彭 建

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院)

國(guó)家公園是一種源于北美的自然保護(hù)地類(lèi)型，強(qiáng)調(diào)在有效保護(hù)前提下對(duì)自然資源的合理利用[1]，是國(guó)際公認(rèn)較為成功的自然資源可持續(xù)管理模式[2-3]。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，建立國(guó)家公園體制成為促進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略，試點(diǎn)建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首批中國(guó)國(guó)家公園于2020年正式掛牌成立。目前中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)正處于起步階段，要建成與國(guó)際接軌的國(guó)家公園體系，須正確認(rèn)識(shí)國(guó)家公園的功能屬性和建設(shè)路徑。從世界范圍來(lái)看，適度發(fā)展旅游是合理利用國(guó)家公園最主要的方式[4]，國(guó)家公園也是許多國(guó)家最具吸引力和知名度的熱門(mén)旅游目的地。然而，發(fā)展旅游在中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)被視為是自然保護(hù)的重大威脅。中央出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件以及各試點(diǎn)單位制定的總體規(guī)劃，大多對(duì)國(guó)家公園如何保護(hù)著墨甚多，但對(duì)旅游利用卻諱莫如深，給人造成國(guó)家公園與旅游水火不容的印象[5]。中國(guó)國(guó)家公園該不該適度發(fā)展旅游以及應(yīng)如何發(fā)展旅游？在國(guó)家公園體制建設(shè)中，必須正視這些問(wèn)題并形成共識(shí)，方能建成既有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的國(guó)家公園體制。本文從國(guó)家公園綜合功能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求以及國(guó)家公園對(duì)待旅游的國(guó)際通行做法等3個(gè)維度，系統(tǒng)論述中國(guó)國(guó)家公園適度發(fā)展旅游的必要性和重要性，探討促進(jìn)國(guó)家公園旅游實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的建議。

一、國(guó)家公園建設(shè)管理問(wèn)題的辯證思考

1872年美國(guó)黃石國(guó)家公園建立至今，全世界已有100多個(gè)國(guó)家建立了自己的國(guó)家公園體系[6]。雖然各國(guó)建立國(guó)家公園的動(dòng)機(jī)以及具體的管理體制不盡相同，但保護(hù)與利用并重的建設(shè)和管理理念是高度一致的。完整意義上的國(guó)家公園，既要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，也應(yīng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，還應(yīng)充分滿(mǎn)足公眾的游憩需求，彰顯國(guó)家公園的全民公益性。換言之，建立和管理國(guó)家公園，一應(yīng)有效保護(hù)公園內(nèi)的自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)，二應(yīng)為公眾提供高質(zhì)量的環(huán)境教育和游憩活動(dòng)的機(jī)會(huì)與場(chǎng)所，三應(yīng)通過(guò)合理的利用（主要是發(fā)展旅游）促進(jìn)國(guó)家公園所在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者進(jìn)一步分析認(rèn)為，自然保護(hù)、游憩利用和社區(qū)發(fā)展等國(guó)家公園管理目標(biāo)是“三位一體”的關(guān)系（見(jiàn)圖1）。一方面，通過(guò)滿(mǎn)足公眾對(duì)國(guó)家公園的游憩利用需求，可以創(chuàng)造大量的旅游就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，有效消除保護(hù)和發(fā)展之間的矛盾，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)意識(shí)，形成共抓大保護(hù)的局面，使得國(guó)家公園的自然生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。國(guó)家公園良好的自然生態(tài)環(huán)境反過(guò)來(lái)又可以持續(xù)地服務(wù)于公眾的游憩利用需求，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的良性循環(huán)。另一方面，滿(mǎn)足公眾的游憩利用需求，有助于增強(qiáng)公眾對(duì)國(guó)家公園的熱愛(ài)和保護(hù)意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家公園自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。國(guó)家公園原生態(tài)的自然環(huán)境是可持續(xù)利用的優(yōu)質(zhì)旅游資源，合理利用這些資源發(fā)展旅游可有力地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在園內(nèi)建設(shè)必要的訪客接待服務(wù)設(shè)施，可更好地滿(mǎn)足公眾對(duì)國(guó)家公園的游憩需求，有助于充分實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的綜合功能。真正的國(guó)家公園，自然保護(hù)、社區(qū)發(fā)展和游憩利用這3個(gè)管理目標(biāo)是缺一不可的。

