河南建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院 鄭敏

一、重要意義

土地規(guī)劃的本質(zhì)及目的就是達(dá)成目標(biāo)，因此，土地規(guī)劃編制的重要環(huán)節(jié)就是對保障措施的研究。只有土地規(guī)劃方案與實(shí)施措施緊密結(jié)合,才能保證規(guī)劃方案的有效落實(shí)。其次,保證規(guī)劃落實(shí)的重要手段就是實(shí)行保障措施。只有切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，規(guī)劃落實(shí)保障措施,土地規(guī)劃確定的目標(biāo)與任務(wù)才可以實(shí)現(xiàn)[1]。

二、區(qū)域概況

安陽市位于河南省最北部，與河北、山西兩省毗鄰，總面積7413平方公里，轄1個(gè)縣級市（林州市），4個(gè)縣（安陽縣、滑縣、湯陰縣、內(nèi)黃縣），4個(gè)市轄區(qū)（文峰區(qū)、北關(guān)區(qū)、殷都區(qū)、龍安區(qū)）。共有23個(gè)鄉(xiāng)、66個(gè)鎮(zhèn)、46個(gè)街道、244個(gè)社區(qū)居委會(huì)、3285個(gè)行政村。安陽地勢西高東低，西部系太行東麓，東部屬黃淮海平原，地形復(fù)雜多樣，平原、山地、丘陵、泊洼分別占總面積的53.8%、29.7%、10.8%、5.7%。地處北亞熱帶與暖溫帶過渡區(qū)，氣候四季分明、雨熱同期。1991年以來，年平均氣溫14.3攝氏度，年平均無霜期210天，年平均降水量558.3毫米。安陽是國家園林城市，現(xiàn)有林業(yè)用地面積278.8萬畝，森林覆蓋率23%，森林蓄積量820萬立方米，活立木蓄積700萬立方米。濕地面積38萬畝。全市共有森林公園19處，其中國家級1處、省級7處、市級11處，規(guī)劃面積40.2萬畝；省級自然保護(hù)區(qū)1處，面積13萬畝；國家濕地公園3處(含2個(gè)建設(shè)試點(diǎn))，濕地面積13.1萬畝；公益林面積55.71萬畝。全市共有野生動(dòng)物207種，國家、省重點(diǎn)野生動(dòng)物64種。高等植物2000余種，國家、省重點(diǎn)野生植物27種[2]。

三、保障措施原則

（一）系統(tǒng)性原則

土地利用規(guī)劃實(shí)施管理保障體系應(yīng)把系統(tǒng)、全局的觀點(diǎn)貫徹于不同時(shí)間與各個(gè)部分，圍繞土地利用規(guī)劃實(shí)施管理這個(gè)目標(biāo)設(shè)計(jì)與發(fā)生。為達(dá)到良好的實(shí)施效果，分目標(biāo)必須服從整體目標(biāo)，做到與總目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

（二）關(guān)聯(lián)性原則

土地利用規(guī)劃實(shí)施管理保障體系中各組成部分之間都有相應(yīng)等級和層次的聯(lián)系，同時(shí)，各組成部分之間又具有相對的獨(dú)立性，不同部分之間發(fā)揮的作用不同，在一定程度上對整體功能的發(fā)揮產(chǎn)生了影響。所以，在不同部分功能發(fā)揮作用前，應(yīng)重視聯(lián)系作用在保障措施中的地位，保障各部分、各要素和諧有序，最大化體現(xiàn)整體功能。

（三）動(dòng)態(tài)性原則

由于易受不同因素的影響，土地利用規(guī)劃的實(shí)施是不斷動(dòng)態(tài)變化發(fā)展的，這就要求在體系設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮多變的外部環(huán)境和復(fù)雜聯(lián)系的內(nèi)部環(huán)境，分析環(huán)境變化的趨勢，及時(shí)調(diào)整措施，改進(jìn)內(nèi)容、程序等，發(fā)揮最佳系統(tǒng)整體性功能。

