羅西 艾訓(xùn)儒 姚蘭 朱江 陳紹林 洪建鋒

摘 要： 為了解自然保護(hù)區(qū)管理狀況，提升保護(hù)區(qū)管理水平和實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)，以《湖北星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃（2013～2022年）》及其實(shí)施情況為研究對(duì)象，基于《自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估規(guī)范》（HJ913-2017）對(duì)星斗山保護(hù)區(qū)管理狀況進(jìn)行評(píng)分，結(jié)果表明：（1）保護(hù)區(qū)規(guī)劃內(nèi)容包括保護(hù)管理工程、科研監(jiān)測(cè)工程、公眾教育工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程和可持續(xù)發(fā)展工程共計(jì)184項(xiàng)指標(biāo)，完成率達(dá)53.79%;（2）保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)已健全，人員的編制總體上已落實(shí);（3）保護(hù)區(qū)項(xiàng)目資金投入比例達(dá)43.48%，其中，中央投資占總投資的48.73%，地方配套占51.27%，單位未能自籌經(jīng)費(fèi)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè);（4）保護(hù)區(qū)總得分為75.5分，評(píng)估等級(jí)為“良”，其中保護(hù)區(qū)管理基礎(chǔ)得分相對(duì)較高，管理保障得分相對(duì)較低。說(shuō)明星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體的管理水平處于良好的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞： 星斗山;自然保護(hù)區(qū);總體規(guī)劃;管理與評(píng)估

中圖分類(lèi)號(hào)：S714.3?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1004-3020（2021）01-0046-06

Evaluation on the Planning and Implementation of Xingdoushan National Nature Reserve

Luo Xi（1） Ai Xunru（1，2） Yao Lan（1，2） Zhu Jiang（1，2） Chen Shaolin（3） Hong Jianfeng（3）

（1.School of Forestry and Horticulture，Hubei Minzu University Enshi 445000;

2.Key Laboratory of Biological Resources Protection and Utilization of Hubei Province，

Hubei Minzu University Enshi 445000;

3.Bureau of Xingdoushan National Nature Reserve Enshi 445000）

Abstract： In order to understand the management status of nature reserves，improve the management level and achieve the management objectives of nature reserves，the master plan of Hubei Xingdoushan National Nature Reserve （2013-2022） and its implementation were taken as the research object，and based on the standard for management and evaluation of nature reserves （HJ） 913-2017） scored the management status of Xingdoushan Nature Reserve，and the results showed that：（1） the planning content of the reserve includes protection and management engineering，scientific research monitoring project，public education project，infrastructure project and sustainable development project，with a completion rate of 53.79%;（2） the management organization of the reserve has been improved，and the staffing has been implemented in general;（3） the project capital of the reserve has been completed Among them，the central investment accounted for 48.73% of the total investment，and the local supporting facilities accounted for 51.27%.The units failed to raise funds for project construction;（4） the total score of the reserve was 75.5，and the evaluation grade was “good”.Among them，the management foundation score of the Nature Reserve was relatively high，and the management guarantee score was relatively low.The overall management level of xingxingdoushan National Nature Reserve is in good condition.

Key words： Xingdoushan;nature reserve;overall plan;management and evaluation

自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃是在對(duì)保護(hù)區(qū)的資源與環(huán)境特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀等綜合調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，明確保護(hù)區(qū)范圍、邊界、性質(zhì)、類(lèi)型、保護(hù)目標(biāo)和管理體系，制定一系列行動(dòng)計(jì)劃與措施的過(guò)程，是指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)和宏觀規(guī)劃[1]，為協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展編制目標(biāo)，并提供政策指導(dǎo)，同時(shí)也為保護(hù)區(qū)制定年度計(jì)劃工作提供依據(jù)[2-3]。