2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》指出，國(guó)家公園要實(shí)現(xiàn)自然資源的科學(xué)保護(hù)和合理利用，國(guó)家公園既要堅(jiān)持保護(hù)第一的原則，同時(shí)要兼具科研、教育和游憩功能。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，簡(jiǎn)稱(chēng)IUCN）也強(qiáng)調(diào)，在保護(hù)大面積的自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，國(guó)家公園應(yīng)為公眾提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)[7]?？梢?jiàn)，中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與國(guó)際理念是基本一致的。然而，或許受?chē)?guó)家公園要實(shí)施“最嚴(yán)格保護(hù)”的觀點(diǎn)的影響，國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)過(guò)于強(qiáng)調(diào)保護(hù)，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)合理利用考慮不足，國(guó)家公園有升級(jí)版自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展傾向。從與國(guó)家公園體制建設(shè)有關(guān)的重要文件以及主要試點(diǎn)單位公布的總體規(guī)劃文本來(lái)看，“保護(hù)”的詞頻遠(yuǎn)高于“利用”，作為國(guó)家公園主要利用方式的“游憩”“教育”“旅游”等方面的詞頻很低甚至為零（見(jiàn)表1）。此外，目前國(guó)家公園管理局和各試點(diǎn)區(qū)的管理架構(gòu)均是圍繞如何保護(hù)設(shè)置，缺乏專(zhuān)職合理利用國(guó)家公園科研、教育和游憩功能的部門(mén)。

表 1 部分國(guó)家公園綱領(lǐng)文件和部分試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃中關(guān)于保護(hù)和利用的詞頻統(tǒng)計(jì) 次

二、國(guó)家公園適度發(fā)展旅游的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園綜合功能的內(nèi)在要求

1.有助于促進(jìn)國(guó)家公園的保護(hù)

自然保護(hù)是國(guó)家公園最為重要的功能。許多國(guó)家在建立國(guó)家公園體制時(shí)，其首要目的就是為了保護(hù)園內(nèi)的珍稀動(dòng)植物、罕見(jiàn)的自然生態(tài)系統(tǒng)和地質(zhì)遺跡，為子孫后代留下寶貴的自然和文化遺產(chǎn)。國(guó)家公園適度發(fā)展旅游，對(duì)促進(jìn)國(guó)家公園的保護(hù)有以下3個(gè)方面的積極意義：①拓展國(guó)家公園保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，有效緩解政府的財(cái)政壓力。保護(hù)國(guó)家公園是政府的事業(yè)性工作，加之國(guó)家公園面積大、涉及人口多，需要巨額的保護(hù)經(jīng)費(fèi)（包括保護(hù)設(shè)施的建設(shè)、保護(hù)設(shè)備的購(gòu)買(mǎi)、管理人員的工資、生態(tài)補(bǔ)償支付等）。隨著國(guó)家公園數(shù)量的不斷增加，如果僅靠政府撥款，國(guó)家公園的保護(hù)支出將成為巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。以三江源國(guó)家公園為例，2016年該園設(shè)立了17 211個(gè)生態(tài)管護(hù)崗位，每人每月工資1 800元[8]，照此計(jì)算，僅生態(tài)管護(hù)員工資部分政府每年的財(cái)政支出就多達(dá)3.72億元。而國(guó)家公園內(nèi)罕見(jiàn)的自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)是絕佳的旅游資源，若在科學(xué)保護(hù)的前提下合理發(fā)展旅游，通過(guò)門(mén)票和特許經(jīng)營(yíng)收入，可為國(guó)家公園提供新的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，有助于形成全民參與國(guó)家公園保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制，與政府投入形成良性互補(bǔ)。在旅游基礎(chǔ)比較好的神農(nóng)架?chē)?guó)家公園，2017年接待游客1 316萬(wàn)人次，旅游總收入達(dá)47億元[9]，良好的旅游經(jīng)濟(jì)效益可大大緩解政府的財(cái)政壓力。②有助于增強(qiáng)公眾的保護(hù)意識(shí)，形成自覺(jué)保護(hù)國(guó)家公園的內(nèi)生動(dòng)力。國(guó)家公園是一流的環(huán)境教育品牌，通過(guò)發(fā)展旅游，為公眾創(chuàng)造良好的游覽條件，讓人們充分了解國(guó)家公園的保護(hù)價(jià)值，有助于增強(qiáng)公眾的保護(hù)意識(shí)，形成自覺(jué)保護(hù)環(huán)境的行為習(xí)慣。③有助于爭(zhēng)取當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)國(guó)家公園保護(hù)工作的認(rèn)同和支持。國(guó)家公園發(fā)展旅游，可為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，豐富他們的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，提高他們的收入水平和生活質(zhì)量，有助于爭(zhēng)取當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)國(guó)家公園保護(hù)的支持，形成共抓國(guó)家公園大保護(hù)的合力。

