任榮榮　徐文舸

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的放緩以及房地產(chǎn)存量時代的到來，越來越多的城市發(fā)展正在由增量建設為主向存量提升為主轉(zhuǎn)變。與之同時，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和消費結(jié)構(gòu)升級等宏觀背景以及綠色低碳的發(fā)展理念，也均對城市更新提出了迫切要求。參照國際經(jīng)驗并結(jié)合我國城市發(fā)展階段，初步估計，我國城市更新投資規(guī)模將由現(xiàn)在的3.3萬億元增加至2030年的9萬億元，年均增速超過10%。建議在總結(jié)已有各類城市更新項目實踐經(jīng)驗的基礎上，加強頂層設計，破解城市更新的政策瓶頸，創(chuàng)新投融資機制，推動城市更新有序進行，實現(xiàn)擴內(nèi)需與促轉(zhuǎn)型的雙贏。

一、城市更新是現(xiàn)階段我國城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

城市更新的概念起源于西方，是西方國家為了應對戰(zhàn)后創(chuàng)傷和轉(zhuǎn)型發(fā)展而提出的一系列的解決方案，之后演變成為解決城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不同階段所面臨的各種問題的一種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標和行為。從發(fā)達經(jīng)濟體的城市發(fā)展歷程與我國現(xiàn)實來看，城市更新將是現(xiàn)階段我國城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

一是推動城市建設方式轉(zhuǎn)型的重要突破口。伴隨著改革開放以來城鎮(zhèn)化進程的快速推進，我國各城市普遍經(jīng)歷了增量擴張的發(fā)展模式，城市建成區(qū)面積由7000多平方公里增加至2018年的58456平方公里，增加了5萬多平方公里。根據(jù)Landsat遙感影像的數(shù)據(jù)，2017年我國人均建成區(qū)面積已達到152平方米/人，遠超日本113平方米/人的水平。2015年中央城市工作會議提出，要推動城市由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。從歐美和亞洲發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)驗來看，城市更新是“精明增長”“緊湊城市”理念下城市發(fā)展的重要路徑，也是重振城市經(jīng)濟社會活力的戰(zhàn)略選擇。

二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對空間載體重構(gòu)的內(nèi)在要求。城市空間和建筑是生產(chǎn)和生活活動的物質(zhì)載體，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段而呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。隨著我國從工業(yè)化后期向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，很多城市進入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式與老舊樓宇之間的矛盾越來越突出，需要通過城市更新對存量土地和房屋資源進行整合重構(gòu)。

三是房地產(chǎn)進入存量時代的轉(zhuǎn)型方向。經(jīng)過房改以來二十多年的快速發(fā)展，現(xiàn)階段我國房地產(chǎn)市場已從增量建設為主進入存量時代。初步估計，“十四五”及2030年我國城鎮(zhèn)新增住房需求將呈現(xiàn)趨勢性下降，越來越多的城市將進入以二手房交易為主的階段。這就要求房地產(chǎn)業(yè)將發(fā)展重心由開發(fā)銷售轉(zhuǎn)向運營管理。進行以改造升級和管理提升為核心的存量房有機更新，是房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要方向。

二、2030年我國城市更新的年均投資規(guī)模將達到9萬億元

（一）發(fā)達經(jīng)濟體的更新改造投資在建設投資中占比達40%左右

發(fā)達經(jīng)濟體的城市發(fā)展均經(jīng)歷了從新建為主向存量改造提升為主的過程，而且城市更新也由最初的物質(zhì)更新為主逐步轉(zhuǎn)向物質(zhì)、經(jīng)濟、社會、環(huán)境的多維度更新，成為城市建設的主導方式。從收集到已披露城市更新統(tǒng)計數(shù)據(jù)的加拿大、英國、香港地區(qū)等經(jīng)濟體看，城市更新投資在全部建設投資中占比相對穩(wěn)定，2000—2019年，英國、加拿大、香港地區(qū)該占比的平均值分別為51%、43.4%、39.4%，總體在40%左右（見圖1）。

