衡元元

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

軍人退役安置保障是一個(gè)歷久而彌新的議題。在時(shí)代變遷過(guò)程中，其安置內(nèi)容和形式歷經(jīng)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，始終關(guān)系著社會(huì)保障體系的健全與國(guó)防、軍隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)。2020年11月11日，《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》正式通過(guò)，這在退役軍人保障制度發(fā)展史上具有里程碑式的重大意義，體現(xiàn)了黨對(duì)退役軍人安置保障工作的關(guān)切。然而，法律出臺(tái)并不意味著軍人退役安置工作就能暢通無(wú)阻，更不意味著安置保障制度已盡善盡美。軍人退役安置制度仍需在實(shí)際工作中不斷得到檢驗(yàn)、修正和完善，對(duì)軍人退役安置制度的把握，也需從其歷史變遷中找到優(yōu)化方向，它們都對(duì)建構(gòu)中國(guó)特色退役安置制度意義重大。

一、從斷裂化走向制度化：軍人退役安置制度的變遷歷程

在中華民族的歷史長(zhǎng)河中，我國(guó)軍人退役安置保障經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到全的演化進(jìn)程，積淀了豐富而厚重的內(nèi)涵。歷史是現(xiàn)實(shí)的根源，梳理和分析軍人退役安置保障的總體性歷史變遷脈絡(luò)，才能客觀認(rèn)識(shí)和深層研究退役安置制度的當(dāng)下質(zhì)量及未來(lái)方向。

(一)古代史時(shí)期(1840年之前)：萌芽階段，安置呈現(xiàn)零散性和間斷性

我國(guó)古代史包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。在數(shù)千年的歷史中，中華民族持續(xù)不斷地經(jīng)歷著朝代更迭、分裂與融合，戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)。伴隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，士兵安置保障工作開(kāi)始出現(xiàn)。從古代軍人退役安置制度的萌芽階段，探索中國(guó)軍人退役安置制度的起源，應(yīng)追溯至古代的兵役制度。原始社會(huì)階段，人類(lèi)處于世界的“原初狀態(tài)”，在較低的生產(chǎn)水平下主要謀求“活著”。為謀求生存，人類(lèi)多以部落和宗族聚居，部落戰(zhàn)爭(zhēng)成為常態(tài)。有戰(zhàn)爭(zhēng)就有士兵，為保證參戰(zhàn)人員的穩(wěn)定性與高度組織化，兵役制度應(yīng)運(yùn)而生。原始社會(huì)后期的兵役制度主要是族兵制，平時(shí)依地域和血緣關(guān)系從事勞動(dòng)生產(chǎn)，戰(zhàn)時(shí)以族為單位編成武裝組織參加戰(zhàn)斗，盛行于夏商早期并延續(xù)至元代?！皯?zhàn)則集，不戰(zhàn)則散”是族兵制的特點(diǎn)(1)羅平飛：《當(dāng)代中國(guó)軍人退役安置制度研究》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2014年，第29頁(yè)。，因此，還復(fù)原籍原業(yè)安置是族兵制的主要安置形式。繼族兵制之后，我國(guó)歷史上第二個(gè)兵役制度是世兵制，即世代為兵，起于春秋止于清代。由于軍籍不易更變，故承擔(dān)兵役責(zé)任的是家庭而非士兵個(gè)人，相應(yīng)的安置也需要保障家庭的就業(yè)和生活，因此，就地屯田安置成為這一兵役制度的主要安置形式。第三種是源于戰(zhàn)國(guó)后期的征兵制，秦漢時(shí)期日益完善，要求國(guó)民在一定年齡段普遍承擔(dān)限時(shí)兵役，服役期滿(mǎn)后大都直接回原籍從事原業(yè)，沒(méi)有其他優(yōu)惠。第四種是始自漢朝的募兵制，即出資雇傭兵員的一種兵役制度，它明確了服役期限，盛于隋唐時(shí)期且延續(xù)了兩千年。從軍優(yōu)待安置是維持這一兵役制度的主要形式，它以?xún)?yōu)厚的物質(zhì)報(bào)酬保障軍人及其家屬在其服役期間及退役后的基本生活。此外，針對(duì)臨時(shí)性征兵和募兵行為，主要是就地遣散安置，立有軍功者及年老退休軍官有封官賜田安置，等等。在古代，四種主要的兵役形態(tài)反復(fù)出現(xiàn)，因此，安置保障也呈現(xiàn)多種安置形式并存的狀態(tài)。這一時(shí)期，國(guó)家工作重心在于爭(zhēng)奪政權(quán)，軍人安置保障并不占據(jù)主要位置，也沒(méi)有徹底的保障退役軍人安置的制度，軍隊(duì)只有保障士兵在役期間待遇的慣例工作，對(duì)軍人退役后的去向及安置涉及較少。因而，古代時(shí)期軍人退役安置保障呈現(xiàn)出零散性、非連續(xù)性的特征。