2.實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園綜合功能的必由之路

為公眾提供游憩場(chǎng)所和環(huán)境教育機(jī)會(huì)是國(guó)家公園與生俱來(lái)的重要功能[10]。按照IUCN的界定，國(guó)家公園是主要用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游憩目的的自然保護(hù)地[7]。國(guó)家公園保護(hù)著原生性強(qiáng)的自然環(huán)境，蘊(yùn)含著豐富的科普內(nèi)涵，是進(jìn)行環(huán)境教育的理想場(chǎng)所。在國(guó)家公園的發(fā)源地美國(guó)，為前來(lái)參觀、訪問(wèn)的游客提供高水準(zhǔn)的環(huán)境教育，是國(guó)家公園的基本功能之一。美國(guó)國(guó)家公園也被譽(yù)為“沒(méi)有圍墻的教室”，為公眾提供自然體驗(yàn)和環(huán)境教育機(jī)會(huì)是美國(guó)國(guó)家公園的重要使命之一[11]。美國(guó)國(guó)家公園管理局明確指出，其主要使命是“為當(dāng)代和未來(lái)公民的愉悅、教育和精神激勵(lì)，保護(hù)未被破壞的自然和文化資源以及自然公園系統(tǒng)的價(jià)值”[12]。在許多國(guó)家和地區(qū)，國(guó)家公園的建立本身就飽含強(qiáng)烈的游憩利用動(dòng)機(jī)。是否具有突出的游憩價(jià)值一直是美國(guó)國(guó)家公園管理局遴選國(guó)家公園的重要標(biāo)準(zhǔn)?！督?guó)家公園體制總體方案》指出，中國(guó)國(guó)家公園也應(yīng)具有“教育”和“游憩”功能，國(guó)家公園應(yīng)在滿(mǎn)足國(guó)民日益增長(zhǎng)的環(huán)境教育和休閑游憩需求中發(fā)揮積極作用。

適度發(fā)展旅游是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園教育和游憩功能的必由之路?！督?guó)家公園體制總體方案》強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園應(yīng)具有全民公益性。發(fā)揮國(guó)家公園的教育和游憩功能，敞開(kāi)國(guó)家公園的大門(mén)，允許公眾入內(nèi)參觀、游覽，使人們能得到休閑放松，獲得環(huán)境知識(shí)，正是國(guó)家公園全民公益性的重要體現(xiàn)。事實(shí)上，適度發(fā)展旅游是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園綜合功能的必要手段。一方面，國(guó)家公園的環(huán)境教育具有全民公益性，國(guó)家公園建成后，必然要接待大量的訪客，鑒于大部分訪客來(lái)自公園以外的其他地區(qū)，必然需要相應(yīng)的住宿、餐飲、游覽、購(gòu)物和交通等服務(wù)供給，適度發(fā)展旅游可為到訪的游客提供相應(yīng)的接待服務(wù)。很難想象，如果不能提供上述旅游接待服務(wù)設(shè)施，國(guó)家公園將如何滿(mǎn)足訪客們的多樣需求。另一方面，通過(guò)制定國(guó)家公園發(fā)展旅游的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，有助于幫助國(guó)家公園開(kāi)發(fā)教育性和游憩性強(qiáng)的旅游活動(dòng)產(chǎn)品，科學(xué)布局和建設(shè)環(huán)境解說(shuō)系統(tǒng)，可更好地提供國(guó)家公園訪客所需的游憩和環(huán)境教育產(chǎn)品，有助于國(guó)家公園更好地發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境教育和游憩功能，使國(guó)家公園成為有別于傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)的新型自然保護(hù)地類(lèi)型。

