竺逸麟

2021年3月1日，我國首部流域法律《中華人民共和國長江保護法》正式施行，為長三角一體化發(fā)展提供了有力的法制保障，明確了長江流域生態(tài)保護的重要意義。在此背景下，由于特殊的地理位置，地處長江下游的崇明島肩負起了守護長江入?？诘闹厝?。本刊記者采訪了崇明區(qū)人民檢察院檢察官俞歡，了解了在長三角一體化國家戰(zhàn)略中，共同守護萬里長江“最后一公里”的檢察合力。

立足長江口，形成檢察合力

崇明島有著十分特殊的行政區(qū)劃，這是崇明島特殊的地理環(huán)境與歷史決定的——1958年11月21日，原屬江蘇省蘇州專區(qū)的川沙縣、青浦縣、松江縣、南匯縣、奉賢縣、金山縣，以及南通的崇明縣劃歸上海。當時崇明縣的永隆沙和興隆沙距離崇明島本島較遠，因而被留在江蘇省，由南通管轄。此后，永隆沙和興隆沙由于泥沙沉積不斷擴大，最終與本島連在了一起，于是便出現(xiàn)了今日“一島兩省三縣”的局面。正因崇明島的特殊行政區(qū)劃，使檢察機關之間的合作成為了必要必然。2018年11月5日，長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，為崇明島落實檢察公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作配合加入了催化劑。

2019年5月28日，崇明區(qū)人民檢察院與海門市（現(xiàn)南通市海門區(qū)）人民檢察院、啟東市人民檢察院共同簽署了《北長江口生態(tài)環(huán)境保護檢察協(xié)作實施意見》，形成了“崇啟?！北遍L江口生態(tài)檢察工作協(xié)作機制，重點打擊危害北長江口區(qū)域性生態(tài)環(huán)境及資源保護的犯罪，構建生態(tài)環(huán)境資源跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。談及該機制，俞歡告訴記者：“協(xié)作機制帶來了理念上的改變，我們要主動作為，先行一步?！薄俺鐔⒑！北遍L江口檢察工作協(xié)作機制的出現(xiàn)，為進一步加強崇明、海門、啟東檢察機關的跨區(qū)域協(xié)作，提升北長江口生態(tài)保障水平提供了可能。同時充分發(fā)揮檢察一體化在參與長江經濟帶生態(tài)環(huán)境治理上的獨特優(yōu)勢，形成崇明徹底解決“上下游不同步、左右岸不同行”問題的條件。

以案件為鑒，總結先進經驗

在“崇啟?！北遍L江口檢察工作協(xié)作機制中，崇明區(qū)檢察院通過個案的保障，探索了區(qū)域合作的領域和方式。東風西沙水庫水源地保護行政公益訴訟案就是其中的典型代表。

位于崇明島西部的長江白茆沙水域，江面上曾有近百艘船只進行砂石料過駁作業(yè)，極易造成船舶觸碰事故。白茆沙水域距離崇明東風西沙水庫僅不足十公里，一旦船舶發(fā)生碰撞，油污泄漏，將影響到崇明群眾的飲水安全。但由于白茆沙過駁區(qū)橫跨上海、江蘇兩省，且行政管轄與船舶海事管轄不一致，該水域的問題長期以來難以根治。

正是依托“崇啟?！北遍L江口協(xié)作機制，崇明檢察院在解決白茆沙水域安全隱患時，加強跨區(qū)劃調查協(xié)作配合，調取涉案的相關證據材料，查明了海門在上海市生態(tài)保護紅線內超權限發(fā)放港口經營許可，為案件找到了突破口。最終崇明檢察院與海門檢察院、交通局會簽了訴前磋商備忘錄，取締了該過駁區(qū)，并清退了所有浮吊船只，白茆沙水域的危險狀況終于在2020年6月后被徹底消除。該案先后獲評上海檢察機關公益訴訟十大典型案例、最高檢第三批服務保障長江經濟帶發(fā)展典型案例。俞歡認為，這個案件為今后的工作帶來了多方面的啟示：

首先，該案具有一定的創(chuàng)新突破——即風險型公益訴訟的辦理。面對沒有實害結果的案件，檢察機關是否可以介入，應該在什么情況下介入——該案為沒有造成實害結果的危險型公益訴訟案件辦理這一實踐空白點給出了指導。該案中，崇明區(qū)人民檢察院通過前期調查，在確定存在重大現(xiàn)實風險的情況下啟動行政公益訴訟，進而做到了把問題解決在訴前階段。