(二)近代史時(shí)期(1840—1949年)：探索階段，優(yōu)待為主，安置為輔

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，我國(guó)進(jìn)入多災(zāi)多難的近代社會(huì)，反帝反封建成為這一時(shí)期的主要任務(wù)。面對(duì)外國(guó)資本主義與中華民族、封建主義與人民大眾這兩對(duì)貫穿我國(guó)近代史始終的社會(huì)矛盾，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭(zhēng)。為奪取革命勝利，吸引青年志士參軍，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始重視并探索退役安置保障制度。1927—1937年的土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨頒布關(guān)于紅軍戰(zhàn)士及家屬的優(yōu)待政策，包括分配土地、費(fèi)用優(yōu)待、家屬優(yōu)待、傷亡撫恤等，對(duì)退役紅軍戰(zhàn)士的安置主要是終身生活補(bǔ)助，包括因病因傷退役后殘疾入院治療的費(fèi)用供給和服役期滿(mǎn)后退職休養(yǎng)的生活補(bǔ)助，軍人退役安置制度開(kāi)始出現(xiàn)。1937—1945年的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨對(duì)軍人的安置保障進(jìn)入新發(fā)展階段，法規(guī)體系日愈完善，優(yōu)待內(nèi)容與形式更加豐富。出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的軍人退伍安置辦法，安置形式主要為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)安置兩種，具體內(nèi)容涵蓋分配土地、工廠(chǎng)安置、從商安置、集體安置及退伍金安置等。1945—1949年的解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，政府高度重視軍人安置工作的制度建設(shè)，各解放區(qū)相繼制定一些安置條例，內(nèi)容涉及到醫(yī)療、教育、住房等多個(gè)方面，并專(zhuān)設(shè)復(fù)員委員會(huì)負(fù)責(zé)軍人退役安置事項(xiàng)，安置形式包括撥給公地、稅費(fèi)減免、安排就業(yè)等。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，黨中央和政府開(kāi)始把退役官兵安置工作同政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，退役官兵安置制度已見(jiàn)雛形。受戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的影響，近代時(shí)期的退役安置保障工作困難重重，由于這一時(shí)期對(duì)軍人需求量較大，安置保障形成了優(yōu)待為主、安置為輔的特點(diǎn)，軍人退役安置保障制度在探索中發(fā)展，但尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的制度安排。

(三)現(xiàn)當(dāng)代時(shí)期(1949年之后)：建設(shè)階段，安置呈現(xiàn)制度化、規(guī)范化

1949年新中國(guó)成立，我國(guó)軍人退役安置工作進(jìn)入制度化建設(shè)階段。這一階段可大致分為兩個(gè)時(shí)期，即軍人退役安置保障制度化探索試驗(yàn)時(shí)期和軍人退役安置保障制度化全面建設(shè)時(shí)期。在軍人退役安置保障制度化探索試驗(yàn)時(shí)期，我國(guó)政府成功安置了數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的退出現(xiàn)役的軍人，為人民解放軍向和平建設(shè)型轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)，也推動(dòng)了退役安置工作的制度化進(jìn)程。在軍人退役安置保障制度化全面建設(shè)時(shí)期，無(wú)論是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還是規(guī)章制度的建設(shè)，我國(guó)的退役安置制度都更加規(guī)范和完善。

1.軍人退役安置保障制度化探索試驗(yàn)時(shí)期。這一時(shí)期的大致時(shí)間為1949年至1978年的改革開(kāi)放之前。新中國(guó)成立初期，黨的工作重心由穩(wěn)定政權(quán)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，長(zhǎng)年戰(zhàn)亂導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政困難，對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行精簡(jiǎn)整編成為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)新形勢(shì)、減輕財(cái)政壓力的當(dāng)務(wù)之急。因此，1950年4月，中共中央決定將全軍總員額由550萬(wàn)減至400萬(wàn)，全軍共精簡(jiǎn)150萬(wàn)人，1952年對(duì)解放軍進(jìn)行第二次大規(guī)模精簡(jiǎn)整編，全軍共精簡(jiǎn)207萬(wàn)余人(2)1950年4月，中央決定將全軍總員額由550萬(wàn)減至400萬(wàn)。由于抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，軍隊(duì)又進(jìn)行了擴(kuò)編增加到627萬(wàn)。見(jiàn)姜廷玉、方瑋：《共和國(guó)軍隊(duì)的十次裁軍》，《縱橫》2007年第7期。，1953年全軍減至350萬(wàn)人，1957年全軍減至240余萬(wàn)人(3)潘宏：《五十年代人民軍隊(duì)精簡(jiǎn)整編背景研究》，《軍事歷史研究》2000年第1期。。精簡(jiǎn)軍隊(duì)雖是出于提高軍隊(duì)建設(shè)質(zhì)量、保持國(guó)防費(fèi)用適當(dāng)規(guī)模、減輕建國(guó)初期財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮，卻極大地增加了我國(guó)退役安置工作的壓力。為保障軍人退役安置工作順利進(jìn)行，1950年我國(guó)成立了中央復(fù)員委員會(huì)。1954年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《復(fù)員建設(shè)軍人安置暫行辦法》，規(guī)定了軍人復(fù)員退役的安置原則和政策，安置方式主要采取針對(duì)軍隊(duì)干部的就地轉(zhuǎn)業(yè)、針對(duì)士兵的原籍原業(yè)安置、針對(duì)原籍已無(wú)家業(yè)的組織安排就業(yè)、針對(duì)原籍安排困難的集體轉(zhuǎn)業(yè)安置及針對(duì)喪失勞動(dòng)能力的集中供養(yǎng)安置等。由于軍人退役安置在新中國(guó)成立后被高度重視，退役安置行為也日益制度化、規(guī)范化。1958年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于處理義務(wù)兵退伍的暫行規(guī)定》，首次確立了“從哪來(lái)回哪去”的安置原則，1975年國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《軍隊(duì)干部退出現(xiàn)役暫行辦法》，這些規(guī)定對(duì)義務(wù)兵役制時(shí)期軍人退役安置保障制度的建設(shè)具有重要作用。這一時(shí)期，軍人退役的總體安置原則是“從哪來(lái)回哪去”。