（二）國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

1.實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園人與自然和諧共生的重要手段

《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確指出：“建立國(guó)家公園的目的是要保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái)。國(guó)家公園堅(jiān)持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。”國(guó)家公園“屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”。2019年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，原則上要求核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。由于國(guó)家公園多是在整合各類(lèi)保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上建立，面積較傳統(tǒng)保護(hù)地面積大，園內(nèi)居住的人口也多（見(jiàn)表2）。目前試點(diǎn)的10個(gè)國(guó)家公園園內(nèi)居住人口大多在萬(wàn)人以上，四川大熊貓國(guó)家公園更是多達(dá)17萬(wàn)人。加之大多數(shù)國(guó)家公園位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的中西部地區(qū)，貧困人口占比較高（如三江源國(guó)家公園內(nèi)貧困人口約24 000人，占園區(qū)內(nèi)人口的37.5%），生存和發(fā)展的需求強(qiáng)烈。在最嚴(yán)格保護(hù)導(dǎo)向下，未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展之間的矛盾將空前尖銳，這對(duì)國(guó)家公園的管理能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。目前，許多試點(diǎn)單位都在采取措施限制或禁止園內(nèi)居民的生產(chǎn)活動(dòng)，不少當(dāng)?shù)鼐用竦膫鹘y(tǒng)生計(jì)難以為繼，迫切需要新的替代生計(jì)。解決這一問(wèn)題的主要途徑是設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，雖然可在一定程度上緩解受影響居民面臨的生計(jì)困難，但僅靠政府的力量尚不足以完全解決這一問(wèn)題。在國(guó)家公園適度發(fā)展旅游，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)為到訪的游客提供所需的餐飲、住宿、購(gòu)物、娛樂(lè)、交通乃至游覽等服務(wù)，可為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┐罅康木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和替代生計(jì)方式。換言之，國(guó)家公園適度發(fā)展旅游有助于利用巨大的市場(chǎng)力量，配合政府共同解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾問(wèn)題，有助于建立國(guó)家公園人與自然和諧共生的長(zhǎng)效機(jī)制。

表 2 部分試點(diǎn)國(guó)家公園常住人口數(shù)量

2.有助于滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要

經(jīng)過(guò)40余年的改革開(kāi)放，中國(guó)已全面步入小康社會(huì)，從根本上解決了人民的溫飽問(wèn)題。隨著收入的不斷提高，人們對(duì)生活品質(zhì)的要求也越來(lái)越高。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。旅游、游憩是品質(zhì)生活的重要體現(xiàn)，外出旅游已成為中國(guó)民眾品質(zhì)生活的重要組成部分。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)民眾的旅游消費(fèi)需求保持著持續(xù)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2019年，我國(guó)國(guó)內(nèi)旅游游客60.06億人次，出境旅游游客16 920.54萬(wàn)人次，分別是2000年的8.07和16.16倍[14]。由于國(guó)內(nèi)旅游需求旺盛，節(jié)假日期間各大旅游景區(qū)人滿(mǎn)為患，旅游體驗(yàn)質(zhì)量不高，旅游供給難以滿(mǎn)足國(guó)民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。國(guó)家公園自然風(fēng)景秀麗，環(huán)境質(zhì)量出眾，加之面積較大，游憩利用價(jià)值和游憩容量巨大。如前所述，為公眾提供游憩活動(dòng)的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，本身就是國(guó)家公園的重要功能。通過(guò)適度發(fā)展旅游，在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)發(fā)一些觀光、徒步、露營(yíng)等游憩活動(dòng)產(chǎn)品，在園內(nèi)建設(shè)必要的配套游憩服務(wù)設(shè)施，在國(guó)家公園的入口社區(qū)集中布局旅游接待服務(wù)設(shè)施，將國(guó)家公園建成一流的游憩活動(dòng)場(chǎng)所，對(duì)更好地滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。反之，若對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行鐵桶式的絕對(duì)保護(hù)，置人民群眾的美好生活需求而不顧，盲目排斥發(fā)展旅游，既不利于發(fā)揮國(guó)家公園的游憩功能，也不利于國(guó)家公園建設(shè)獲得民眾的支持。

