陳 朋，張朝枝

(1.仲愷農(nóng)業(yè)工程學院經(jīng)貿(mào)學院；2.中山大學旅游學院)

資金短缺是全球國家公園管理面臨的重要挑戰(zhàn)之一。在發(fā)展中國家，如越南國家公園政府撥款只占國家公園資金來源的51%[1]。在發(fā)達國家，美國2019、2020年分別縮減國家公園管理局預算10.4%、12.5%[2]；日本環(huán)境省2015年頒布法律，允許國家公園收取門票來解決資金短缺問題，但資金不足仍然對游客步徑、游客中心和其他設施的維護造成重大影響[3]；英國自2008年經(jīng)濟危機后政府削減了對國家公園的財政支出，每個公園的財政撥款都被縮減了近1/4[4]。除發(fā)展旅游獲取經(jīng)營收入外，社會捐贈成為國家公園的重要經(jīng)費來源之一[5]。近年來，美國、澳大利亞等國的國家公園運營管理經(jīng)費中，社會捐贈經(jīng)費的比例不斷提高，成為國家公園資金來源的重要組成部分。例如根據(jù)美國National ParkFoundationAnnualReport2019[6]和澳大利亞EnvironmentalPerformanceReporting[7]，2018 年美國國家公園系統(tǒng)接受社會捐贈8 500萬美元，人均捐贈0.25美元（約合1.749元人民幣），澳大利亞接受環(huán)境捐贈12 500萬美元，人均捐贈5.04美元（約合人民幣35.26元）。

目前我國各類自然保護地普遍面臨經(jīng)費短缺的困擾，但社會捐贈經(jīng)費來源少。盡管《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》也鼓勵我國自然保護地統(tǒng)一接受來自企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金。但實際上，根據(jù)慈善援助基金會CAFWorldGivingIndex2018顯示，中國2018年全球捐助指數(shù)居全球倒數(shù)第3位[8]?；诖耍疚耐ㄟ^全球典型管理體制的國家公園社會捐贈相關法律、政策與措施的比較，對中國國家公園社會捐贈提供參考與借鑒。

一、國家公園社會捐贈的概念與內(nèi)涵

各國國家公園對社會捐贈的概念界定不盡相同，但基本原則一致（見表1）。這些原則大致包括以下內(nèi)容：①捐贈物有價值且不得附加任何捐贈條件。②接受捐贈的機構(gòu)必須合法。但每個國家的“合法”機構(gòu)不盡相同，例如美國通過國會立法授權(quán)設立國家公園基金會，加拿大通過環(huán)境部設立“生態(tài)禮物”項目接受生態(tài)捐贈，澳大利亞通過慈善和非營利委員會審核通過的環(huán)境登記組織，日本通過遴選國家公園官方合作伙伴來接受捐贈。③國家公園接受社會捐贈的目標必須是資源與環(huán)境保護。雖然各國對國家公園接受社會捐贈的目標表述略有差異，但總體是圍繞保護環(huán)境和遺產(chǎn)，把自然保護放在第一位，維護國家公園的整體性和完整性（見表2）。

表 2 代表性國家接受公園社會捐贈的目標

二、國家公園接受社會捐贈的類型與前提條件

（一）捐贈類型

國家公園接受社會捐贈主要分時間捐贈和實物捐贈兩種類型。

1）時間捐贈的主要形式是志愿者服務。為彌補可用資金缺口，各國國家公園管理機構(gòu)越來越多地利用地方團體、學生團體和其他志愿者補充機構(gòu)人員力量，以完成必要的資源管理和訪客服務工作。例如1969年美國國會通過《公園志愿者法》，鼓勵普通民眾參與國家公園的部分管理事務，包括保護公園的資源及其價值，改善公共服務，優(yōu)化公共關系，為游客提供學習與體驗機會。日本將每年8月的第一個星期日定為“自然公園清掃日”，屆時號召各地方團體對自然公園進行義務清掃，通過此種方式來保證自然公園地區(qū)的美化與清掃工作的持續(xù)進行[16]。

2）實物捐贈的主要形式是貨幣捐贈。各國均成立專門的機構(gòu)募集捐款和管理捐贈資金，例如美國的“國家公園基金會”、日本的“國民信托法人組織”等。此外，募集資金時會明確資金用途，例如1977年日本的國民信托運動“知床100平米”，此項目由北海道斜里郡發(fā)起，旨在購買國家公園內(nèi)閑置的可耕種土地以防止土地商業(yè)化或荒漠化，通過全國近5萬人的捐款，收購了超過9 000 hm2的廢棄農(nóng)田[17]。