2.軍人退役安置保障制度化全面建設(shè)時(shí)期。這一時(shí)期的大致時(shí)間為1978年之后的改革開(kāi)放時(shí)期。首先，安置工作在管理機(jī)構(gòu)方面逐步走向統(tǒng)一。1978年，各級(jí)民政部門(mén)設(shè)立安置司；1981年，成立退伍軍人和軍隊(duì)退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，安置工作在規(guī)章制度方面更加成熟。如表1所示，1981年出臺(tái)《關(guān)于軍隊(duì)干部退休的暫行規(guī)定》等系列文件，加強(qiáng)了對(duì)退休干部的安置管理；1987年出臺(tái)《退伍義務(wù)兵安置條例》，對(duì)城鎮(zhèn)戶(hù)口的義務(wù)兵，由國(guó)家統(tǒng)一分配工作，實(shí)行按系統(tǒng)分配任務(wù)，包干安置的總體辦法；1997年3月頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》，對(duì)退役軍人優(yōu)撫安置作出明確規(guī)定，“國(guó)家妥善安置退出現(xiàn)役的軍人，為轉(zhuǎn)業(yè)軍人提供必要的職業(yè)培訓(xùn)，保障離休退休軍人的生活福利待遇”；2001年1月《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》規(guī)定：“軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部實(shí)行計(jì)劃分配和自主擇業(yè)相結(jié)合的方式安置”，這使我國(guó)退役軍人優(yōu)撫安置逐漸走出了單純由政府指令性計(jì)劃分配的傳統(tǒng)模式，為軍人退役提供了更多的安置選項(xiàng)；2011年國(guó)務(wù)院頒布《退役士兵安置條例》，為保障退役士兵權(quán)益提供了依據(jù)。這一時(shí)期軍人退役安置工作在管理體制、規(guī)章制度方面走上了規(guī)范化、統(tǒng)一化和程序化的軌道。

表1 現(xiàn)當(dāng)代時(shí)期(1949—2011年)有關(guān)軍人退役安置制度的文件概覽

2012年黨的十八大以來(lái)，軍人退役安置保障制度更加成熟。2015年，在中央軍委改革工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“在國(guó)家層面加強(qiáng)對(duì)退役軍人管理保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全服務(wù)保障體系和相關(guān)政策制度”(4)梅世雄、盧曉琳、周燕紅：《奮力開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代退役軍人工作新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年7月26日。。2016年，在中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出“軍轉(zhuǎn)干部安置工作的出路在于深化改革”(5)梅世雄、盧曉琳、周燕紅：《奮力開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代退役軍人工作新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年7月26日。。2017年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中宣布組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)。2018年4月16日，退役軍人事務(wù)部正式掛牌成立，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌指導(dǎo)退役軍人的安置保障工作，建立和完善了制度機(jī)制和法規(guī)體系，搭建起退役軍人工作的“四梁八柱”。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)上又提出，要“統(tǒng)籌完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全退役軍人工作體系和保障制度”(6)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。2020年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要健全退役軍人工作體系和保障制度(7)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20201103/t20201103_525318585.shtml。。可以說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，在黨中央的高度重視下，退役軍人安置保障制度更加成熟，400多萬(wàn)名退役軍人得到妥善安置，撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)連年提高，安置工作更加富有實(shí)效。

在我國(guó)，從古代到近代革命、建設(shè)、改革等各個(gè)歷史時(shí)期，退役軍人安置保障工作均有不同的任務(wù)要求，適應(yīng)了不同時(shí)期國(guó)家軍隊(duì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。在此發(fā)展歷程中，退役安置形式實(shí)現(xiàn)了多樣化，包括回鄉(xiāng)安置、就業(yè)安置、補(bǔ)償安置、退休安置、撫恤安置及供養(yǎng)安置等，這也構(gòu)成了我國(guó)軍人退役安置制度的主要內(nèi)容。另外，保障對(duì)象的范圍也逐步擴(kuò)大，涵蓋了志愿兵、退役士官、離退休軍人、傷病殘軍人等各類(lèi)軍人群體?？梢?jiàn)，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展劇變中，退役安置保障制度經(jīng)過(guò)多次變遷和修繕，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的發(fā)展。

二、“人民性”對(duì)現(xiàn)今退役軍人安置制度的檢驗(yàn)

我國(guó)退役軍人安置保障歷經(jīng)各個(gè)發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)了從斷裂化到制度化的轉(zhuǎn)變，為廣大退役軍人解決了“軍轉(zhuǎn)民”的安置困境。以人為本是我黨和政府一切工作的準(zhǔn)則和出發(fā)點(diǎn)。進(jìn)入新時(shí)代，從“人民性”出發(fā)檢驗(yàn)退役軍人安置制度的質(zhì)量，至關(guān)重要。

(一)全面制度建設(shè)驅(qū)動(dòng)退役軍人安置制度優(yōu)化

制度是社會(huì)之規(guī)、治理之據(jù)，是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性問(wèn)題，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提。制度制勝是我國(guó)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)。黨的十九屆四中全會(huì)總結(jié)出中國(guó)國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)在于制度優(yōu)勢(shì)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的強(qiáng)有力保證(8)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。目前，我國(guó)已進(jìn)入制度建設(shè)的全面升級(jí)時(shí)期，把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機(jī)制改革，成為當(dāng)下的重要任務(wù)。軍人退役安置制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度中軍事制度建設(shè)的重要組成部分，提升其制度質(zhì)量是穩(wěn)定政權(quán)統(tǒng)治、促進(jìn)國(guó)家整體制度建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)關(guān)鍵要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，優(yōu)化制度，提升制度效益。軍人退役安置制度對(duì)軍隊(duì)發(fā)展和國(guó)家整體體制建設(shè)的重要性不容忽視，適時(shí)檢驗(yàn)退役安置制度的質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度供給的不足，進(jìn)而進(jìn)行制度優(yōu)化和創(chuàng)新，已成為時(shí)代議題。