同時，借助該案件，崇明區(qū)人民檢察院依托協(xié)作機制發(fā)揮了檢察機關的合力，并進一步深化了合作機制?！俺鐔⒑！北遍L江口檢察工作協(xié)作機制形成后，檢察機關可依托機制自行調查、委托調查、聯(lián)合調查，調動行為地和結果地檢察機關的積極性，充分利用跨區(qū)域協(xié)作的優(yōu)勢，提升生態(tài)保障水平。

另一方面，將保護工作落實并解決在訴前狀態(tài)，是檢察機關能動性的體現(xiàn)方式。俞歡告訴記者，公益訴訟檢察應強調保護公益的實效，“訴訟”僅是一種方式的選擇。在案件中，利用磋商、調解等手段，將問題解決在訴前階段，是公益保護實效的體現(xiàn)。正因如此，檢察機關的訴前工作要更規(guī)范，更扎實。對于跨區(qū)的案件，有時會牽涉到不同的部門、層級、主管單位，此時利用磋商等方式，形成會議紀要或是磋商協(xié)議，引起有關單位足夠的重視，有助于推進環(huán)境保護的實效。對于跨區(qū)域的案件，制發(fā)檢察建議會受到一定的限制，對于公益訴訟案件，一旦錯過最佳的處理時間，便容易產生新的問題。因此，訴前磋商尤為重要。

向未來前行，積極面對挑戰(zhàn)

雖然“崇啟?！睓z察工作協(xié)作機制戰(zhàn)果累累，但在實際合作過程中依然存在一些需要持續(xù)推進的方面，這些部分是未來協(xié)作機制中需要克服的難點：在“崇啟?！北遍L江口檢察工作協(xié)作機制中，未來仍然需要更加明確的指引并健全相應配套機制。在此基礎上，崇明區(qū)人民檢察院總結了當前生態(tài)檢察工作面臨的主要問題與未來攻堅的方向：破壞環(huán)境資源保護刑事案件、部分公益訴訟案件管轄權與發(fā)生地分離，難以及時、全流程監(jiān)督;檢察監(jiān)督剛性有待提升;與行政執(zhí)法銜接機制尚需完善;生態(tài)修復機制還需加大探索;辦理跨地域案件合作力度仍需加大;生態(tài)檢察專業(yè)力量還需不斷補充。

崇明島是一座“海上花園”，擁有青草沙、東風西沙兩個重要水源地，以及崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)、中華鱘自然保護區(qū)兩個重要生態(tài)承載區(qū)。作為上海面向未來最重要的生態(tài)發(fā)展空間，崇明島以不足上海20%的土地面積，為上海提供了約40%的生態(tài)資源和約50%的生態(tài)服務功能。在此基礎上，崇明開展了世界級生態(tài)島建設，這一工作也對檢察公益訴訟提出了進一步的要求。

記者了解到，2021年3月6日起施行的《關于加強檢察公益訴訟工作服務保障世界級生態(tài)島建設的決定》（以下簡稱《決定》）是上海市首部區(qū)級人大出臺支持檢察公益訴訟工作的決定。該決定要求對檢察公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作配合進一步深化落實，形成跨區(qū)劃檢察一體化工作新格局。這也意味著，在未來，“崇啟海”檢察工作協(xié)作機制將會面臨新的機遇與新的挑戰(zhàn)。崇明島地處長江下游，不可避免地會面臨較為集中的問題，在此客觀條件之上，要達成打造世界級生態(tài)島的目標，勢必需要加強合作，主動呼應長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略。提到“崇啟海”檢察工作協(xié)作機制的未來，俞歡說道：“生態(tài)依然是重點，貫徹好《決定》，需要‘鄰居們的配合。”例如在司法實務中，非法采砂的問題依然是執(zhí)法中常見、高發(fā)的問題。面對兩省三地交界處非法采砂的船只，執(zhí)法方面仍然需要一定的適應期，為未來進一步探索合作機制留下了空間。

長江是中華民族的母親河，保護好長江流域是維護國家生態(tài)安全的重大需求，事關中華民族的生存發(fā)展與未來。借助長三角一體化國家戰(zhàn)略，崇明區(qū)人民檢察院將立足于萬里長江口，緊扣崇明世界級生態(tài)島建設目標定位，為生態(tài)保護提供“崇明案例”。與“鄰居們”共同編織世界級生態(tài)島的法治保護網。