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        境外國有資產(chǎn)公開交易是完善國資監(jiān)管的重要內(nèi)容

        2021-07-29 08:50:56鄭凱平
        產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊 2021年5期
        關(guān)鍵詞:管理企業(yè)

        鄭凱平

        2021年1月21日,國務(wù)院國資委網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)事項的通知》(國資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2020〕70號,以下簡稱“《通知》”)?!锻ㄖ穬?nèi)容共九條,對中央企業(yè)履行境外國有產(chǎn)權(quán)管理主體責(zé)任、嚴(yán)格境外產(chǎn)權(quán)登記管理、加強(qiáng)個人代持境外國有產(chǎn)權(quán)和特殊目的公司的管理、加強(qiáng)境外資產(chǎn)評估管理及監(jiān)督檢查力度等方面工作做出明確規(guī)定。尤其值得注意的是,《通知》第四條強(qiáng)調(diào),“境外國有產(chǎn)權(quán)(資產(chǎn))對外轉(zhuǎn)讓、企業(yè)引入外部投資者增加資本要盡可能多方比選意向方。具備條件的,應(yīng)當(dāng)公開征集意向方并競價交易?!?/p>

        境外中央企業(yè),是指中央企業(yè)及其各級子企業(yè)在我國境外以及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)胤沙鲑Y設(shè)立的企業(yè);境外中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán),是指中央企業(yè)及其各級子企業(yè)以各種形式對境外企業(yè)出資所形成的權(quán)益。

        近年來,隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的深入開展,我國政府部門和國有企業(yè)均加大了對外投資力度,國有資產(chǎn)對外投資總額不斷提高。數(shù)據(jù)顯示,截至2020年5月,僅中央企業(yè)的境外單位就達(dá)到9000多家,分布在190多個國家和地區(qū),境外資產(chǎn)超過7萬億元,年創(chuàng)利潤1000多億元。央企在“一帶一路”沿線合作共建項目超過3000個,已開工和計劃開工的基礎(chǔ)設(shè)施項目中,央企項目占比超過60%,合同占比接近80%。可以想見,在“加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體,國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”中,中國企業(yè)境外投資將進(jìn)一步增多,境外國有資產(chǎn)的體量還將進(jìn)一步增大。

        應(yīng)該講,許多中央企業(yè)在“走出去”的過程中,十分重視加強(qiáng)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管,創(chuàng)造了不少好做法、好經(jīng)驗,取得了顯著成效。但我們也應(yīng)當(dāng)看到,境外國有資產(chǎn)監(jiān)管中仍然存在一些盲點(diǎn)和弱點(diǎn),成為國資監(jiān)管的“阿喀琉斯之踵”。例如,有的企業(yè)境外國有資產(chǎn)管理制度尚不健全,內(nèi)控機(jī)制不完善,管理責(zé)任沒有落實(shí);有的企業(yè)在境外資產(chǎn)運(yùn)營中風(fēng)險意識不強(qiáng),重投資、輕管理,影響了境外國有資產(chǎn)的安全;加之境外機(jī)構(gòu)“天高皇帝遠(yuǎn)”,其負(fù)責(zé)人通常被賦予比境內(nèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人更大的決策權(quán),這也使得監(jiān)管難度加大,境外國有資產(chǎn)流失風(fēng)險也相應(yīng)加大。近年來,中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)流失問題暴露比較明顯,流失原因和流失路徑復(fù)雜多樣,一些中央企業(yè)為此付出了巨額學(xué)費(fèi)。