(二)“以人為本”是軍人退役安置制度的根本指導(dǎo)思想

“人民性”是馬克思哲學(xué)的精神實(shí)質(zhì)，也是馬克思主義中國(guó)化的理論成果。堅(jiān)持人民性就是堅(jiān)持人的主體性、堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持以人民為中心，這也是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的價(jià)值理念。在黨的十八屆中央委員會(huì)第一次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”；在黨的十九大報(bào)告中，他又指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸?！?9)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。；在黨的十九屆四中全會(huì)上，他指出：“我國(guó)的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，其中之一就是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。”(10)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml?！叭嗣瘛弊鳛槿嫔罨母锔黜?xiàng)事業(yè)的核心，“人民利益”作為一切工作和政策的出發(fā)點(diǎn)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從來(lái)如此，如今得到強(qiáng)化。因?yàn)槿嗣裥允菄?guó)家治理的要求和優(yōu)勢(shì)，也是新時(shí)代中國(guó)軍人退役安置制度的根本指導(dǎo)思想。軍人退役安置是退役軍人再社會(huì)化的過(guò)程，安置保障制度是實(shí)現(xiàn)軍人“從軍人到百姓”身份和角色轉(zhuǎn)變的重要保障。退役安置實(shí)質(zhì)上是圍繞“人”展開(kāi)的工作，根據(jù)人的能力、條件、需求等各方面的差異，基于市場(chǎng)發(fā)展需要和國(guó)家安置能力，協(xié)調(diào)制度設(shè)計(jì)、安置主體和對(duì)象之間的關(guān)系，發(fā)揮國(guó)家、軍隊(duì)及社會(huì)等多方力量，最終建構(gòu)起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障人民幸福的體制，這也正是“人民性”思想的精髓之處，集中反映了以人民為中心的原則與要求。

(三)人民立場(chǎng)是軍人退役安置制度的最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

如何確保軍轉(zhuǎn)民妥善安置，如何協(xié)調(diào)安置主體與制度、社會(huì)、個(gè)人的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)軍人退役后自由全面的發(fā)展，是當(dāng)前建立健全中國(guó)特色退役安置體制需要思考的新問(wèn)題。也正是這些矛盾和問(wèn)題，成為推動(dòng)安置保障工作不斷協(xié)調(diào)人與制度、人與社會(huì)、人與人之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)強(qiáng)軍夢(mèng)的巨大動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)退役安置工作主要還是以安置任務(wù)完成量作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，這極易造成安置方式粗放單一，與現(xiàn)有相關(guān)制度運(yùn)行不協(xié)調(diào)，忽略軍人主體的具體情況和需求等問(wèn)題，浪費(fèi)國(guó)家寶貴的人才資源，又阻礙個(gè)人的自由全面發(fā)展，這與我國(guó)堅(jiān)持的人民治理理念和指導(dǎo)思想相違背，更不利于制度的構(gòu)建完善和社會(huì)的和諧發(fā)展。就目前而言，我們應(yīng)該看到，我國(guó)退役安置保障制度還處在不斷摸索與完善的階段，在取得了很多成績(jī)的同時(shí)，也存在諸多問(wèn)題和矛盾，如頂層設(shè)計(jì)中忽略“人”的主體地位，安置工作中存在制約軍人生存發(fā)展的行為等，這都嚴(yán)重阻礙著“人”的全面進(jìn)步，阻礙著由人構(gòu)成的社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在軍人退役安置保障制度構(gòu)建中，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)、安置工作實(shí)踐過(guò)程和安置對(duì)象的人力資源開(kāi)發(fā)等多方面著眼，以“以人民為中心”思想作為最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，積極指導(dǎo)退役安置保障實(shí)踐。

三、社會(huì)變遷中退役軍人安置制度的問(wèn)題檢驗(yàn)

構(gòu)建退役軍人安置制度的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，必須在正確把握安置制度變遷歷史的基礎(chǔ)上，以人民為中心，透視和檢驗(yàn)安置制度在當(dāng)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾，即明晰退役安置制度在新時(shí)代所面臨的不利因素，這是構(gòu)建中國(guó)特色退役安置制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和前提條件。

(一)安置制度體系存在多維性及不均衡性

軍人退役安置制度在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中不斷變遷，制度環(huán)境變化的結(jié)果是制度需求大于制度供給，我國(guó)軍人退役安置制度進(jìn)入非均衡狀態(tài)。如在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)變遷的過(guò)程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、社會(huì)化、城鄉(xiāng)一體化等改變了軍人退役安置的制度環(huán)境，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政府與社會(huì)關(guān)系的變化也對(duì)軍人退役安置制度提出了新要求，這些變化必將威脅原有軍人退役安置制度的穩(wěn)定性，破壞制度與環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

