劉群 羅華春＊ 戴怡茹 任志林 羅曉璠

引言

防震減災(zāi)公共服務(wù)是為了防御和減輕地震災(zāi)害損失，保護人民生命和財產(chǎn)安全，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，滿足社會及公眾的地震安全需求而提供各種信息、知識、手段和環(huán)境等的活動。公共服務(wù)目標是分別滿足政府的決策需求、科研機構(gòu)和社會組織的專業(yè)需求以及社會公眾的地震安全需求。

防震減災(zāi)公共服務(wù)以地震監(jiān)測預(yù)報、震害防御和應(yīng)急救援三大業(yè)務(wù)為內(nèi)容供給和基礎(chǔ)支撐，以公共服務(wù)平臺為主要供給渠道，通過全面打造和提升防震減災(zāi)公共服務(wù)產(chǎn)品，最終構(gòu)建“服務(wù)國家安全、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)社會穩(wěn)定、服務(wù)政府應(yīng)急管理和服務(wù)社會公眾”五位一體的防震減災(zāi)公共服務(wù)體系。

自“十二五”以來，中國地震局開展防震減災(zāi)公共服務(wù)頂層設(shè)計，積極提升公共服務(wù)的能力和水平，于2012年7月發(fā)布國家“十二五”防震減災(zāi)規(guī)劃體系之GH/2-03《防震減災(zāi)社會管理與公共服務(wù)規(guī)劃》。該規(guī)劃對我國防震減災(zāi)社會管理和公共服務(wù)的工作現(xiàn)狀、總體目標、戰(zhàn)略重點、工作布局、主要任務(wù)等進行了全面的、長遠的發(fā)展設(shè)計?！笆濉逼陂g，地震系統(tǒng)緊緊抓住防震減災(zāi)公共服務(wù)這個“牛鼻子”，聚焦思想解放轉(zhuǎn)觀念、聚焦問題破解短板、聚焦能力強服務(wù)，以能力提升促進公共服務(wù)，以拓展公共服務(wù)檢驗?zāi)芰μ嵘?/p>

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中對建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提出新的要求。地震系統(tǒng)將提升防震減災(zāi)公共服務(wù)能力作為實現(xiàn)防震減災(zāi)現(xiàn)代化建設(shè)重要抓手，這為防震減災(zāi)公共服務(wù)工作帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

防震減災(zāi)公共服務(wù)現(xiàn)狀

改革開放40多年來，防震減災(zāi)科技成果在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、國家重大工程、重大戰(zhàn)略地震安全等方面發(fā)揮了重要作用。

近年來，中國地震局積極提升防震減災(zāi)公共服務(wù)的能力，并取得了顯著成效。2018年，中國地震局發(fā)展研究中心與國家統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心合作，對全國31個省份18～75周歲的城鄉(xiāng)居民，開展了全國公眾防震減災(zāi)基礎(chǔ)調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容主要包括公共服務(wù)需求調(diào)查和滿意度評估。結(jié)果表明，公眾對地震信息的關(guān)注度高達82.9%，地震信息獲取便利度評價為81.51分，公眾最想獲取的防震減災(zāi)公共服務(wù)分別是震后救援和災(zāi)后重建、地震預(yù)警以及房屋抗震能力測試。這是我國首次開展的防震減災(zāi)公共服務(wù)需求調(diào)查和滿意度評估。

2019年9月，為提升防震減災(zāi)公共服務(wù)能力，中國地震局專門成立了公共服務(wù)司，開展了《全國防震減災(zāi)公共服務(wù)工程》等一系列“十四五”重大項目和防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺建設(shè)，旨在從頂層設(shè)計制訂防震減災(zāi)公共服務(wù)規(guī)劃，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全國地震系統(tǒng)力量，提升行業(yè)的公共服務(wù)能力，組織指導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與防震減災(zāi)活動，目前已經(jīng)取得良好成效。

同時，在科技成果轉(zhuǎn)化、公共服務(wù)能力、產(chǎn)品供給等方面仍然存在諸多亟須改進和提升的方面。例如：活斷層探測成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用服務(wù)亟待加強；農(nóng)村抗震安居房需從示范區(qū)域向全國推廣；災(zāi)情快速獲取和災(zāi)害損失評估不能完全滿足大震巨災(zāi)應(yīng)對的需求；防震減災(zāi)科普宣傳的深度和廣度不夠；地震速報的時效和內(nèi)涵與社會公眾需求存在差距；地震預(yù)警服務(wù)剛剛起步（圖1）；地震預(yù)測的公共服務(wù)產(chǎn)品不夠豐富；防震減災(zāi)數(shù)據(jù)信息共享機制不夠健全等。