目前，我國(guó)針對(duì)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃管理與評(píng)估方面的相關(guān)研究已有很多[4-6]。國(guó)外基于自然保護(hù)區(qū)委員會(huì)（WCPA）評(píng)價(jià)框架基礎(chǔ)上建立的保護(hù)區(qū)管理有效性的評(píng)估方法主要分為4類(lèi)[4]：基于證據(jù)的深入評(píng)價(jià)法（in-depth evidence-based assessments）、基于同行評(píng)議的綜合評(píng)價(jià)法（comprehensive system-widepeer-based assessments）、基于專(zhuān)家評(píng)議的快速記分評(píng)價(jià)法（rapid expert-based scorecard）和基于假設(shè)的分類(lèi)評(píng)價(jià)法（categorical assumption-based assessments）。不同的評(píng)估方法所采用的具體方法不同，如基于同行評(píng)議的深入評(píng)價(jià)法采用的主要方法是世界自然基金會(huì)編制的自然保護(hù)區(qū)管理快速評(píng)估和優(yōu)先性確定方法（RAPPAM）。我國(guó)現(xiàn)已發(fā)布的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理有效性的評(píng)估方法主要有《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY/T 1226-2008）、《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估賦分表》、《中國(guó)森林認(rèn)證森林生態(tài)環(huán)境服務(wù)自然保護(hù)區(qū)》（LY/T 2239-2013）、《自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估規(guī)范》（HJ 913-2017）等，也是以WCPA的評(píng)估框架和基本評(píng)價(jià)要素為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)具體情況建立起來(lái)的。管理有效性評(píng)價(jià)是將項(xiàng)目實(shí)施、規(guī)劃與資金聯(lián)系起來(lái)的重要環(huán)節(jié)[7]，通過(guò)自然保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)價(jià)有利于在管理目標(biāo)和管理行為之間建立更系統(tǒng)、更清晰的聯(lián)系，從而改進(jìn)規(guī)劃[8]，達(dá)到提高保護(hù)區(qū)管理能力和保護(hù)效率的目的。

本研究基于《自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估規(guī)范》（HJ913-2017）對(duì)星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃及其管理狀況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)分結(jié)果對(duì)星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃及其實(shí)施情況提出相應(yīng)的建議，以期為下一階段星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃的編制和完善提供科學(xué)依據(jù)，進(jìn)而改善和提高自然保護(hù)區(qū)的管理質(zhì)量與管理能力，以推進(jìn)實(shí)施過(guò)程，提升實(shí)施效果。

1 保護(hù)區(qū)規(guī)劃基本情況

1.1 規(guī)劃背景

星斗山于2003年6月6日經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2003〕54號(hào)文件批準(zhǔn)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，屬于“自然生態(tài)系統(tǒng)”中“森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型”的大型自然保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)分為東西兩片，東為星斗山片，西為小河片，總面積為68 339 hm2[9]，涉及湖北省恩施土家族苗族自治州境內(nèi)的利川市、恩施市和咸豐縣三縣（市）部分區(qū)域。該區(qū)植被豐富而復(fù)雜，集中保存了大量古老孑遺、瀕危珍稀植物和野生動(dòng)物，為中國(guó)重要的物種基因庫(kù)之一，同時(shí)是世界上唯一現(xiàn)存的水杉原生群落集中分布區(qū)，具有極高的典型性，對(duì)研究古生物、古氣候、古地理等均有著極為重要的科學(xué)價(jià)值[9]。2004年4月7日，國(guó)家林業(yè)局批復(fù)了《湖北星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃2003～2012年》（林計(jì)發(fā)〔2004〕59號(hào)），均已通過(guò)驗(yàn)收。在2012年第一期總體規(guī)劃到期之后，星斗山保護(hù)區(qū)管理局委托國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，通過(guò)各種形式廣泛征求相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及專(zhuān)家意見(jiàn)后形成了第二期《湖北星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃（2013～2022年）》，該總體規(guī)劃分兩個(gè)階段，近期規(guī)劃建設(shè)階段（2013～2016年）和遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)階段（2017～2022年）。

1.2 規(guī)劃目標(biāo)