3.踐行“兩山理論”的客觀要求

2005年，時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志在浙江湖州安吉調(diào)研時(shí)提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷?！皟缮嚼碚摗鄙鷦?dòng)地詮釋了生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)涵，得到了各級(jí)政府的積極響應(yīng)和踐行。綠水青山就是金山銀山，說(shuō)明良好的生態(tài)環(huán)境蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，需要加以愛(ài)惜和保護(hù)。然而，“綠水青山”要轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”，還需要對(duì)生態(tài)環(huán)境資源加以科學(xué)、合理的利用方能實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公園保護(hù)著秀麗的自然風(fēng)景和獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境質(zhì)量上乘，是最為寶貴的綠水青山。如果對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行僵化的絕對(duì)保護(hù)，不加以科學(xué)合理的利用，當(dāng)?shù)鼐用裰荒芡脚d嘆。如何構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，將國(guó)家公園的綠水青山轉(zhuǎn)化為造福一方的金山銀山，既是對(duì)國(guó)家公園管理者的考驗(yàn)，也是踐行“兩山理論”和建設(shè)生態(tài)文明的客觀要求。國(guó)家公園具有極高的旅游價(jià)值和市場(chǎng)影響力。國(guó)家公園建成后，必將有大量的旅游者前來(lái)參觀訪問(wèn)，滿(mǎn)足了游客的消費(fèi)需求，也為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造大量的機(jī)會(huì)，增加經(jīng)濟(jì)收入，推動(dòng)國(guó)家公園及其周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這正是“兩山理論”在國(guó)家公園的最佳實(shí)踐。事實(shí)上，在武夷山和神農(nóng)架等旅游發(fā)展基礎(chǔ)較好的國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)參與旅游大幅提高了經(jīng)濟(jì)收入，從而更加積極地保護(hù)公園的綠水青山，也就是他們謀求發(fā)展的金山銀山。據(jù)統(tǒng)計(jì)，依托國(guó)家公園的優(yōu)質(zhì)旅游資源，2019年武夷山市共接待海內(nèi)外游客11 625.56萬(wàn)人次，旅游總收入達(dá)到359.11億元[15]。2018年神農(nóng)架林區(qū)接待國(guó)內(nèi)外游客1 587.5萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)旅游總收入57.29億元。其中，景區(qū)門(mén)票收入26 325萬(wàn)元，客房收入118 563萬(wàn)元，餐飲收入121 610萬(wàn)元，旅行社收入9 503萬(wàn)元，旅游商品收入123 046萬(wàn)元[16]?？梢?jiàn)，正是有了旅游的發(fā)展，這里的綠水青山才真正變成了惠及百姓的“金山銀山”。

4.實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”的重要手段

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大報(bào)告提出的重要發(fā)展戰(zhàn)略，旨在從根本上解決長(zhǎng)期困擾中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！蔽宕筻l(xiāng)村發(fā)展要求。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵，國(guó)家公園建設(shè)可在其中發(fā)揮全面的促進(jìn)作用。現(xiàn)行的10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)均位于較為偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)，未來(lái)新增的國(guó)家公園也將多產(chǎn)生于鄉(xiāng)村地區(qū)。如前所述，國(guó)家公園內(nèi)地質(zhì)遺跡和生態(tài)系統(tǒng)具有極高的保護(hù)價(jià)值，也具有很高的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。國(guó)家公園適度發(fā)展旅游，為所在地區(qū)早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了難得的機(jī)遇：①?lài)?guó)家公園適度發(fā)展旅游有助于優(yōu)化所在地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過(guò)“旅游+”和“+旅游”帶動(dòng)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；②國(guó)家公園本身有著優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，通過(guò)發(fā)展旅游，建設(shè)必要的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游公共服務(wù)設(shè)施，有助于改善所在地區(qū)的人居環(huán)境，使所在地鄉(xiāng)村變得更加生態(tài)宜居；③通過(guò)宣傳教育和旅游接待服務(wù)評(píng)比等活動(dòng)，國(guó)家公園適度發(fā)展旅游有助于當(dāng)?shù)鼐用駥⒆约骸盁崆椤薄昂每汀焙汀罢\(chéng)實(shí)守信”等優(yōu)秀文化和文明習(xí)俗展現(xiàn)給外來(lái)的游客，促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)的建設(shè)；④?chē)?guó)家公園適度發(fā)展旅游，涉及到多元利益主體的參與，更需要協(xié)調(diào)不同利益主體之間的矛盾和沖突，通過(guò)制定相應(yīng)的旅游規(guī)章制度實(shí)現(xiàn)依法治旅，有助于提高公園所在地的鄉(xiāng)村治理水平；⑤國(guó)家公園有著巨大的游憩利用價(jià)值，適度發(fā)展旅游既能帶來(lái)可觀的旅游消費(fèi)，又可帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)卮迕褚部梢虼颂岣呓?jīng)濟(jì)收入，過(guò)上富裕的生活。