1.城鄉(xiāng)二元的安置模式依然存在。我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的整體轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到新高度，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)使以往城鄉(xiāng)二元的安置模式難以為繼，身份與安置方式的固定化造成了城鄉(xiāng)之間兵役負(fù)擔(dān)的非均衡性，戶(hù)籍身份標(biāo)簽使得退役軍人難以獲得同等的安置待遇，承擔(dān)相同的國(guó)防義務(wù)卻不能擁有同樣的安置權(quán)益，義務(wù)履行和權(quán)利享有之間出現(xiàn)非均衡性。雖然我國(guó)在2011年就出臺(tái)了《退役士兵安置條例》，將過(guò)去“從哪來(lái)到哪去”的安置原則修改為“國(guó)家建立以扶持就業(yè)為主，自主就業(yè)、安排工作、退休、供養(yǎng)等多種方式相結(jié)合”，不再區(qū)分農(nóng)村和城鎮(zhèn)，以促進(jìn)軍人安置的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但在地方實(shí)際操作中，仍然存在退役安置尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的情況。根據(jù)各省市民政廳文件統(tǒng)計(jì)所得，目前有25個(gè)省(區(qū))規(guī)定了實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的軍人退役安置政策，但仍然有6個(gè)省(區(qū))沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)政策文件以取消退役安置的城鄉(xiāng)差別(11)李霞：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下我國(guó)軍人優(yōu)撫安置制度優(yōu)化研究》，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2020年。。

2.政府和企業(yè)在軍人退役安置權(quán)責(zé)上出現(xiàn)失衡。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革和確立，使資源配置的主體由政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，政府安置就業(yè)的控制力下降，企業(yè)自主權(quán)相應(yīng)擴(kuò)大，出現(xiàn)了政府要求企業(yè)承擔(dān)就業(yè)安置義務(wù)和企業(yè)自身利益最大化考量之間的矛盾，政府安置能力和實(shí)際安置需求之間、政府和企業(yè)的安置權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)之間，以及國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的責(zé)任分擔(dān)之間出現(xiàn)了失衡。

3.央地兩級(jí)政府在軍人退役安置責(zé)任分擔(dān)上存在錯(cuò)位。在退役安置實(shí)踐過(guò)程中，地方政府承擔(dān)了過(guò)多的安置責(zé)任，使得地方政府實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任和中央政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任存在非均衡問(wèn)題，尤其是退役安置財(cái)政支出的不均衡問(wèn)題。如表2所示，在中央政府和地方政府的退役安置財(cái)政支出中，中央支出比重不到1%，而地方的財(cái)政支出比重超過(guò)99%?？梢?jiàn)，在軍人退役安置責(zé)任上，地方政府的財(cái)政責(zé)任過(guò)大，中央和地方安置責(zé)任分擔(dān)不均衡。

表2 中央和地方關(guān)于軍人退役安置的財(cái)政支出情況

(二)安置制度的雙向選擇機(jī)制比較薄弱

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)退役軍人安置制度實(shí)行的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的指令性計(jì)劃，極少聽(tīng)取軍人個(gè)體的意見(jiàn)與需求。政府作為單一責(zé)任主體進(jìn)行就業(yè)崗位安置時(shí)，制度的單向度性較高。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)對(duì)人力資源配置的自主權(quán)增大，退役安置的指令性計(jì)劃已不能適應(yīng)勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)化的新形勢(shì)，指令性計(jì)劃須向指導(dǎo)性計(jì)劃轉(zhuǎn)變，單項(xiàng)分配、被動(dòng)式安置方式也須向雙向選擇、主動(dòng)式安置轉(zhuǎn)變，這都是新時(shí)代“以人民為中心”理念的要求。新時(shí)代“以人民為中心”理念要求以人為主體，考慮軍人的自我需求、多樣需求，實(shí)現(xiàn)供需雙方的匹配，達(dá)到計(jì)劃安置和市場(chǎng)化就業(yè)之間的均衡。此外，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)行政管理體制也逐漸追求多元主體的參與，公共事務(wù)多元化治理的趨勢(shì)日趨明顯。在此背景下，以“善治”為中心的治理理論被引入公共管理研究領(lǐng)域，軍人退役安置制度作為社會(huì)公共管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度安排也應(yīng)進(jìn)行新的“治理”，重視安置對(duì)象的認(rèn)同和訴求，建立接納反饋機(jī)制和效果評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)軍人的參與性和回應(yīng)性，形成“參與—接納—反饋—調(diào)整—?jiǎng)?chuàng)新”的雙向安置程序，成為新的價(jià)值取向和互動(dòng)機(jī)制。

(三)安置制度的執(zhí)行效力有待提高

天下從事者，不可以無(wú)法儀。法規(guī)政策是制度構(gòu)成的基礎(chǔ)，法定的正式規(guī)則是規(guī)范社會(huì)行為的最重要依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的重要手段。為維護(hù)退役軍人的合法權(quán)益，盡管我國(guó)分別于2018年、2020年正式成立了退役軍人事務(wù)部和頒布了《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》，但這并不意味著退役軍人的權(quán)益保障工作在執(zhí)行過(guò)程中毫無(wú)問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)退役軍人安置制度的相關(guān)立法仍不健全，制度執(zhí)行效力也有待提高。近年來(lái)，退役軍人集體上訪(fǎng)的事件時(shí)有發(fā)生，如在2015年紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年大閱兵時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記作出30萬(wàn)裁軍的命令，2016年大量退役老兵兩次集體進(jìn)京上訪(fǎng)，主要原因是退役安置不到位、退役軍人權(quán)利救濟(jì)無(wú)門(mén)，他們采取集體上訪(fǎng)來(lái)維護(hù)自身權(quán)益實(shí)屬無(wú)奈之舉。但是我們應(yīng)該看到，事件背后透露出的是退役軍人權(quán)益保障制度的不健全以及法律制度設(shè)計(jì)方面的缺陷。用法律制度保障退役軍人權(quán)益是世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)和歷史實(shí)踐所能證明的最好的解決辦法，美、德、英、俄等國(guó)家在退役軍人安置制度發(fā)展上較為成熟，其共性之一在于重視退伍軍人安置法律體系建設(shè)，對(duì)退役軍人安置的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)立法時(shí)間相對(duì)較早，且不斷適應(yīng)時(shí)代發(fā)展而進(jìn)行修正和補(bǔ)充。此外，有關(guān)軍人退役安置的法律規(guī)定相對(duì)具體，涵蓋了退役軍人權(quán)利、補(bǔ)償、就業(yè)等多方面內(nèi)容，從而使退役軍人安置工作有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，保證了退役安置工作的執(zhí)行效力。相較之我國(guó)，沒(méi)有健全的法律體系、強(qiáng)有力的執(zhí)行效力保障，以及法律政策“粗線(xiàn)條”的執(zhí)行，都會(huì)導(dǎo)致退役安置工作的執(zhí)行力不足，進(jìn)而難以保證安置工作的制度化操作。