星斗山管理局規(guī)劃目標(biāo)：①堅(jiān)持依法保護(hù)，全面保護(hù)自然資源與環(huán)境;②大力開(kāi)展科學(xué)研究，拯救珍稀瀕危物種，恢復(fù)和發(fā)展生物資源，主要保護(hù)對(duì)象包括：水杉原生種群、莼菜庫(kù)塘濕地、禿杉及珙桐等古老珍稀孑遺物種及其生境等;③加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和科研設(shè)施的建設(shè)，改善保護(hù)區(qū)干部職工的工作、生活條件，實(shí)行科學(xué)化、高效率的保護(hù)管理;④建立平等協(xié)商、互利互助機(jī)制，正確處理保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)關(guān)系;⑤以保護(hù)為前提，利用自然資源優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展生態(tài)旅游，大力發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 規(guī)劃內(nèi)容

規(guī)劃主要內(nèi)容：規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容包括保護(hù)管理工程（包括保護(hù)管理體系和物種專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)體系）、科研監(jiān)測(cè)工程（包括科研監(jiān)測(cè)體系和本底調(diào)查與信息管理體系建）、公眾教育工程（包括室內(nèi)公眾教育體系、野外公眾教育體系和培訓(xùn)）、基礎(chǔ)設(shè)施工程（包括給排水、供電，辦公及基層值班設(shè)施設(shè)備和管理站維修）、可持續(xù)發(fā)展工程（包括生態(tài)旅游、資源保護(hù)利用和社區(qū)發(fā)展扶持）;管理機(jī)構(gòu)與能力建設(shè);保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)資金投入、來(lái)源及構(gòu)成情況等。

星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分為星斗山片和小河片（圖1），兩個(gè)片區(qū)均有核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗(yàn)區(qū)，核心區(qū)面積21 165 hm2、緩沖區(qū)14 932 hm2、實(shí)驗(yàn)區(qū)32 242 hm2。

圖1 星斗山保護(hù)區(qū)規(guī)劃功能分布圖

2 研究方法

2.1 評(píng)估方法

本文以保護(hù)區(qū)為單位，采用專(zhuān)家打分法，以2013～2018年年底規(guī)劃主要內(nèi)容等各項(xiàng)指標(biāo)具體完成情況為基礎(chǔ)，并結(jié)合保護(hù)區(qū)實(shí)際情況，基于HJ 913-2017《自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估規(guī)范》列出的20條指標(biāo)分別進(jìn)行打分，并確保最終所有專(zhuān)家達(dá)成一致意見(jiàn)，所有專(zhuān)家每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分的平均值為該指標(biāo)的最后得分，20項(xiàng)指標(biāo)之和為該保護(hù)區(qū)管理評(píng)估的最終得分。

2.2 評(píng)估指標(biāo)與評(píng)分

自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估指標(biāo)共5項(xiàng)20條，評(píng)估滿(mǎn)分為100分，管理成效中的保護(hù)對(duì)象變化指標(biāo)滿(mǎn)分為16分，管理措施中的日常管護(hù)、巡護(hù)執(zhí)法和管理保障中的管護(hù)設(shè)施指標(biāo)滿(mǎn)分均為7分，管理保障中的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置、專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、資金指標(biāo)滿(mǎn)分為5分，負(fù)面影響中開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)影響指標(biāo)為負(fù)分，滿(mǎn)分為0分，其他各項(xiàng)指標(biāo)滿(mǎn)分均為4分。得分85分及以上評(píng)估等級(jí)為“優(yōu)”，70～84分之間評(píng)估等級(jí)為“良”，60～69分之間評(píng)估等級(jí)為“中”，59分及以下評(píng)估等級(jí)為“差”。

由于各項(xiàng)指標(biāo)的滿(mǎn)分不同，無(wú)法直接比較管理基礎(chǔ)等5項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容和土地權(quán)屬等20項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)的得分特征，因此計(jì)算了各指標(biāo)的平均得分率，進(jìn)而明確各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)保護(hù)區(qū)管理有效性的貢獻(xiàn)程度。具體計(jì)算方法如下：

