括金屬制品業(yè)、機械制造業(yè)、電氣器材制造業(yè)、物流倉儲業(yè)，除此之外還有化肥制造業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)、玻璃制品業(yè)、紡織業(yè)等。主要涉及污染類型為廢水COD、氨氮、VOCs、顆粒物。

園區(qū)在2018年之前并無獨立編制并批復(fù)的控詳規(guī)，也并未編制過規(guī)劃環(huán)評，園區(qū)管理較為粗放，經(jīng)規(guī)劃環(huán)評梳理，發(fā)現(xiàn)以下問題：

1）缺乏引進企業(yè)篩選機制，導(dǎo)致企業(yè)良莠不齊、布局混雜

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)模式為土地持有單位負責(zé)地塊出讓，出讓后的地塊內(nèi)的企業(yè)招商由地塊所有權(quán)單位實施，即“園中園”，缺乏先進的指導(dǎo)思想和統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃，以吸引企業(yè)入駐為首要條件，對企業(yè)產(chǎn)業(yè)、規(guī)模等缺乏判別，導(dǎo)致園區(qū)企業(yè)良莠不齊，產(chǎn)業(yè)過多，布局混雜。

2）環(huán)保管理水平不夠

由于園區(qū)沒有統(tǒng)一管理公司設(shè)置專業(yè)環(huán)保管理部門，環(huán)保管理缺失，園區(qū)內(nèi)部分企業(yè)環(huán)保意識薄弱，環(huán)保設(shè)施落實不到位或不能和生產(chǎn)設(shè)施同時運行。

3）產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度較小

園區(qū)的各行業(yè)中，僅存在個別的較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，如專用設(shè)備制造業(yè)〔特種車輛（含消防器材）〕，涵蓋了消防車、消防器材以及滅火系統(tǒng)生產(chǎn)及銷售企業(yè)；除此之外，尚未形成其他較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

由于園區(qū)內(nèi)目前沒有形成產(chǎn)業(yè)之間的配套關(guān)系，即使企業(yè)達到一定的數(shù)量，也因企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度較小，不能形成產(chǎn)業(yè)鏈的上下游配套關(guān)系，技術(shù)和信息等方面的資源也無法共享，造成了集而不群的現(xiàn)象。

4）部分企業(yè)能耗、水耗水平過高

經(jīng)統(tǒng)計，園區(qū)有5家企業(yè)單位產(chǎn)值能耗超出行業(yè)均值，有6家企業(yè)單位產(chǎn)值水耗超出行業(yè)均值，這些企業(yè)需開展清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，降低單位產(chǎn)值的能耗水耗，挖掘企業(yè)最大的循環(huán)經(jīng)濟潛能。

5）園區(qū)周邊存在零星居民，對園區(qū)內(nèi)部分企業(yè)發(fā)展造成制約。

2 加強空間管制、總量管控和環(huán)境準入的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評

針對以上問題，規(guī)劃環(huán)評從空間管控、總量管控和環(huán)境準入三方面提出控制要求，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化空間開發(fā)布局、推進環(huán)境質(zhì)量改善和推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用，從源頭開始發(fā)揮污染源控制作用。

2.1 空間管控

考慮園區(qū)企業(yè)排污對區(qū)外敏感目標的影響，按照限制建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)兩類空間進行管制。限制建設(shè)區(qū)控制方式為設(shè)置環(huán)境緩沖帶和產(chǎn)業(yè)控制帶，產(chǎn)業(yè)園區(qū)北側(cè)、西側(cè)、南側(cè)設(shè)置300 m環(huán)境緩沖帶、東側(cè)規(guī)劃的集中居住區(qū)設(shè)置300 m產(chǎn)業(yè)控制帶，允許建設(shè)區(qū)為除上述限制建設(shè)區(qū)外的區(qū)域。

限制建設(shè)區(qū)的管控要求見表2-1。

表2-1 限制建設(shè)區(qū)管控要求

另外，針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊現(xiàn)有的零星居民，對臨近一側(cè)工業(yè)地塊應(yīng)嚴格控制引入涉及排放惡臭、異味物質(zhì)，涉及高噪聲污染的新改擴建項目，對該地塊內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)要加強產(chǎn)排污治理、環(huán)境監(jiān)管，達標排放。