縱觀我國(guó)退役軍人安置制度可以發(fā)現(xiàn)，其法律體系建設(shè)的問(wèn)題主要是我國(guó)涉及軍人退役安置的文件層次繁雜、標(biāo)準(zhǔn)不一。第一，屬于軍事法律級(jí)別的法律政策較少，2020年我國(guó)剛剛頒布統(tǒng)一的《退役軍人保障法》，而美國(guó)早在1944年就頒布了《退伍軍人權(quán)利法案》；第二，行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)范性文件較多，增加了制度執(zhí)行的難度；第三，由最高人民法院和最高人民檢察院頒布的具有司法解釋效力的政策法規(guī)缺失。由于多數(shù)法規(guī)政策都是原則性規(guī)定，具體操作程序較少且無(wú)具體細(xì)則，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中各地自行其是，法規(guī)政策在實(shí)施中彈性過(guò)大，這極易造成退役安置工作規(guī)范性、權(quán)威性不足的問(wèn)題，弱化了軍人退役安置制度的法律效力。

四、我國(guó)軍人退役安置制度的發(fā)展進(jìn)路與展望

我國(guó)軍人退役安置制度的外部環(huán)境處于持續(xù)變化當(dāng)中。改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則、政府管理手段、公民生活保障方式以及社會(huì)公眾心理等都發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變(12)羅平飛：《簡(jiǎn)析當(dāng)代中國(guó)軍人退役安置制度面臨的矛盾》，《理論前沿》2005年第24期。，這些變化對(duì)中國(guó)軍人退役安置制度的實(shí)施產(chǎn)生了阻礙，如制度供給不足、制度成效降低等，為此，優(yōu)化和創(chuàng)新軍人退役安置制度已刻不容緩。制度優(yōu)化是為了制度發(fā)展產(chǎn)生良性變遷，使制度結(jié)構(gòu)處于相對(duì)均衡狀態(tài)(13)馬廣奇：《制度變遷理論：評(píng)述與啟示》，《生產(chǎn)力研究》2005年第7期。。構(gòu)建中國(guó)特色的軍人退役安置制度是優(yōu)化我國(guó)安置保障制度、解決制度供給不足、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是中國(guó)退役安置制度變遷的未來(lái)方向。

(一)制度理念要回歸到“人”本身

任何一項(xiàng)制度的受惠者都是“人”這個(gè)主體，軍人退役安置制度的終極目標(biāo)也是為了提高退役軍人群體的社會(huì)福利，關(guān)照退役軍人的豐富性權(quán)利(14)蒲新微：《社會(huì)福利的時(shí)代圖景變遷與中國(guó)未來(lái)走向》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2020年第3期。。軍人退役安置制度的優(yōu)化應(yīng)遵循以人民為中心的人權(quán)理念和社會(huì)治理理念，從充分考慮退役軍人自身需求的角度進(jìn)行供給側(cè)改革，不僅要堅(jiān)持制度高效的原則，也要兼顧制度公平，減少指令性安置計(jì)劃，代之以指導(dǎo)性安置計(jì)劃，充分發(fā)揮退役軍人自身的能動(dòng)性，用提升退役軍人職業(yè)技能的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府全盤(pán)包辦的方式。如此，一方面可以適度減輕政府安置就業(yè)的壓力，另一方面也可以拓寬軍人的知識(shí)儲(chǔ)備，進(jìn)而通過(guò)在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮出自己的主體性和能動(dòng)性，這也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律相一致?！耙匀嗣駷橹行摹笔俏尹h提出的深刻思想，是完善我國(guó)軍人退役安置制度的價(jià)值取向，是評(píng)判制度效果的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。工作中，應(yīng)將人民性理念深入貫徹到全面深化中國(guó)特色退役軍人安置制度改革的過(guò)程中，牢牢把握退役軍人在安置中的主體地位，尊重其為國(guó)家安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民幸福所做出的貢獻(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)運(yùn)用“以人民為中心”的價(jià)值觀與方法論，指導(dǎo)我國(guó)不斷完善退役軍人安置制度的頂層設(shè)計(jì)，不斷規(guī)范安置工作的具體落實(shí)，充分發(fā)揮退役軍人這一寶貴的人才資源。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，應(yīng)調(diào)動(dòng)政府、軍隊(duì)、社會(huì)、高校、個(gè)人等各方面力量，協(xié)調(diào)合作，形成合力，共同致力于全面推進(jìn)中國(guó)特色退役軍人安置制度改革。

(二)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)以提高制度均衡性

中國(guó)特色退役軍人安置制度的構(gòu)建要致力于提高制度均衡性。從制度責(zé)任主體到運(yùn)行機(jī)構(gòu)再到保障對(duì)象，這三個(gè)主要構(gòu)成環(huán)節(jié)都要保持制度的均衡，使安置責(zé)任可以在社會(huì)多元利益主體、多個(gè)制度運(yùn)行部門(mén)及各類(lèi)軍人群體之間合理分擔(dān)。