Si=XiAi

式中Si為i指標(biāo)的得分率，Xi為i指標(biāo)的得分，Ai為i指標(biāo)的滿(mǎn)分分?jǐn)?shù)。

3 結(jié)果與分析

3.1 保護(hù)區(qū)規(guī)劃各項(xiàng)內(nèi)容完成情況

3.1.1 規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容

截至2018年底，保護(hù)區(qū)管理工程、科研監(jiān)測(cè)工程、公眾教育工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程及可持續(xù)發(fā)展工程等共計(jì)規(guī)劃數(shù)建設(shè)指標(biāo)為184項(xiàng)，截止2018年年底，平均完成率達(dá)53.79%，其中核心指標(biāo)完成率為59.87%。規(guī)劃近期階段建設(shè)指標(biāo)完成率為57.81%，核心指標(biāo)56.65%;遠(yuǎn)期階段建設(shè)指標(biāo)完成率為49.76%，核心指標(biāo)63.08%，具體情況如下（表1）：

3.1.2 管理機(jī)構(gòu)與能力建設(shè)內(nèi)容

保護(hù)區(qū)管理局實(shí)行管理局—管理站—管護(hù)點(diǎn)三級(jí)垂直管理體系，實(shí)行管理目標(biāo)責(zé)任制，建立健全了公文處理制度、出勤考核制度、財(cái)務(wù)管理制度、接待工作制度等，并對(duì)所有制度都進(jìn)行了細(xì)化和量化，明確規(guī)定相關(guān)單位和個(gè)人的義務(wù)與權(quán)利，有效促進(jìn)和提高了保護(hù)區(qū)的規(guī)范管理水平。管理局現(xiàn)有28名在職人員，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員占比近50%，中專(zhuān)以上學(xué)歷占比100%，林學(xué)專(zhuān)業(yè)人員占比近35%，現(xiàn)保護(hù)區(qū)管理局管理工作制度日益健全、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力已明顯提升、各部門(mén)管理機(jī)構(gòu)已健全、人員的編制總體上已落實(shí)。

3.1.3 項(xiàng)目資金投入、來(lái)源與構(gòu)成情況

保護(hù)區(qū)二期規(guī)劃建設(shè)經(jīng)費(fèi)總投資10 853.8萬(wàn)元，截至2018年底，實(shí)際各項(xiàng)投入4 720.0萬(wàn)元，占比43.48%，其中近期規(guī)劃實(shí)際投入占比55.91%，遠(yuǎn)期規(guī)劃27.65%。另外其他各分項(xiàng)工程項(xiàng)目投入情況及投入比例如下（表2）：

表4可知，保護(hù)區(qū)實(shí)際各項(xiàng)工程總投入4720.0萬(wàn)元，其中，中央投資2300.0萬(wàn)元，占總投資的48.73%，地方配套占51.27%。另外，近期規(guī)劃階段中央投資占比52.94%，地方配套占比47.06%;遠(yuǎn)期規(guī)劃階段，中央投資占比37.88%，地方配套占比62.12%，單位未能自籌經(jīng)費(fèi)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

3.2 保護(hù)區(qū)管理狀況的整體情況評(píng)估

表5可知，保護(hù)區(qū)總得分為75.5分，評(píng)估等級(jí)為“良”。從評(píng)估內(nèi)容來(lái)看，管理措施得分相對(duì)較高，得分率為80.60%（滿(mǎn)分34分），但動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、科研能力、宣傳教育是管理措施中較為薄弱的環(huán)節(jié)。與“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”、“科研能力”、“宣傳教育”指標(biāo)相關(guān)的科研監(jiān)測(cè)工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程完成率較低，分別為58.12%和50.09%，另外截至2018年年底這兩項(xiàng)工程實(shí)際投資比例也較低，分別為3.79%、11.36%，這是由于近年來(lái)隨著精準(zhǔn)扶貧工作的深入，特別是貧困戶(hù)搬遷和集中安置點(diǎn)的建設(shè)、通村公路建設(shè)、村級(jí)產(chǎn)業(yè)建設(shè)等與保護(hù)區(qū)政策時(shí)有沖突，給保護(hù)管理工作造成了一定的難度，另外公眾教育工程投資雖達(dá)到了22.73%，但效果甚微。因此，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、科研能力和宣傳教育問(wèn)題應(yīng)引起相關(guān)部門(mén)的高度重視。