2.2 總量管控

新增主要污染物排放的建設(shè)項目，必須按照《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（國發(fā)[2016]65號）、《本市“十二五”期間建設(shè)項目主要污染物總量控制的實施意見（試行）》（滬環(huán)保評[2012]6號）、《上海市清潔空氣行動計劃（2018-2022年）》《上海市2018-2020年環(huán)境保護和建設(shè)三年行動計劃》《上海市“十三五”節(jié)能減排和控制溫室氣體排放綜合性工作方案》《本市建設(shè)項目主要污染物總量控制補充規(guī)定》（滬環(huán)保評[2016]101號）及《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃的通知>》（浦府[2017]228號）的要求落實主要污染物排放總量指標來源。

2.3 環(huán)境準入

1）嚴控高污染項目準入

（1）根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019年版）》《禁止用地項目目錄（2012年本）》《限制用地項目目錄（2012年本）》《上海工業(yè)及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)指導(dǎo)目錄和布局指南（2014年版）》及《上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負面清單（2018版）》，園區(qū)整體禁止引入下列產(chǎn)業(yè)：上述文件中的“淘汰類/禁止類”，上述文件中與園區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不相符合的“限制類”產(chǎn)業(yè)。

（2）禁止新建生產(chǎn)和使用消耗臭氧層物質(zhì)的建設(shè)項目：禁止生產(chǎn)含汞開關(guān)和繼電器，禁止生產(chǎn)汞制劑，含汞電池等〔依據(jù)《關(guān)于生產(chǎn)和使用消耗臭氧層物質(zhì)建設(shè)項目管理有關(guān)工作的通知》（環(huán)大氣[2018]5號）、《關(guān)于汞的水俁公約》生效公告（環(huán)保部等公告2017第38號）等文件〕。

（3）新建燃用天然氣等清潔能源的鍋爐、窯爐，應(yīng)當采用低氮燃燒等NOx控制措施，已建燃用天然氣等清潔能源的鍋爐、窯爐，應(yīng)該在規(guī)定的期限內(nèi)采用低氮燃燒的技術(shù)改造措施（依據(jù)《上海市大氣污染防治條例》）。

2）污染物達標排放

3）能源、水資源利用標準

新引進項目的能源、水資源消耗水平應(yīng)優(yōu)于《上海產(chǎn)業(yè)能效指南（2016版）》中的行業(yè)工業(yè)產(chǎn)能能耗和工業(yè)產(chǎn)值用新水量均值。如有行業(yè)標準，還應(yīng)滿足行業(yè)標準中單位產(chǎn)品基準排水量要求。

4）環(huán)境風(fēng)險管理要求

禁止建設(shè)存在重大環(huán)境安全隱患的工業(yè)項目，禁止引入重大危險源項目。存在環(huán)境風(fēng)險的工業(yè)項目必須制訂切實可行的環(huán)境風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，配套落實環(huán)境風(fēng)險防范措施。

5）提出環(huán)境準入負面清單

依據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展要求及環(huán)境準入要求，提出規(guī)劃范圍內(nèi)禁止準入及限制準入的行業(yè)、工藝或工序以及產(chǎn)品。

對于產(chǎn)業(yè)控制帶內(nèi)，禁止設(shè)置產(chǎn)生、排放工藝廢氣項目，禁止涉及環(huán)境風(fēng)險；對該范圍內(nèi)現(xiàn)有排污企業(yè)應(yīng)嚴格控制其發(fā)展，原則上禁止新、改、擴建，優(yōu)化布局，持續(xù)降低污染物排放、緩解環(huán)境影響，根據(jù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)型（產(chǎn)業(yè)、技術(shù)）升級。

對于允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，禁止引入重大危險源；禁止引入使用高VOCs含量有機溶劑型涂料、油墨和膠粘劑的項目；禁止準入含有電鍍、酸處理、鍍鉻等金屬表面處理工序的企業(yè)；禁止準入動物實驗項目、動物房；禁止準入各類露天散料堆場。