1.厘清多元安置主體的責(zé)任。其一，整合政府、軍隊(duì)、社會(huì)和市場(chǎng)四方力量，發(fā)揮四者聯(lián)合優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮多元主體的合力共治作用。在政府主體責(zé)任和其他多元力量之間實(shí)現(xiàn)權(quán)限與責(zé)任的合理劃分，依托市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)助退役軍人就業(yè)，成立退役軍人社會(huì)組織，為退役軍人提供康復(fù)、職業(yè)培訓(xùn)、臨時(shí)性困難資助等服務(wù)。其二，優(yōu)化中央與地方政府的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。將當(dāng)前安置資源的運(yùn)作方式從以地方財(cái)政為主過(guò)渡到以中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔，進(jìn)而弱化安置責(zé)任在地方區(qū)域上的不平衡性。其三，科學(xué)劃分政府和市場(chǎng)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)軍人退役安置從政府計(jì)劃安置和統(tǒng)包統(tǒng)配轉(zhuǎn)向市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府指導(dǎo)相結(jié)合下的積極就業(yè)。

2.為退役軍人提供優(yōu)質(zhì)高效的就業(yè)服務(wù)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》，變統(tǒng)一分配工作崗位為提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)退役軍人積極就業(yè)。退役軍人事務(wù)部應(yīng)建立完善的退役軍人就業(yè)培訓(xùn)體系，由政府與職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)院校及企業(yè)聯(lián)手為退役士兵開(kāi)辦課堂培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，開(kāi)設(shè)多種針對(duì)退役軍人的職業(yè)培訓(xùn)課程，比如證券、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、保安、消防、餐飲與酒店管理、物流管理等。由預(yù)備退役士兵預(yù)先提出申請(qǐng)，退役軍人事務(wù)部就業(yè)創(chuàng)業(yè)司統(tǒng)一安排培訓(xùn)事宜，目的是使退役士兵退役時(shí)能夠掌握熟練的勞動(dòng)技能，為將來(lái)求職做好準(zhǔn)備。此外，為退役軍人提供及時(shí)的信息服務(wù)，在每年退伍時(shí)期定期舉辦專(zhuān)場(chǎng)招聘會(huì)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立退役軍人就業(yè)信息網(wǎng)，資助退役軍人接受繼續(xù)教育，為軍人就業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，推動(dòng)軍人退役安置服務(wù)工作的社會(huì)化。

3.退役軍人安置依據(jù)應(yīng)力求科學(xué)化。退役軍人安置時(shí)，要變依戶(hù)籍安置為依技能安置，實(shí)現(xiàn)義務(wù)履行和權(quán)利享有上的平衡。退役軍人城鄉(xiāng)二元的安置原則加劇了城鄉(xiāng)間的不平等，出現(xiàn)“同樣的參軍盡義務(wù)，不一樣的退役安置待遇”現(xiàn)象。目前，我國(guó)已進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段，戶(hù)籍制度在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)、人才錄用等各方面引致的待遇差別已逐步縮小，因此，軍人退役安置制度依戶(hù)籍安置的原則也要順時(shí)變革，在征求預(yù)退軍人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)統(tǒng)籌退役士兵自身的安置地要求、自身技能與經(jīng)驗(yàn)以及各區(qū)域的安置壓力等因素落實(shí)安置工作。

(三)建立評(píng)估機(jī)制以提升制度回應(yīng)性

現(xiàn)代公共管理理論強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理的重要性，強(qiáng)調(diào)通過(guò)績(jī)效評(píng)估持續(xù)提高管理績(jī)效、促進(jìn)有效管理(15)黎民：《公共管理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2011年，第200頁(yè)。。軍人退役安置保障作為政府行政管理工作的重要任務(wù)之一，建立制度評(píng)估機(jī)制是使政府安置責(zé)任落到實(shí)處、滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象、提高資源有效配置的重要手段。有評(píng)估才會(huì)有反饋與回應(yīng)，才會(huì)有制度調(diào)整與創(chuàng)新優(yōu)化。中國(guó)特色退役軍人安置制度的構(gòu)建要重視制度的雙向操作，重視退役軍人的回應(yīng)要求，這是安置保障制度對(duì)政府“以人民為中心”治理理念的回應(yīng)。建立評(píng)估機(jī)制，應(yīng)及時(shí)對(duì)安置對(duì)象的感受及滿(mǎn)意度進(jìn)行收集，采取定期跟蹤調(diào)查的方法對(duì)退役軍人的退役生活進(jìn)行全方面了解。第一步，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)已有安置保障制度實(shí)施的效果進(jìn)行分析，包含退役安置服務(wù)滿(mǎn)意度、就業(yè)支持滿(mǎn)意度、教育培訓(xùn)滿(mǎn)意度、社會(huì)保障滿(mǎn)意度等內(nèi)容。第二步，在收集退役軍人的心理感受及滿(mǎn)意度情況之后，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和歸納整理，統(tǒng)計(jì)退役軍人不滿(mǎn)意的安置服務(wù)事項(xiàng)。第三步，根據(jù)反饋結(jié)果進(jìn)行制度調(diào)整和優(yōu)化，對(duì)退役軍人的新要求進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)制度的良性變遷。只有建立評(píng)估機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)“制度運(yùn)行——評(píng)估反饋——優(yōu)化調(diào)整——制度變遷”的良性循環(huán)，促進(jìn)安置制度達(dá)到保障軍人合法權(quán)益、促進(jìn)軍隊(duì)和國(guó)防建設(shè)、穩(wěn)定社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度目標(biāo)。