（四）科學(xué)性原則

科學(xué)建立土地利用規(guī)劃實(shí)施管理保障體系有助于規(guī)劃質(zhì)量的提升。體系中理念和方法應(yīng)有效，目標(biāo)層應(yīng)目的明確，管理措施層應(yīng)明了，內(nèi)容應(yīng)明確，組織結(jié)構(gòu)應(yīng)清晰，功能應(yīng)符合土地和規(guī)劃管理特點(diǎn)。另外，科學(xué)性原則也表現(xiàn)為運(yùn)行過程中的新思想、新技術(shù)、新方法不斷更新完善。

四、實(shí)施安陽市土地利用總體規(guī)劃的措施

（一）基本框架

依據(jù)上述原則,將設(shè)置三個(gè)層次、五大保障的土地利用規(guī)劃管理保障體系。即為土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)層，依托法律、經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)、技術(shù)保障的管理層和具體落實(shí)路徑的措施層等三個(gè)層次[3]。五大體系見圖1。

圖1 土地利用保障措施研究框架圖

（二）保障措施

1.法律措施

（1）制定和執(zhí)行規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)規(guī)范性法律文件。如，《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《河南省實(shí)施土地管理法》《河南省基本農(nóng)田保護(hù)條例》《安陽市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施保障辦法》等，確保土地利用總體規(guī)劃的落實(shí)。（2）切實(shí)執(zhí)行《安陽市土地用途分區(qū)管制規(guī)則》，結(jié)合安陽市的實(shí)際，把土地分區(qū)分為二級：一級區(qū)生態(tài)保護(hù)用地區(qū)，可分為四類，即南水北調(diào)、漳河等水源保護(hù)區(qū)；萬寶山自然保護(hù)區(qū)；五龍洞森林公園、林慮山—紅旗渠地質(zhì)公園、淇河鯽魚水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等；二級區(qū)為土地用途區(qū)，可分為十類，包括：耕地、園地、林地、草地、水利設(shè)施用地、工礦用地、交通用地、居民用地、未利用土地等。根據(jù)每個(gè)用途區(qū)內(nèi)土地的限制條件和非限制條件，主導(dǎo)用途和允許用途，實(shí)行分區(qū)管制，切實(shí)執(zhí)行《安陽市土地用途分區(qū)管制規(guī)則》。（3）深入開展土地規(guī)劃法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育。安陽市有關(guān)部門學(xué)習(xí)的法律文件主要有《中華人民共和國土地管理法》（2020年）、《河南省土地管理?xiàng)l例》（2009年）、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（2018年）、《河南省基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1999年）等。

2.經(jīng)濟(jì)措施

（1）優(yōu)化土地使用與征用政策。優(yōu)先提供集約化程度高的產(chǎn)業(yè)區(qū)作為建設(shè)用地，對其指標(biāo)折抵、周轉(zhuǎn)予以大力支持，對于閑置等低效利用又沒有改造措施的企業(yè)或地區(qū)，應(yīng)對其新增用地的擴(kuò)張予以嚴(yán)格把控。（2）發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化稅收政策。安陽市稅務(wù)局應(yīng)完善土地稅收政策，提高現(xiàn)有土地保有成本，提高建設(shè)用地門檻，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或征收行為進(jìn)行規(guī)范，遵循土地節(jié)約集約利用，減少不合理擴(kuò)張用地。（3）建設(shè)土地基金制度。建立多渠道、多元化的融資手段，加強(qiáng)安陽市政府土地開發(fā)專項(xiàng)資金的收繳，加大征收新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)力度，減少耕地開墾費(fèi)的減、免、緩部分。（4）實(shí)行獎(jiǎng)懲制度。制定獎(jiǎng)勵(lì)和處罰制度，對于土地開發(fā)整理工作預(yù)留專項(xiàng)資金，獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)劃利用實(shí)施較好的縣區(qū)，處罰違反土地規(guī)劃的行為。（5）對較貧窮地區(qū)的土地規(guī)劃管理行為給予一定的優(yōu)惠政策。依據(jù)改造收益對等原則，優(yōu)先提供資金、技術(shù)等服務(wù)和物資，推動(dòng)各方對土地整理的積極性，以達(dá)到優(yōu)化土地資源的目標(biāo)。