三、適度發(fā)展旅游是國(guó)家公園管理的國(guó)際通行做法

從世界范圍來(lái)看，在國(guó)家公園適度發(fā)展旅游以滿(mǎn)足公眾的游憩需求、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是國(guó)際通行的做法。國(guó)家公園不同于一般保護(hù)區(qū)之處在于其強(qiáng)調(diào)保護(hù)和利用并重，發(fā)展旅游是合理利用國(guó)家公園最重要的方式[4]。當(dāng)初美國(guó)黃石國(guó)家公園創(chuàng)立的重要目的之一，就是為了讓人們能到黃石旅游以欣賞那里的壯麗自然景觀，至今黃石公園的北門(mén)還鐫刻著“For the benefit and enjoyment of the people（為了人民的福祉和享受）”的建園宗旨。世界上許多保護(hù)地都把旅游和游客的參訪管理作為實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)的重要內(nèi)容，為此IUCN推出了《保護(hù)地旅游和游客可持續(xù)管理指南》，以總結(jié)和推廣保護(hù)地旅游管理的最佳經(jīng)驗(yàn)[17-18]。就國(guó)家公園而言，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家公園和旅游形影不離[19]。國(guó)家公園所在之地往往也是備受青睞的旅游目的地，每年都要接待大量的訪客（見(jiàn)表3）。

表 3 部分國(guó)家國(guó)家公園接待游客與旅游收入統(tǒng)計(jì)

在美國(guó)，國(guó)家公園是最具吸引力的旅游目的地，只收取少量的門(mén)票，有的甚至免費(fèi)進(jìn)入。2018年美國(guó)60個(gè)國(guó)家公園累計(jì)接待游客8 588萬(wàn)人次，其中排名第一的大煙山（Great Smoky Mountain）國(guó)家公園接待游客1 142萬(wàn)人次，第二位的大峽谷（Grand Canyon）國(guó)家公園接待游客638萬(wàn)人次，歷史最悠久的黃石國(guó)家公園接待游客411萬(wàn)人次。從表4可以看出，2014—2018年美國(guó)主要國(guó)家公園的游客數(shù)量大多呈上升趨勢(shì)。日本是亞洲最早建立國(guó)家公園體制的國(guó)家。日本政府建立國(guó)家公園的主要目的是保護(hù)那些優(yōu)美的自然風(fēng)景，并以此為依托發(fā)展旅游。日本國(guó)家公園的入口通常不設(shè)關(guān)卡，面向公眾免費(fèi)開(kāi)放。在嚴(yán)格保護(hù)風(fēng)景資源和生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，鼓勵(lì)人們前往國(guó)家公園旅游。據(jù)日本環(huán)境省的統(tǒng)計(jì)，2015年34個(gè)國(guó)家公園共接待游客3.55億人次。其中，最受歡迎的富士箱根伊豆（Fuji-Hakone-Izu）國(guó)立公園接待量高達(dá)12 426萬(wàn)人次[24]。在所有已建立國(guó)家公園體制的國(guó)家，幾乎都將國(guó)家公園視作最珍貴的自然遺產(chǎn)、最具價(jià)值的旅游資源和最具影響的國(guó)家名片，是所在國(guó)家發(fā)展旅游最為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，國(guó)家公園也不是隨便可以進(jìn)入的，游客的數(shù)量及其在園內(nèi)的行為應(yīng)有嚴(yán)格而科學(xué)的管控和約束。

表 4 2014—2018年美國(guó)10個(gè)國(guó)家公園游客接待量統(tǒng)計(jì)[20]人次

四、國(guó)家公園適度發(fā)展旅游要走保護(hù)優(yōu)先的可持續(xù)之路

必須強(qiáng)調(diào)的是，雖然國(guó)家公園應(yīng)適度發(fā)展旅游，但其模式并不是傳統(tǒng)意義上的大眾旅游，并不意味著可以在國(guó)家公園里面大搞旅游建設(shè)。相反，國(guó)家公園發(fā)展旅游必須以有效保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境為前提，嚴(yán)格遵循綠色可持續(xù)發(fā)展原則，走有別于大眾旅游的生態(tài)旅游發(fā)展之路。根據(jù)我國(guó)建立國(guó)家公園體制的宗旨，借鑒國(guó)家公園發(fā)展旅游的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家公園發(fā)展旅游應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

1）應(yīng)明確國(guó)家公園的核心保護(hù)對(duì)象，科學(xué)制定保護(hù)管理目標(biāo)。每個(gè)國(guó)家公園都有其特定的核心保護(hù)對(duì)象，有的保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)（如三江源、祁連山、神農(nóng)架、熱帶雨林等），有的保護(hù)珍稀動(dòng)物（如大熊貓和東北虎豹）。國(guó)家公園發(fā)展旅游之前，須明確核心保護(hù)對(duì)象是什么，保護(hù)到什么程度，科學(xué)確定保護(hù)和利用的邊界。