(四)健全法律體系以提高制度執(zhí)行力

完備的法規(guī)政策可以保證退役安置工作制度化、規(guī)范化運(yùn)行。目前，我國(guó)正處在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的大背景下，黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利”是我國(guó)國(guó)家制度的顯著優(yōu)勢(shì)之一(16)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20191101/t20191101_524840612.shtml。。因此，我國(guó)特色退役軍人安置制度的構(gòu)建，需要重視法律的執(zhí)行力和效力，借助法律這一工具發(fā)揮制度效能。在制定安置工作相關(guān)法律時(shí)，應(yīng)避免原則性規(guī)定以減少制度運(yùn)行的彈性，法規(guī)健全才能保證依法安置，促進(jìn)制度的落實(shí)，保障退役軍人的合法權(quán)益。首先，法律法規(guī)和政策規(guī)定要盡量具體詳細(xì)，使行政機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠據(jù)此清楚了解自己的職責(zé)所在，也使退役軍人能夠據(jù)此維護(hù)自己的各項(xiàng)權(quán)益。其次，要以法律形式規(guī)范統(tǒng)一的退役軍人安置條件、福利待遇、家屬優(yōu)待、貨幣補(bǔ)貼等，并將現(xiàn)有的退役軍人傷殘等級(jí)、服役年限、職務(wù)軍銜等級(jí)等方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的條款進(jìn)行規(guī)范。最后，《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》的頒布，從文本上為退役軍人工作提供了法治保障，但法律的生命力在于執(zhí)行，如果執(zhí)行不到位或走偏，法律也會(huì)形同虛設(shè)，發(fā)揮不出其應(yīng)有效力，甚至?xí)a(chǎn)生消極作用。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)抓好法規(guī)制度的銜接配套、細(xì)化落地，制定好具體政策，修改不合時(shí)宜的條款，加強(qiáng)退役軍人精細(xì)化保障工作，確保退役軍人保障法的有效實(shí)施。

五、結(jié)語(yǔ)

退役軍人為國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)作出過(guò)重要貢獻(xiàn)，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。做好退役軍人工作對(duì)于加強(qiáng)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)政治安全穩(wěn)定具有重要意義(17)《習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于退役軍人工作的重要論述》，https：//www.sohu.com/a/284391561_100043279。。通過(guò)梳理軍人退役安置制度的變遷歷程不難發(fā)現(xiàn)，安置保障制度在各個(gè)階段始終是國(guó)家建設(shè)軍隊(duì)的重點(diǎn)，而且順應(yīng)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的規(guī)律。可以說(shuō)，回顧退役安置保障制度的歷史演變，對(duì)于認(rèn)識(shí)安置保障制度的當(dāng)下質(zhì)量及未來(lái)發(fā)展至關(guān)重要。進(jìn)入新時(shí)代后，“以人為本”作為一切工作的準(zhǔn)則和出發(fā)點(diǎn)，對(duì)軍人退役安置保障制度提出了新的要求，即在今后的安置工作中應(yīng)更加重視退役軍人的主體地位，尊重軍人的個(gè)體差異，緊緊圍繞退役軍人的需求、能力和價(jià)值追求，為其創(chuàng)造有益的生存發(fā)展環(huán)境，積極發(fā)揮退役軍人的主動(dòng)創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性，重視人力資源的充分開(kāi)發(fā)，關(guān)注個(gè)人價(jià)值目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)退役軍人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

新時(shí)代新環(huán)境，軍人退役安置制度的優(yōu)化任重道遠(yuǎn)。作為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要部分，軍人退役安置制度涉及面廣，且牽扯問(wèn)題多，安置工作的復(fù)雜性和難度將非常突出。雖然在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中軍人退役安置制度也經(jīng)歷著不斷的變遷和完善，但仍存在提升空間，需要進(jìn)一步提高制度效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)軍人退役安置保障從有到優(yōu)。除了解決上面所述的制度體系不均衡、雙向選擇機(jī)制薄弱等問(wèn)題以外，軍人退役安置制度還需建立完善的配套制度，如軍人保險(xiǎn)制度、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)化服務(wù)機(jī)制等，唯有如此，才能逐步建構(gòu)起中國(guó)特色的退役軍人安置制度體系。此外，必須認(rèn)識(shí)到，制度變遷是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整的過(guò)程，構(gòu)建和實(shí)施中國(guó)特色軍人退役安置保障制度，需要我們?cè)谀繕?biāo)、方法和策略上不斷認(rèn)識(shí)和修正，不斷反思，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以適應(yīng)社會(huì)大環(huán)境的要求。建立起法律體系完備、政府責(zé)任適度、服務(wù)主體多元化、就業(yè)支持社會(huì)化的中國(guó)特色軍人退役安置制度，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》的出臺(tái)，將是相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)退役安置工作的依據(jù)，相關(guān)部門(mén)要以法律為“盾”，明確退役分類(lèi)安置方式和保障措施，完善退役軍人安置配套制度，切實(shí)保障退役軍人的合法權(quán)益，確保對(duì)軍人的尊崇落到實(shí)處。立足國(guó)情軍情，順應(yīng)全面深化改革的時(shí)代要求，秉承“以人民為中心”的發(fā)展理念，將“以人為本”作為軍人退役安置制度的根本指導(dǎo)思想，才能處理好各類(lèi)安置主體之間的矛盾。只要我們做好頂層設(shè)計(jì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)制度運(yùn)行，并適時(shí)依據(jù)制度環(huán)境的變化調(diào)整制度策略和實(shí)施方法，中國(guó)特色軍人退役安置制度的總體目標(biāo)終能實(shí)現(xiàn)。