針對主導(dǎo)和現(xiàn)狀保留產(chǎn)業(yè)，設(shè)置環(huán)境準入負面工藝或工序清單，見表2-2。

其中ceil()為向上取整函數(shù)，floor()為向下取整函數(shù)。按照上述方法即可計算得到位于里程樁之間相隔為C的樁號編碼。

表2-2 環(huán)境準入負面工藝或工序清單

3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整和優(yōu)化

規(guī)劃環(huán)評在提出空間管控、總量管控和環(huán)境準入要求的基礎(chǔ)上，對園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局均提出優(yōu)化調(diào)整建議，以環(huán)保門檻促進產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展轉(zhuǎn)型。

1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整建議

產(chǎn)業(yè)園區(qū)在現(xiàn)有電梯配套零部件等五金加工產(chǎn)業(yè)以及特種車輛等機械制造產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，盤活存量資源，達到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和優(yōu)化；延伸臨港重裝產(chǎn)業(yè)鏈，并拓展制造業(yè)與現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展。

對現(xiàn)狀能源消耗大、環(huán)境污染嚴重、產(chǎn)出效益低以及土地資源利用率低的行業(yè)企業(yè)（如多數(shù)物流儲配業(yè)，交通噪聲較大，產(chǎn)出效益較其他產(chǎn)業(yè)低），通過關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷等措施逐步合理調(diào)整，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。堅持集約經(jīng)營和合理開發(fā)利用土地資源，合理開發(fā)存量土地。園區(qū)在發(fā)展過程中引進的大多數(shù)企業(yè)為獨立發(fā)展，園區(qū)內(nèi)部各企業(yè)之間上下游關(guān)系欠缺，應(yīng)注重新引入園區(qū)的企業(yè)間及與現(xiàn)有企業(yè)間發(fā)展完善有效的產(chǎn)業(yè)鏈。

2）產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整建議

（1）后續(xù)發(fā)展過程中注重分區(qū)引導(dǎo)

對于暫未開發(fā)的地塊，在綜合考慮該地塊用地性質(zhì)的基礎(chǔ)上，管理部門需引導(dǎo)企業(yè)順應(yīng)園區(qū)及上位規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向來確定項目引進類型，同時嚴格落實300 m產(chǎn)業(yè)控制帶管控要求。

（2）現(xiàn)有生產(chǎn)企業(yè)逐步整頓和調(diào)整

產(chǎn)業(yè)園區(qū)目前產(chǎn)業(yè)分布雜亂，未形成產(chǎn)業(yè)集聚，部分企業(yè)將自身廠房出租，“園中園”現(xiàn)象較為突出，一般聚集著多個類型的小型企業(yè)，產(chǎn)業(yè)集聚度不高，不利于“園中園”工業(yè)小區(qū)特色發(fā)展。園區(qū)應(yīng)進一步推進“園中園”的改造，后續(xù)規(guī)劃修編過程中明確“園中園”的功能定位，集中吸納同類產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)門類小區(qū)的形成，使其形成產(chǎn)業(yè)特色，將“園中園”及企業(yè)自有廠房出租招商行為納入園區(qū)管理范圍內(nèi)。

（3）防護距離及功能分區(qū)

對于園區(qū)內(nèi)使用有毒有害化學(xué)品、存在潛在環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)，其布局應(yīng)滿足環(huán)境防護距離的要求；對于新入駐的企業(yè)，應(yīng)按功能分區(qū)進行合理布局。

4 結(jié)語

《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強空間管制、總量管控和環(huán)境準入的指導(dǎo)意見（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2016]14號）指出，切實推進在規(guī)劃環(huán)評中嚴守“空間、總量、準入”3條紅線，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化空間開發(fā)布局、推進環(huán)境質(zhì)量改善和推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用[3]，力圖從決策源頭控制環(huán)境問題。某產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過規(guī)劃環(huán)評，嚴格遵守《指導(dǎo)意見》設(shè)置3條紅線，以環(huán)境準入或環(huán)保門檻形成促進產(chǎn)業(yè)升級和綠色發(fā)展、推進環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的長效機制。