2）要遵循可持續(xù)的原則，在國(guó)家公園總體規(guī)劃之下制定適度發(fā)展旅游的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在不影響保護(hù)目標(biāo)的前提下，科學(xué)識(shí)別和劃定適宜公眾進(jìn)行游憩活動(dòng)和自然教育的區(qū)域，同時(shí)遵循“園內(nèi)游覽，園外住宿”的原則，合理布局旅游服務(wù)接待設(shè)施，盡可能減少旅游設(shè)施建設(shè)對(duì)公園生態(tài)環(huán)境的影響。具體來(lái)說(shuō)，餐飲、住宿、購(gòu)物和娛樂(lè)等旅游接待設(shè)施可集中布局在國(guó)家公園的入口社區(qū)，在園內(nèi)只建設(shè)咨詢(xún)、廁所、停車(chē)場(chǎng)等必要的游覽服務(wù)設(shè)施。

3）對(duì)所有旅游建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和審批。國(guó)家公園管理局和地方環(huán)保部門(mén)應(yīng)協(xié)作對(duì)國(guó)家公園入口社區(qū)及其內(nèi)部的旅游建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，根據(jù)公園保護(hù)目標(biāo)對(duì)旅游建設(shè)項(xiàng)目的空間布局及其建設(shè)體量和風(fēng)格進(jìn)行管理，將發(fā)展旅游對(duì)國(guó)家公園自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的負(fù)面影響降至最低。

4）精心設(shè)計(jì)國(guó)家公園的游憩活動(dòng)項(xiàng)目。國(guó)家公園內(nèi)的游憩活動(dòng)應(yīng)以自然教育、陶冶情操和休閑放松為主，應(yīng)避免設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)那些喧囂、吵鬧的旅游活動(dòng)項(xiàng)目，如徒步、露營(yíng)、垂釣、觀鳥(niǎo)、觀星、騎馬、攝影等，減少對(duì)野生動(dòng)植物的驚擾。

5）科學(xué)設(shè)計(jì)和建設(shè)環(huán)境解說(shuō)系統(tǒng)，管控游客行為。環(huán)境解說(shuō)能增加游客的環(huán)境知識(shí)，強(qiáng)化游客的環(huán)保意識(shí)。國(guó)家公園環(huán)境解說(shuō)的內(nèi)容要充分體現(xiàn)科學(xué)性和教育性，設(shè)計(jì)風(fēng)格應(yīng)該保持一致，解說(shuō)設(shè)施設(shè)置的空間布局要人性化、合理化。同時(shí)，對(duì)入園游覽的游客應(yīng)加強(qiáng)行為管控，杜絕破壞環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的行為。

6）建立國(guó)家公園門(mén)票預(yù)約制度。雖然國(guó)家公園應(yīng)對(duì)公眾開(kāi)放以發(fā)揮其應(yīng)有的教育和游憩功能，但國(guó)家公園具有極為重要的生態(tài)功能，發(fā)展旅游應(yīng)有一定的限度。尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)擁有14億人口的大國(guó)，一定要采取嚴(yán)格的手段防止國(guó)家公園超負(fù)荷接待游客。在科學(xué)測(cè)評(píng)國(guó)家公園游覽區(qū)域游客容量的基礎(chǔ)上，可考慮實(shí)行國(guó)家公園門(mén)票預(yù)約制度，避免國(guó)家公園游客超載情況的發(fā)生。

7）建立旅游影響監(jiān)測(cè)體系。作為國(guó)家公園利用的最主要方式，發(fā)展旅游難免會(huì)給國(guó)家公園造成一定的影響。國(guó)家公園可將人員巡護(hù)等傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)方式與遙感、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技結(jié)合，定期監(jiān)測(cè)、評(píng)估發(fā)展旅游帶來(lái)的環(huán)境影響，對(duì)受影響大的地區(qū)應(yīng)及時(shí)加以管理干預(yù)，避免造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

五、結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于中國(guó)很多保護(hù)地采取開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)的模式來(lái)發(fā)展旅游，使得保護(hù)地景區(qū)化，對(duì)保護(hù)地的自然生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境質(zhì)量乃至文化遺產(chǎn)造成了較大的破壞。旅游也因此被視為威脅自然保護(hù)的破壞因素，甚至被污名化和妖魔化，以至于在中國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)的當(dāng)下，相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)展旅游高度警惕甚至避而不談。事實(shí)上，發(fā)展旅游本身并沒(méi)有錯(cuò)，造成保護(hù)地破壞的真正原因是不當(dāng)?shù)穆糜伟l(fā)展方式。實(shí)踐表明，發(fā)展得當(dāng)?shù)穆糜?，在?shí)現(xiàn)國(guó)家公園的管理目標(biāo)中可以發(fā)揮多種積極作用。