（二）前提條件

國家公園接受社會捐贈一般要滿足以下前提條件：①確立國家公園管理機構(gòu)以捐贈或贊助形式籌款的權(quán)限。②規(guī)定擬接受社會捐贈的國家公園員工與捐贈者、潛在捐贈者、事業(yè)營銷合作伙伴和慈善合作伙伴的角色和責任。③確定國家公園接受社會捐贈的要求和標準。④建立評審、接受和認可捐贈的標準，捐贈人和受贈人簽訂合作協(xié)議或者保護公約。

三、國家公園社會捐贈募集與資金管理

（一）對社會捐贈的激勵政策

各國都通過環(huán)境稅收優(yōu)惠支持或鼓勵國家公園的社會捐贈。如《美國國內(nèi)稅收法典》（Internal RevenueCode）規(guī)定，納稅人慈善捐贈的稅前扣除比例，主要取決于接受捐贈的社會組織性質(zhì)，即是慈善組織還是私人基金會，針對不同的捐贈對象，美國的稅收優(yōu)惠及相應的法律制度也有所不同。個人在向慈善組織捐贈時，可以進行稅收扣除，捐贈者需要通過分項扣除方式進行申報納稅，捐贈在報稅表中報告，并用于計算最終的納稅額度。但其有最高限額，超出最高納稅優(yōu)惠額度部分可向后結(jié)轉(zhuǎn)，結(jié)轉(zhuǎn)期限不超過5年。個人向私人基金會捐贈的超出部分不得結(jié)轉(zhuǎn)，個人所得稅可抵稅比例維持在50%左右[18]。澳大利亞設有環(huán)境稅收優(yōu)惠，根據(jù)澳大利亞《所得稅評估法》，可以對價值超過5 000澳元的財產(chǎn)贈與進行所得稅扣除。加拿大稅收體系為個人慈善捐贈設置了稅收抵免機制，對個人捐贈者的不同額度給予相應的稅收扣除比例：對于捐贈額在200加元及以下的部分，個人所得稅按照15%的稅率進行稅收抵免；對于超過200加元的捐贈額，可以按照29%的稅率進行稅前抵免[19]。同時，稅法還規(guī)定捐贈額未超過納稅人年收入的75%的部分，可以向后結(jié)轉(zhuǎn)5年，超過75%的部分，不得結(jié)轉(zhuǎn)。但是，對于文化財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境脆弱土地的捐贈不受75%的比例限制。日本的慈善組織對其參與營利性活動中所獲得收入需要繳納相應稅款，而對于以公益性事業(yè)為目的收入則無需繳稅。特別需要提到的是，日本對于參與營利性活動的慈善組織也給予稅收優(yōu)惠，慈善組織可享受27%的低稅率，而一般性企業(yè)團體需要繳納所得稅稅率達37.5%（見表3）。相關團體組織在獲得慈善組織的認定時，同時獲得稅收優(yōu)惠資格[20]。

表 3 各國社會捐贈的相關稅收政策

（二）社會捐贈募集組織

社會捐贈的獲取離不開相應的募集組織與機構(gòu)，需要從立法層面對相應組織機構(gòu)的合法性進行規(guī)定。各國對向國家公園募捐的社會捐贈募集機構(gòu)進行了相關規(guī)定（見表4）。

表 4 各國對國家公園授受社會捐贈的相關法律依據(jù)

1）立法授權(quán)設立募集組織。例如美國的國家公園基金會，1970年由美國國會特許設立，是美國國家公園管理局的私募機構(gòu)，負責國家層面的捐贈活動。內(nèi)政部長任該基金會的董事會主席，國家公園管理局局長任財務主管。出任這兩個職位的人可進行私募（未經(jīng)授權(quán)的美國政府官員不允許進行私募）。董事會其他成員則來自美國私有部門各行各業(yè)的代表，協(xié)助基金會募集資金。日本《自然公園法》第37條第1項特許設立國家公園管理財團，該財團通過自籌、貸款、地方財團投資等方式進行籌款。