管理基礎(chǔ)得分為12.5分，得分率為78.12%，其中，“功能區(qū)劃”指標(biāo)得分較高，其他三項(xiàng)“土地權(quán)屬”、“范圍界限”、“保護(hù)對(duì)象信息”指標(biāo)得分基本持平，需要進(jìn)一步改善和加強(qiáng)管理。保障管理得分為23.5分，得分率為77.61%，其中，“管護(hù)措施”指標(biāo)得分較高，此次調(diào)查顯示保護(hù)管理工程近期完成率達(dá)70.97%。但資金得分較低，成為保護(hù)區(qū)管理保障建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。管理成效得分為15分，得分率為75%，“保護(hù)對(duì)象變化”和“社區(qū)參與”得分率一致。負(fù)面影響中“開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)影響”指標(biāo)得分為-3分，得分率為70%，影響較為嚴(yán)重，應(yīng)引起有關(guān)部門(mén)重視。

從全部指標(biāo)的得分情況來(lái)看，“功能區(qū)劃”、“規(guī)劃編制與實(shí)施”及“資源調(diào)查”3項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)分相對(duì)較高，得分率均為87.5%，由于在移民搬遷工作中部分行為與保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃相沖突，另外部分工作沒(méi)有按程序上報(bào)和批準(zhǔn)，導(dǎo)致資源保護(hù)與林農(nóng)生產(chǎn)生活之間的矛盾。而“資金”和“開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”指標(biāo)得分較低，是由于保護(hù)區(qū)管理局在規(guī)劃期間的資金多來(lái)自于中央財(cái)政的投資主要包括生物多樣性保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)工程投入資金、天然林保護(hù)工程投入資金、自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)助及水杉極小種群保護(hù)資金，沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)投入，而省級(jí)財(cái)政對(duì)星斗山保護(hù)區(qū)的投入主要是以事業(yè)費(fèi)形式，另外保護(hù)區(qū)基本資金主要來(lái)源于當(dāng)?shù)卣耐度?，或?dāng)?shù)卣蛑醒牒褪〖?jí)財(cái)政爭(zhēng)取的資金，保護(hù)區(qū)在保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，已擠出大量資金投入了資源保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且當(dāng)?shù)卣涮踪Y金主要投入于社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的生產(chǎn)生活設(shè)施等，并不能滿(mǎn)足保護(hù)區(qū)資源保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的需要，故存在資金不足等問(wèn)題。最后，負(fù)面影響中開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的影響主要為開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目問(wèn)題，湖北“綠盾2017”行動(dòng)中，環(huán)保部反饋問(wèn)題4個(gè)，分別為：實(shí)驗(yàn)區(qū)采石場(chǎng)1處、工礦用地2處，緩沖區(qū)旅游設(shè)施1處，主要問(wèn)題為審批手續(xù)不完善，部分工礦用地沒(méi)有環(huán)評(píng)手續(xù)。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

通過(guò)對(duì)星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容各項(xiàng)工程指標(biāo)的完成情況及保護(hù)區(qū)管理有效性的評(píng)估分析，得出以下結(jié)論，保護(hù)區(qū)規(guī)劃與管理上存在資金短缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善及社區(qū)經(jīng)營(yíng)不善等問(wèn)題，但總體來(lái)說(shuō)成效顯著，具體情況如下：