3.行政措施

（1）設(shè)立年度土地利用計(jì)劃管理制度。為切實(shí)保護(hù)耕地，控制建設(shè)用地總量，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國資法相關(guān)規(guī)定，應(yīng)建立年度土地計(jì)劃管理制度，優(yōu)化計(jì)劃指標(biāo)設(shè)置與行為管理方式。（2）設(shè)立規(guī)劃許可制度。依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》對以公共政策為主要特點(diǎn)的土地利用規(guī)劃提供法律依據(jù)。（3）規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度。嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度，預(yù)審未通過或未經(jīng)預(yù)審的，嚴(yán)禁辦理用地的相關(guān)手續(xù)。（4）監(jiān)督與評估土地利用規(guī)劃實(shí)施。切實(shí)監(jiān)督耕地保護(hù)情況，安陽市國土資源部門應(yīng)加強(qiáng)部門橫向溝通，積極聯(lián)系統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、農(nóng)業(yè)等部門，監(jiān)督檢查、考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)落實(shí)的情況。（5）建立管理目標(biāo)責(zé)任制。建立健全安陽市規(guī)劃實(shí)施的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行專人負(fù)責(zé)，實(shí)行規(guī)劃公示制度、政府任期目標(biāo)責(zé)任制度等制度，與考核、獎(jiǎng)懲掛鉤，為管理提供組織保障。

4.社會(huì)監(jiān)督

（1）積極聯(lián)系群眾，引導(dǎo)公眾參與。為加強(qiáng)群眾對該工作的支持和理解，安陽市相關(guān)部門應(yīng)深入到群眾中去積極宣傳土地整理政策，引導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾積極參與，調(diào)動(dòng)公眾的積極性，發(fā)揮廣大群眾的力量。（2）完善規(guī)劃公示制度。安陽市已初步建立規(guī)劃公示制度，該制度保證了規(guī)劃的順利實(shí)施，加深了公眾對土地利用總體規(guī)劃的了解和支持。（3）實(shí)施項(xiàng)目座談會(huì)制度。土地利用規(guī)劃管理的重要制度之一即是座談會(huì)制度，這一制度有利于公眾參與到項(xiàng)目規(guī)劃的論證與實(shí)施過程中。（4）建設(shè)公眾意見反饋制度。為了使該制度順利進(jìn)行，需成立專門的組織機(jī)構(gòu)，保障公眾意見反饋制度的落實(shí)，如建立安陽市反饋委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，整理匯總公眾意見，公布相關(guān)結(jié)果等。

5.技術(shù)保障

（1）依托大數(shù)據(jù)，建立檔案庫。結(jié)合本次規(guī)劃，依托大數(shù)據(jù)建立安陽市土地后備資源檔案庫、土地開發(fā)整理項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫、備選庫，和耕地占補(bǔ)指標(biāo)庫等，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。（2）運(yùn)用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)，保障規(guī)劃實(shí)施的落實(shí)。為隨時(shí)掌握全市土地開發(fā)利用與整理行為，安陽市有關(guān)部門應(yīng)運(yùn)用RS等動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)監(jiān)督實(shí)施情況，保證土地規(guī)劃的實(shí)施。（3）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)方法的應(yīng)用。為建立起覆蓋全市的土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，安陽市國土資源局應(yīng)及時(shí)引進(jìn)和采用RS、GPS、GIS等先進(jìn)的技術(shù)手段，提高效率，加大土地開發(fā)整理的綜合效益。（4）增強(qiáng)人員素質(zhì)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。由于土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系的建設(shè)較專業(yè)，為保證監(jiān)測系統(tǒng)的正常運(yùn)行，一定要加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的建設(shè)。比如，定期聘請專業(yè)的技術(shù)人員到安陽市相關(guān)部門開辦講座、培訓(xùn)，指導(dǎo)等。