2）遴選和審核慈善合作伙伴。國家公園通常通過各種慈善合作伙伴募集私人資金、接受志愿服務、宣傳等。例如，2015年美國國家公園管理局出版《國家公園管理局局長命令21：捐贈與慈善合作》，發(fā)布《國家公園系統(tǒng)咨詢委員會報告》，優(yōu)化美國國家公園基金會慈善伙伴系統(tǒng)，將2008年頒布的《友人聯(lián)盟協(xié)議》（FriendsGroupAgreement）改為《慈善合作協(xié)議》（PhilanthropicPartnershipAgreement），增加多樣性與包容性，協(xié)議還可以包括一個標識許可，將美國國家公園標識授權(quán)用于慈善、商業(yè)或聯(lián)合品牌[29]。加拿大則是根據(jù)合作范圍將合作伙伴分為國家層面、地區(qū)層面和地方層面的合作者。日本國家公園管理財團負責公益財團法人的遴選和審核工作，經(jīng)過內(nèi)閣總理大臣認定的公益財團法人才有資格向公眾進行國家公園項目的籌款。

（三）社會捐贈的資金管理

常見的國家公園社會捐贈資金有以下兩種管理方式：

1）設立基金會組織，由國家公園主管機構(gòu)授權(quán)成立獨立核算的基金會募集和使用捐贈基金。該基金會通常由國家公園最高管理機構(gòu)授權(quán)成立，例如美國國家公園基金會是由美國國會批準成立，是美國唯一一個以支持國家公園管理局為使命的全國性非營利慈善機構(gòu)；而日本自然公園美化管理基金會則由日本首相批準成立，后在2002年更名為自然公園基金會?；饡馁Y金用途通常在法律法規(guī)或者規(guī)章制度中明確規(guī)定。由基金會組織募集的資金一般都不會用于國家公園的日常管理。例如美國國家基金會規(guī)定社會捐贈收入只能用于公園解說和教育、動植物保護項目；日本自然公園管理財團則規(guī)定募集基金不能用于公園的管理活動。

2）項目制，由項目委員會設立明確的項目目標、項目規(guī)劃和預算分配對捐贈資金進行?？顚Ｓ?。項目制通常是針對特定的管理目標，由多個部門合作推動的保護項目。例如，亞馬遜自然保護地項目明確以兩年為周期進行項目規(guī)劃和預算分配，由全球環(huán)境基金、世界自然基金會美國辦公室、巴西三方共同募集資金，并用于亞馬遜保護地的建立和鞏固。

四、國家公園社會捐贈者回饋與收益

從各國情況比較來看，對國家公園社會捐贈者都有相應的回饋機制。

首先，獲得捐贈證書。如2014年9月18日，美國國會授權(quán)通過NationalParkSystemDonor AcknowledgmentAct明確規(guī)定國家公園必須向提供社會捐贈的個人或組織頒發(fā)捐贈證書[25]，同時也詳細規(guī)定捐贈證書的使用場合和用途，以及捐贈使用和監(jiān)督的細則。此外，還有美國的《捐贈和慈善合作參考手冊》、加拿大的《加拿大生態(tài)禮物手冊》、日本的《自然公園官方合作項目實施細則》也有類似規(guī)定。

其次，獲得稅收減免。對個體捐贈者，如前文所述進行稅收減免；對組織或機構(gòu)捐贈者，美國稅收優(yōu)惠制度允許企業(yè)將捐贈衍生成本計入到所捐贈實體的價值中去，這種非貨幣財產(chǎn)捐贈享受較大稅收優(yōu)惠[30]。當然，在捐贈稅收優(yōu)惠返還的同時，政府對捐贈者也有相應的約束條件，如捐贈者必須與政府部門簽訂環(huán)境保護協(xié)議。例如澳大利亞Environment protectionandbiodiversityconservationact1999的305條規(guī)定，《環(huán)境保護和生物多樣性法案保護協(xié)議》是環(huán)境部部長與捐贈者個人之間的協(xié)議，旨在保護和保存陸地或海洋區(qū)域的生物多樣性[27]。根據(jù)協(xié)議的簽訂與履行情況，由環(huán)境部負責辦理捐贈者的稅收優(yōu)惠相關手續(xù)，以保證稅收優(yōu)惠政策確實有效地促進了自然環(huán)境保護。

第三，獲得公眾宣傳。國家公園的捐贈者可以最長10年內(nèi)在不妨礙自然景觀或歷史遺跡的前提下，在國家公園游客中心、相關設施和關聯(lián)項目、多媒體等區(qū)域展示其慈善伙伴捐贈證書，同時還可以在除廣告標語、政治競選等以外的情境下使用國家公園的標志，宣傳其個人或企業(yè)形象。