圖1 地震預(yù)警信息發(fā)布終端

此外，長期以來防震減災(zāi)公共服務(wù)的基礎(chǔ)比較薄弱，存在組織不健全，人員配備和經(jīng)費投入不足，履職能力不強，公共服務(wù)的社會組織亟待培育，防震減災(zāi)全社會動員機制亟待完善等問題。

2018年3月，國務(wù)院組建了應(yīng)急管理部，中國地震局劃歸應(yīng)急管理部管理。按照國務(wù)院機構(gòu)改革要求，地方各級政府相應(yīng)成立了應(yīng)急管理部門，而許多市縣地震部門不再保留，由于部門職責和人員的調(diào)整，對基層的防震減災(zāi)公共服務(wù)能力有一定的影響。

第一批公共服務(wù)事項清單

2020年，中國地震局出臺防震減災(zāi)公共服務(wù)工作思路和指導(dǎo)意見，發(fā)布了第一批公共服務(wù)事項清單，確定35項公共服務(wù)事項和51個服務(wù)產(chǎn)品。35項中包括公眾服務(wù)10項、專業(yè)服務(wù)13項、決策服務(wù)10項和專項服務(wù)2項。

其中，面向公眾的服務(wù)清單，主要包括：地震速報信息、地震預(yù)警信息、地震烈度信息、地質(zhì)災(zāi)害和其他地表震動事件監(jiān)測信息、地震背景信息、地震站網(wǎng)信息、歷史地震和災(zāi)害信息、地震活動斷層基礎(chǔ)信息（1:50萬以下比例尺）、地震風險區(qū)劃基礎(chǔ)信息和防震減災(zāi)科學(xué)普及。

按照中國地震局的部署，北京市地震局、河南省地震局、四川省地震局、中國地震局第二監(jiān)測中心和中國地震局地震預(yù)測研究所5個單位同步開展公共服務(wù)試點工作。北京市地震局于2020年編制了“防震減災(zāi)公共服務(wù)試點工作方案”，實現(xiàn)公共服務(wù)清單化管理，強化決策服務(wù)，拓展公眾服務(wù)，做好專項服務(wù)。該方案包括4大項工作內(nèi)容：一是提升地震監(jiān)測預(yù)測預(yù)警服務(wù)能力水平；二是提升冬奧會核心區(qū)地震風險防治能力；三是提升冬奧會新聞宣傳及輿情引導(dǎo)水平；四是加強標準和制度建設(shè)。為了確保方案得到貫徹落實，北京市地震局還將公共服務(wù)內(nèi)容分解為16項任務(wù)和38項二級服務(wù)清單，其中對2022年北京冬奧會的地震安全保障、公共服務(wù)做了詳細要求，涵蓋監(jiān)測預(yù)報、應(yīng)急準備、應(yīng)急值守、風險防范、新聞宣傳及輿情引導(dǎo)等方面，充分展現(xiàn)了具有北京特色的防震減災(zāi)公共服務(wù)內(nèi)容。

此外，為提升公共服務(wù)水平，北京市地震局主動為北京冬奧會提供地震科技支撐，為各個賽區(qū)安裝地震預(yù)警終端，為比賽場館運營團隊舉辦地震預(yù)警、場館周邊區(qū)域地震環(huán)境等系列科普講座，協(xié)助場館開展緊急疏散演練等服務(wù)（圖2）。

圖2 北京市地震局為冬奧會比賽場館運營團隊舉辦系列科普講座

提升公共服務(wù)能力的思考

1.要加強防震減災(zāi)公共服務(wù)法制方面的建設(shè)

健全法律制度是有效減輕地震災(zāi)害的重要手段。50年來，我國防震減災(zāi)法制建設(shè)取得重要進展，國家立法、地方立法不斷推進，形成了較為完備、切實有效的防震減災(zāi)法律法規(guī)體系。