國(guó)家公園是發(fā)展生態(tài)旅游、開(kāi)展游憩活動(dòng)的絕佳場(chǎng)所[12]。1915至1929年史蒂芬·馬瑟(Stephen Tyng Mather, 1867—1930年)擔(dān)任美國(guó)國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)期間，美國(guó)國(guó)家公園被建設(shè)成為民眾喜愛(ài)的“國(guó)家游樂(lè)場(chǎng)”，在國(guó)家公園內(nèi)建設(shè)了大量旅游設(shè)施，大肆獵殺狼、熊、猞猁等“害獸”，造成了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[25]，這一時(shí)期美國(guó)國(guó)家公園的旅游發(fā)展政策備受譴責(zé)。20世紀(jì)70年代以后，隨著生態(tài)學(xué)的發(fā)展，美國(guó)國(guó)家公園管理的天平開(kāi)始向保護(hù)傾斜，停止了在園內(nèi)大搞建設(shè)的旅游發(fā)展模式，旅游與保護(hù)和諧共生。在黃石公園，雖然每年都有上百萬(wàn)的游客前來(lái)旅游，但活動(dòng)范圍嚴(yán)格受限于公路沿線，這里90%以上的土地依舊保持著荒野狀態(tài)，雖自1872年建立至今已有100多年的歷史，但園內(nèi)野牛、麋鹿、山羊和熊等大型野生動(dòng)物仍時(shí)?？梢?jiàn)，成為全球國(guó)家公園管理的典范。在日本的富士箱根伊豆國(guó)立公園，雖然每年的訪客量多達(dá)上千萬(wàn)，但通過(guò)嚴(yán)格、科學(xué)的分區(qū)管理，旅游對(duì)國(guó)家公園的影響被控制在可以接受的范圍內(nèi)，數(shù)十年來(lái)依舊保持著綠水青山的良好生態(tài)環(huán)境。

國(guó)家公園在中國(guó)被定位為最高等級(jí)的自然保護(hù)地，要加以最為嚴(yán)格的保護(hù)。國(guó)家公園不是旅游景區(qū)，但不應(yīng)排斥發(fā)展旅游[26]。國(guó)家公園畢竟是國(guó)家的“公園”，兼具保護(hù)、科研、教育和游憩等多種功能，勢(shì)必要向公眾開(kāi)放，適度發(fā)展旅游是必然的選擇。如果因?yàn)橐M(jìn)行最嚴(yán)格的保護(hù)，割裂國(guó)家公園和旅游之間的天然聯(lián)系，將旅游視作洪水猛獸，將最終使國(guó)家公園成為功能不全的升級(jí)版自然保護(hù)區(qū)。事實(shí)上，最嚴(yán)格的保護(hù)不等于鐵桶式的保護(hù)，而應(yīng)是最嚴(yán)格地按照科學(xué)來(lái)保護(hù)[27-28]，是保護(hù)和利用兼顧的嚴(yán)格保護(hù)，不是鐵桶式的嚴(yán)防死守。中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)工作剛剛起步，必須要正確認(rèn)識(shí)旅游在國(guó)家公園建設(shè)中的積極作用，妥善處理好旅游和保護(hù)之間的關(guān)系。諸多國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展旅游與公園保護(hù)的矛盾完全可以得到協(xié)調(diào)，科學(xué)、適度的發(fā)展旅游不是威脅和破壞國(guó)家公園的洪水猛獸，恰恰是促使國(guó)家公園綜合功能得以實(shí)現(xiàn)、推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)健康發(fā)展的治病良藥。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，在我國(guó)自然保護(hù)壓力持續(xù)加大的當(dāng)下，必須正確、妥善處理保護(hù)和利用之間的關(guān)系，要堅(jiān)持“適度”的原則。在保護(hù)優(yōu)先的前提下發(fā)展旅游，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展之路，建立自然保護(hù)、游憩利用和社區(qū)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制，使國(guó)家公園真正成為我國(guó)踐行生態(tài)文明理念、探索人與自然和諧相處的示范區(qū)。