五、國家公園社會捐贈存在的問題分析

從國際實踐來看，目前社會捐贈已經(jīng)成為各國國家公園資金來源的重要組成部分。例如，澳大利亞國家公園總收入的23%來源于社會捐贈，美國的國家公園基金會成立以來，社會捐贈金額不斷提高，其中在2019年個人捐贈占到了捐贈總額的39%。這些經(jīng)費來源很大程度上彌補了國家公園經(jīng)費不足的問題。但在實踐中，也仍然存在以下問題：

1）不穩(wěn)定性。雖然社會捐贈已成為各國國家公園收入來源的重要組成部分，但每年獲得的社會捐贈并不穩(wěn)定。例如2015—2019年年度美國國家公園基金會收入增長額分別為：4 300萬、10 600萬、15 800萬、8 900萬、8 500萬、7 700萬美元。這些捐贈受到多種因素的影響，包括經(jīng)濟、社會文化、制度等的影響，當然，也包括一些個體因素，如個體捐贈意愿受自然保護目標的影響[31]，也可能受現(xiàn)有捐贈金額數(shù)量公布結(jié)果的影響[32]。鑒于此，美國國家公園基金會在2020年更是頒布《偉大美國戶外法案》（GreatAmericanOutdoorAct, 簡稱 GAOA）設立“國家公園和公共土地恢復基金”，用以緩解國家公園資金不足問題。

2）社會資本的權(quán)力擴張。國家公園作為全民公益、全民共享的自然保護地體系，社會捐贈可能會成為社會資本影響國家公園運營管理決策的通道。這種資本的權(quán)力擴張分為兩個層面：①跨國家或區(qū)域?qū)用?，即通過社會捐贈實現(xiàn)資本主義的擴張，尤其是第三世界國家在接受國際慈善基金資助時，當?shù)卣赡軙饾u放棄其領土和資源的決策權(quán)[33]；②企業(yè)或組織層面，社會捐贈是一種企業(yè)從國家公園系統(tǒng)獲取關鍵資源的手段[34]，被環(huán)境不友好企業(yè)用來減輕企業(yè)負面的影響，抵消利益相關者的壓力，進行綠色包裝[35]。

六、結(jié) 語

代表性國家公園的實踐表明，首先需要對國家公園接受社會捐贈的內(nèi)容、資金管理辦法等事項以法律形式進行明確規(guī)定，其次，需要通過稅收或其他支持政策對捐贈者進行激勵，使捐贈者得到不同的回報與鼓勵，第三，國家公園的社會捐贈資金的募集需要有專門的機構(gòu)或組織形式來開展，以提高資金的募集與使用效率，提高社會公眾的公信力，也利于更好地吸引社會捐贈。

在我國，《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》都對社會捐贈的組織或個人給予一定的稅收減免，但《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》僅向政府認定的公益性社會團體捐贈才能被視為公益事業(yè)捐贈，對國家公園或者自然保護地運營管理的相關事務的捐贈性質(zhì)并不明確，同時，對捐贈資金的運行管理、捐贈渠道等也沒有說明。此外，根據(jù)《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》，個人當年捐贈額超過其應納稅所得額30%的部分不能向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)。個人所得稅的累進稅率導致不同稅率下的免稅額是不同的，稅率等級高所獲得的稅收激勵相應地也會高。例如，一個最高適用45%稅率的個人捐贈2 000元，可以節(jié)省900元個人所得稅，一個最高適用20%稅率的個人捐贈相同金額，只能節(jié)省400元個人所得稅，兩者相差500元，導致隨著邊際稅率的提高，高收入人群將獲得更高的免稅激勵，低收入人群獲得的激勵有限[36]。因此，在未來的國家公園建設中，有必要進一步完善國家公園社會捐贈的相關法律及稅收優(yōu)惠政策。

此外，在設計國家公園社會捐贈系統(tǒng)時要充分考量經(jīng)濟、社會人口和價值取向等影響社會捐贈的制約因素，例如捐贈和志愿活動場所的可及性、募捐的重要性。同時還應考慮到志愿服務和捐贈行為的復雜性和異質(zhì)性。此外，隨著自媒體、短視頻、微公益等各種新興事物的涌現(xiàn)，使用網(wǎng)絡技術(shù)可以進一步擴大國家公園在公眾中的影響力，但這可能會影響國家公園招募志愿者和捐款額度的能力。