我國防震減災(zāi)法律法規(guī)可分為國家法律、國務(wù)院行政法規(guī)和地方性行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章、地震行業(yè)標準規(guī)范等四個層次。其中包括法律1部《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，國務(wù)院行政法規(guī)5部《地震監(jiān)測管理條例》《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震預(yù)報管理條例》《地震安全性評價管理條例》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，國務(wù)院部門規(guī)章8項。各省、市、自治區(qū)也依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合當?shù)貙嶋H，出臺了一系列具有較強針對性和操作性的地方防震減災(zāi)法規(guī)和規(guī)章。

目前，還沒有針對公共服務(wù)的專項法規(guī)或規(guī)范性文件，應(yīng)加快出臺防震減災(zāi)公共服務(wù)專項法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，明確防震減災(zāi)公共服務(wù)的主體、原則、內(nèi)容和程序，規(guī)范防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺建設(shè)，完善防震減災(zāi)公共服務(wù)公開、保障、監(jiān)督和責任追究制度，為各級防震減災(zāi)工作部門公共服務(wù)提供指導(dǎo)和依據(jù)。同時，加快制訂防震減災(zāi)社會管理和公共服務(wù)中急需的標準，推進防震減災(zāi)技術(shù)標準宣貫普及和實施應(yīng)用，切實發(fā)揮地震標準化在防震減災(zāi)社會管理和公共服務(wù)中的支撐作用。只有不斷建立健全防震減災(zāi)制度，才能真正把防震減災(zāi)事業(yè)納入科學(xué)發(fā)展的軌道，運用法治思維和法治方式，提高防震減災(zāi)公共服務(wù)法治化、規(guī)范化、標準化水平，完善公共服務(wù)標準體系。

2.要分階段及時開展實施情況的監(jiān)測與評估

為了更有效地規(guī)范公共服務(wù)管理，完善公共服務(wù)體系，增強公共服務(wù)的科學(xué)性、針對性和實效性，可以從服務(wù)狀況、服務(wù)效果、服務(wù)滿意度等幾個方面，對防震減災(zāi)公共服務(wù)全過程進行監(jiān)測與評估。①服務(wù)狀況，主要包括服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)規(guī)模和服務(wù)推廣三個方面，其中震情信息的服務(wù)質(zhì)量主要考慮信息的規(guī)范性和時效性；地震環(huán)境信息的服務(wù)質(zhì)量要多考慮信息的規(guī)范性、全面性和便捷性；科學(xué)普及類的公共服務(wù)，則要重點考慮規(guī)范性和通俗性。服務(wù)規(guī)?？梢詮奶峁┓?wù)的數(shù)量或頻次，覆蓋面，以及訂閱量、瀏覽量、下載量來評價。服務(wù)的推廣可以綜合考慮與基層地震部門（市、縣級）、應(yīng)急管理的其他相關(guān)部門以及其他媒體平臺的對接，擴展發(fā)布渠道。②服務(wù)效果，可以從產(chǎn)生的社會效益如社會影響力來評價。③公眾滿意度，以公眾為核心、以公眾感受為評價標準，可以通過分階段開展公眾滿意度測評（調(diào)查）來實現(xiàn)，逐步建立地震部門、社會組織和公眾等多方共同參與、協(xié)調(diào)互補的績效考評機制，保障防震減災(zāi)公共服務(wù)的科學(xué)決策、有效實施和良性發(fā)展。

3.要加大基層防震減災(zāi)公共服務(wù)力量建設(shè)

作為基層防震減災(zāi)管理部門，市縣防震減災(zāi)機構(gòu)具有覆蓋面廣、熟悉基層情況、與群眾聯(lián)系密切的優(yōu)勢，是防震減災(zāi)社會管理和公共服務(wù)的重要力量和組織保障。可“機構(gòu)小、人員少”的現(xiàn)狀以及經(jīng)費有限，技術(shù)支撐能力不足等，導(dǎo)致目前市縣防震減災(zāi)公共服務(wù)產(chǎn)品還不夠豐富，市縣地震部門公共服務(wù)能力和服務(wù)水平總體偏弱。

要提高市縣地震部門公共服務(wù)能力，除了注重人才培養(yǎng)和增加經(jīng)費投入外，還應(yīng)充分利用現(xiàn)有服務(wù)資源，積極引導(dǎo)社會力量，鼓勵民間企業(yè)、志愿者團隊等充分參與公共服務(wù)以及地方政府購買防震減災(zāi)公共服務(wù)。