        “走出去”的中央企業(yè)絕不能成為“脫韁野馬”,國務(wù)院國資委一直非常重視境外國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。2011年6月和7月,國務(wù)院國資委接連發(fā)布《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(國資委令第26號)和《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》(國資委令第27號,以下簡稱“《境外產(chǎn)權(quán)辦法》”),這兩個文件,前者側(cè)重監(jiān)管的全面性,從境外出資管理、境外企業(yè)管理、境外企業(yè)重大事項管理、境外國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面做出規(guī)定;后者則從最核心、最基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)管理入手,對境外國企產(chǎn)權(quán)管理的責(zé)任主體、需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的情形、擬轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的評估、資金結(jié)算等做出了原則性規(guī)定,都是專門針對境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的最高級別規(guī)定,其后國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)工作的通知》,對央企境外產(chǎn)權(quán)管理的相關(guān)事宜進(jìn)行了安排。到2017年,國務(wù)院國資委再次發(fā)布《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》(國資委令第35號),要求貫徹以管資本為主加強(qiáng)監(jiān)管的原則,重點(diǎn)從“管投向、管程序、管回報、管風(fēng)險”四個方面,依法建立信息對稱、權(quán)責(zé)對等、運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險控制有力的中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理體系。2018年5月召開的國務(wù)院第一次廉政工作會議再次明確指出,要從“投向、程序、風(fēng)險、回報”四方面著力,加快完善國企境外投資監(jiān)管體系,防范境外投融資、產(chǎn)權(quán)交易、代理擔(dān)保等過程中的利益輸送和國有資產(chǎn)損失。從以上規(guī)章制度可以看出,監(jiān)管部門對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管制度逐步完善,監(jiān)管范圍愈加廣泛,監(jiān)管力度正在持續(xù)增強(qiáng)。

        本次《通知》同樣是這一態(tài)勢的延續(xù)。與10年前國資委發(fā)布的27號令中關(guān)于境外國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定:“中央企業(yè)及其各級子企業(yè)轉(zhuǎn)讓境外國有產(chǎn)權(quán),要多方比選意向受讓方。具備條件的,應(yīng)當(dāng)公開征集意向受讓方并競價轉(zhuǎn)讓,或者進(jìn)入中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易試點(diǎn)機(jī)構(gòu)掛牌交易”相比,本次《通知》將適用范圍從“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”進(jìn)一步拓展到了“實(shí)物資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”和“企業(yè)增資擴(kuò)股”,同時強(qiáng)調(diào)要“盡可能”多比選意向方。這體現(xiàn)了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》即3號令過渡到《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》即32號令的政策精神。

        這里要指出的是,境外國有資產(chǎn)交易依然沒有要求必須進(jìn)場交易,這是有其原因的。有別于境內(nèi)國有資產(chǎn)處置已經(jīng)形成了較為全面成熟的公開進(jìn)場交易體系,這些境外國有資產(chǎn)所處的商業(yè)環(huán)境、法律環(huán)境與國內(nèi)存在很大差異,且每個國家和地區(qū)的情況也千差萬別,同時潛在買方不但有中國的國有與民營企業(yè),也包括境外的買方(包括境外合資公司中的當(dāng)?shù)毓蓶|),按照目前的情況,國內(nèi)從事企業(yè)國有資產(chǎn)交易的機(jī)構(gòu)也不可能在全球每個國家建立分支機(jī)構(gòu),這都給境外國有資產(chǎn)的規(guī)范高效交易造成了很大困難。

        實(shí)際上,境外國有資產(chǎn)交易通過國內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開交易已經(jīng)有過不少成功案例。以筆者所在的北京產(chǎn)權(quán)交易所為例,近五年來,北交所共完成境外國有資產(chǎn)交易41項,交易金額達(dá)到121.76億元,增值率達(dá)到25.76%。在這些成交項目中,主要是境外國有企業(yè)持有的境內(nèi)資產(chǎn),這類資產(chǎn)在整個境外國有資產(chǎn)體量中的占比并不高,為數(shù)眾多的境外國有企業(yè)持有的境外資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)市場交易的案例尚不多見。

        存在困難,就要解決困難。將企業(yè)國有資產(chǎn)納入市場化平臺公開交易,加之以中央和各地國資監(jiān)管部門的嚴(yán)格監(jiān)控,已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)交易高效配置的最佳方式。如何將國內(nèi)企業(yè)國有資產(chǎn)交易的模式復(fù)制到境外國有資產(chǎn),是未來國資監(jiān)管需要破題的重要事項,也是國內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)努力的方向。

        星光不問趕路人。我們相信,隨著國資監(jiān)管體系的不斷完善,隨著中國產(chǎn)權(quán)市場服務(wù)功能、整體實(shí)力的不斷增強(qiáng),境外國有資產(chǎn)依托產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行公開交易有望逐步實(shí)現(xiàn),這是黨的十九大報告提出的“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”的題中應(yīng)有之義,也是中國高水平對外開放的歷史必然。

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