（1）保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容各項(xiàng)指標(biāo)平均完成率達(dá)53.79%，其中，可持續(xù)發(fā)展工程指標(biāo)完成率最高為81.33%，科研監(jiān)測(cè)工程指標(biāo)完成率最低為28.21%。另外近期規(guī)劃中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程指標(biāo)完成率僅為17.13%，雖然后期規(guī)劃加快了相應(yīng)的指標(biāo)建設(shè)，但總體指標(biāo)完成率仍然較低，需進(jìn)一步加大投入力度。保護(hù)區(qū)在科研監(jiān)測(cè)體系建設(shè)方面重點(diǎn)開(kāi)展了生物多樣性監(jiān)測(cè)、疫源疫病監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)內(nèi)容的監(jiān)測(cè)和古樹(shù)名木、水杉原生母樹(shù)等本底資源調(diào)查，使保護(hù)區(qū)工作科研能力建設(shè)能力得到了大幅提升，但由于之前沒(méi)有開(kāi)展過(guò)相應(yīng)的科研與監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，故各項(xiàng)項(xiàng)目具體落實(shí)情況還存在一系列問(wèn)題，特別是在項(xiàng)目合作、珍稀苗木繁育等方面成效不明顯。

（2）現(xiàn)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)已健全，人員的編制總體上已落實(shí)，保護(hù)區(qū)各種制度已量化和細(xì)化，使保護(hù)區(qū)規(guī)劃管理水平明顯提升，專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理人員均能滿(mǎn)足保護(hù)區(qū)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理需求，且專(zhuān)門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)已大致健全，但部分工作仍需要進(jìn)一步完善。

（3）截至2018年底，項(xiàng)目資金投比例為43.48%。其中，遠(yuǎn)期投資僅27.65%，而投資來(lái)源與構(gòu)成方面，主要來(lái)源于中央投資與地方配套，單位未能自籌經(jīng)費(fèi)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示存在資金來(lái)源少但需求多，存在資金短缺的問(wèn)題。

（4）保護(hù)區(qū)的管理狀況總體較好，總得分為75.5分。從管理基礎(chǔ)、管理措施、管理保障、管理成效、負(fù)面影響五項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容來(lái)看，保護(hù)區(qū)管理基礎(chǔ)得分相對(duì)較高，管理保障得分相對(duì)較低。從全部指標(biāo)的評(píng)分情況來(lái)看，“巡護(hù)執(zhí)法”和“管護(hù)措施”2項(xiàng)指標(biāo)的得分相對(duì)較高;“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”、“開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”、“工作管理制度”、“資金”及“社區(qū)參與”5項(xiàng)指標(biāo)的得分相對(duì)較低，需要進(jìn)一步加大投入和管理力度。

4.2 建議

4.2.1 保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)方面

（1）保護(hù)管理工程：應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)《恩施州星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》統(tǒng)一管理和屬地管理原則，由星斗山管理局監(jiān)管和協(xié)同管理，并對(duì)管理工作進(jìn)行定期考核，認(rèn)真落實(shí)執(zhí)行《星斗山管理局管理站管理辦法》和護(hù)林制度，按照管護(hù)效果發(fā)放績(jī)效工資;要狠抓隊(duì)伍建設(shè)，努力提高民警的政治思想和業(yè)務(wù)水平。另外，要加強(qiáng)保護(hù)區(qū)檔案及監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)目數(shù)據(jù)的管理，應(yīng)用現(xiàn)代手段和技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫(kù)、檔案室，做好資料、數(shù)據(jù)、信息的管理存儲(chǔ)工作，為今后的工作提供更完整全面的參考[10]。

（2）科研監(jiān)測(cè)工程：應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)科研監(jiān)測(cè)體系的建設(shè)和本底資源的調(diào)查工作，摸清家底建立起完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系;積極組織員工參與相關(guān)學(xué)術(shù)研討會(huì)，并尋求相關(guān)組織并開(kāi)展項(xiàng)目合作，以提高保護(hù)區(qū)科研能力。