4.要保障公共服務(wù)的公平性，補齊公共服務(wù)覆蓋短板

2021年，我國取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，同時防止因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧等工作也成為當前的首要任務(wù)，加強脫貧地區(qū)的防震減災(zāi)公共服務(wù)，可以有效降低因災(zāi)致貧的風險。在防震減災(zāi)公共服務(wù)建設(shè)和活動中，要切實加大農(nóng)村地震安全民居建設(shè)和指導(dǎo)，不斷提高農(nóng)村科普覆蓋率，特別是低學(xué)歷群體、老年群體、農(nóng)村地區(qū)公眾防震減災(zāi)服務(wù)的覆蓋面。

此外，要特別重視對流動人口加強防震減災(zāi)知識宣傳和服務(wù)。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，人口流動趨勢更加明顯，流動人口規(guī)模進一步擴大。根據(jù)剛剛結(jié)束的第七次人口普查數(shù)據(jù)，人戶分離人口為49276萬人，其中市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為11694萬人，流動人口為37582萬人，跨省流動人口為12484萬人。而流動人口的特點就是居所不固定，和當?shù)厣鐓^(qū)聯(lián)系少，基層單位開展防震減災(zāi)科普宣傳的難度增大，也導(dǎo)致這部分人群少有機會接受防震減災(zāi)科普宣傳。一旦發(fā)生破壞性地震，可能采取不科學(xué)的應(yīng)急避震措施，導(dǎo)致人員不必要傷亡。流動人口越多的城市，防震減災(zāi)宣教難度就越大。因此，人口的快速流動對防震減災(zāi)公共服務(wù)提出了新的要求，我們應(yīng)重視和加大對流動人口的防震減災(zāi)知識宣傳和服務(wù)。

結(jié)語

2021年是實施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一年，防震減災(zāi)工作為新征程保駕護航，可謂意義重大。

防震減災(zāi)公共服務(wù)的根本宗旨是以人民為中心，面向社會公眾的個性化需求，充分利用新媒體和新技術(shù)，提供智能化、精準化的震情信息速報和地震災(zāi)害風險信息服務(wù)，是服務(wù)大局、造福人民最直接的方式。

1月8日，中國地震局在北京召開2021年全國地震局長會議，提出要準確把握“十四五”防震減災(zāi)發(fā)展形勢和發(fā)展思路，夯實監(jiān)測基礎(chǔ)，加強預(yù)報預(yù)警，摸清風險底數(shù)，強化抗震設(shè)防，保障應(yīng)急響應(yīng)，增強公共服務(wù)，創(chuàng)新地震科技，到2025年初步形成新時代防震減災(zāi)事業(yè)現(xiàn)代化體系，不斷提高“防大震、減大災(zāi)、抗大震、救大災(zāi)”高質(zhì)量服務(wù)能力。提升防震減災(zāi)公共服務(wù)能力和水平成為此次會議提出的九項重點工作之一。

為加快防震減災(zāi)服務(wù)增效升級，中國地震局將陸續(xù)推出一系列重大舉措，一是出臺“推進防震減災(zāi)公共服務(wù)指導(dǎo)意見”和“規(guī)范社會力量參與防震減災(zāi)實施意見”，建立公共服務(wù)白皮書制度；二是制定地震預(yù)警信息服務(wù)發(fā)布指南；三是推動活動斷層探測成果在國土利用、國土空間規(guī)劃和工程建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用，繼續(xù)推進雄安新區(qū)地震安全專項規(guī)劃；四是發(fā)布“十四五”防震減災(zāi)科普規(guī)劃，召開全國第二屆防震減災(zāi)科普大會。

地震行業(yè)主動融入“全災(zāi)種、大應(yīng)急”體制，堅持服務(wù)立局，增強服務(wù)意識、豐富服務(wù)產(chǎn)品、創(chuàng)新服務(wù)流程、夯實服務(wù)基礎(chǔ)，以高質(zhì)量服務(wù)推進防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展，努力滿足新時代國家發(fā)展和社會公眾對防震減災(zāi)工作提出的新需求。防震減災(zāi)公共服務(wù)正在如火如荼地開展，人民滿意的公共服務(wù)未來可期。