（3）公眾教育工程：應(yīng)加強(qiáng)宣教陣地建設(shè)、組織開(kāi)展廣泛持久的宣傳教育活動(dòng)及社區(qū)宣傳教育工作，并注重社區(qū)居民參與的力度，通過(guò)宣傳活動(dòng)等方式廣泛調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與的熱情，使他們積極參與到保護(hù)區(qū)的管理和保護(hù)工作中來(lái)。根據(jù)梅嶺雪山國(guó)家公園管理建議來(lái)看，星斗山保護(hù)區(qū)可倡導(dǎo)生態(tài)旅游，加強(qiáng)標(biāo)識(shí)與引導(dǎo)系統(tǒng)的設(shè)施，規(guī)范游客的行為，另外要充分協(xié)調(diào)好保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，例如可提供社區(qū)居民參與部分旅游項(xiàng)目，以增加其收入[11]。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展工程：應(yīng)通過(guò)生物多樣性保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)、林業(yè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)助資金、公益林補(bǔ)償?shù)墓补茏o(hù)支出等提供的資金進(jìn)一步完善保護(hù)區(qū)道路、宣傳教育標(biāo)識(shí)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)站等重要設(shè)施，以保障保護(hù)區(qū)日常管理的需要，另外，處理好保護(hù)區(qū)居民安置工作，加強(qiáng)社區(qū)共管。另外，借鑒云南西雙版納自然保護(hù)區(qū)所采取的部分措施，加大對(duì)保護(hù)區(qū)監(jiān)管設(shè)施構(gòu)建的資金投入力度，尤其是在保護(hù)區(qū)邊界，避免出現(xiàn)人為干擾等造成的破壞，確保實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性[12]。

4.2.2 保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與能力建設(shè)內(nèi)容方面

應(yīng)進(jìn)一步完善管理工作制度，實(shí)行管理目標(biāo)責(zé)任制，明確工作人員的責(zé)任和義務(wù)，以改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，提高工作效率，同時(shí)積極組織工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，以提升工作人員的業(yè)務(wù)水平、協(xié)調(diào)服務(wù)、處理問(wèn)題的能力?？筛鶕?jù)保護(hù)區(qū)需要，招收大學(xué)生或研究生，進(jìn)一步完善人才隊(duì)伍建設(shè)[10]。

4.2.3 保護(hù)區(qū)項(xiàng)目資金投入、來(lái)源與構(gòu)成方面

由于中央財(cái)政沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)投入，可通過(guò)申請(qǐng)科研項(xiàng)目的方式加大對(duì)保護(hù)區(qū)的資金投入，與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)商討論為進(jìn)一步保證保護(hù)區(qū)的實(shí)施效果，爭(zhēng)取向中央和省級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取更多的資金，另外，可以將保護(hù)與開(kāi)發(fā)相結(jié)合，通過(guò)開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和生態(tài)旅游等方式為保護(hù)區(qū)創(chuàng)收，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)區(qū)保護(hù)事業(yè)的關(guān)系，充分開(kāi)發(fā)和利用各種社會(huì)融資渠道，健全保護(hù)區(qū)財(cái)務(wù)管理制度，合理使用和分配資金，建立保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)收益共享機(jī)制。

總體而言，對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃應(yīng)科學(xué)合理，具有一定的超前意識(shí)，且要強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，在以后的規(guī)劃修編中，需要充分掌握保護(hù)區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的情況然后做出分析，從而提出適宜的保護(hù)和整治措施，最后要增強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃編制成果的可實(shí)施性，在規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施之間建立一種反饋調(diào)節(jié)機(jī)制，使規(guī)劃編制便于操作和落實(shí)。建議針對(duì)星斗山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)每5～10年開(kāi)展一次系統(tǒng)性的評(píng)估工作，建立全面規(guī)范的科研監(jiān)測(cè)體系，以推進(jìn)保護(hù)區(qū)的精細(xì)化、網(wǎng)格化管理。

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（責(zé)任編輯：唐 嵐）

收稿日期：2020-05-26

基金項(xiàng)目：中國(guó)生態(tài)環(huán)境部生物多樣性調(diào)查評(píng)估項(xiàng)目（2019HJ2096001006）。

作者簡(jiǎn)介：羅西（1993～），女，湖北恩施，碩士研究生，研究方向：森林生態(tài)與生物多樣性保護(hù)。