（二）未來我國城市更新具有較大的增長空間

我國現(xiàn)有統(tǒng)計制度尚未將城市更新納入獨立行業(yè)的范疇，這里參照國際統(tǒng)計口徑，以分行業(yè)統(tǒng)計的固定資產(chǎn)投資中的房地產(chǎn)業(yè)投資作為測算基礎，按整個項目建設性質(zhì)分為新建、擴建、改建三種類型，其中擴建和改建基本符合國際上對城市更新的定義要求。另外在實務工作中，擴建或改建類建設項目的工作量超過一定規(guī)模（如擴建或改建投資規(guī)模超過原值2—3倍），將被視為新建類建設項目。有研究表明，我國房地產(chǎn)業(yè)投資新建類型中約有20%的投資屬于以上情形。因此，在房地產(chǎn)業(yè)投資中，城市更新對應于擴建和改建投資部分再加上20%的新建投資。按照這一思路，可以估算得出，2019年我國城市更新投資約為3.3萬億元，占全部房地產(chǎn)業(yè)投資的21%。與發(fā)達經(jīng)濟體40%左右的占比相比尚有較大的增長空間。“十三五”期間，我國城市更新走在前列的以深圳為代表的一線城市和以重慶渝中區(qū)為代表的老城區(qū)的更新改造投資占比分別為30%和46%，也預示著全國未來城市更新具有較大的增長空間。

（三）預計2030年我國城市更新投資規(guī)模將達到9萬億元

假設2030年隨著我國城鎮(zhèn)化進程的基本完成，城市更新投資在全部建設投資中占比將達到發(fā)達經(jīng)濟體40%的平均水平。結(jié)合已有研究成果和我們的估計，預計“十四五”和“十五五”期間我國GDP年均增速分別為5.1%和4.4%，房地產(chǎn)業(yè)投資年均增速分別為3.25%和2.45%。由此計算得出，2030年我國城市更新投資將達到9萬億元（2019年不變價），相當于同期GDP的5.6%;2021—2030年，城市更新投資年均增速約為10.2%，對同期GDP增長的貢獻率為7%（見圖2）。

三、有序推動城市更新的政策建議

城市更新在國內(nèi)并不是一個全新的概念，我國早期的舊城改造、城中村改造、“十三五”時期的棚戶區(qū)改造以及目前推進的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等，均屬于不同形式的城市更新活動。但目前多數(shù)城市仍以項目為導向的碎片化的更新改造為主，對存量土地和建筑的再利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和政策體系支持。從未來發(fā)展趨勢看，“十四五”及2030年城市更新具有較大增長空間，是我國擴內(nèi)需和促轉(zhuǎn)型的有效抓手，有必要從頂層設計上給予引導。

一是明確城市更新的總體思路，按照“分城分類分階段”推進的原則引導不同城市有序推進城市更新。發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)驗表明，不同時期的發(fā)展背景、面臨問題與更新動力不同，城市更新的內(nèi)涵也呈現(xiàn)出階段性特征。城市更新是一項復雜的系統(tǒng)工程，需結(jié)合城市發(fā)展階段和特點有序推進。我國未來一段時間尤其是“十四五”時期仍處于城鎮(zhèn)化較快推進階段，多數(shù)城市仍處于新建與存量更新并行階段，建議各城市摸清現(xiàn)狀資源情況，結(jié)合自身發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要制定城市更新戰(zhàn)略安排;借鑒日本、新加坡、香港地區(qū)做法，設立城市更新專職機構(gòu)，分重點、分時序統(tǒng)籌推進城市更新工作。

二是完善存量空間資源再利用管理政策。目前增量發(fā)展模式下的土地、規(guī)劃、建筑規(guī)范等制度無法適應存量空間改造提升模式下的城市更新項目的實際需求。建議探索建立適合城鎮(zhèn)存量空間資源再開發(fā)再利用的土地管理政策體系，從中央層面對現(xiàn)有政策給予調(diào)整和完善，規(guī)范土地和房屋權(quán)屬調(diào)整、功能和用途轉(zhuǎn)變等制約城市更新的基礎性政策因素，建立鼓勵歷史保護和維護公共利益的容積率獎勵和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策。

三是建立多元協(xié)作的城市更新治理模式。不同于新建項目產(chǎn)權(quán)明晰，城市更新中涉及的存量老舊建筑產(chǎn)權(quán)復雜，業(yè)主分散，多元利益主體博弈導致城市更新項目推進緩慢。建議以產(chǎn)權(quán)為紐帶，通過合約安排使政府、開發(fā)企業(yè)和原產(chǎn)權(quán)主體形成利益共享、風險共擔的共同體，探索協(xié)作治理型和自主治理型的城市更新治理模式，將城市更新與社會治理現(xiàn)代化的推進相結(jié)合。

四是創(chuàng)新城市更新投融資機制，多途徑吸引社會資本參與。統(tǒng)籌利用好中央預算內(nèi)投資、各級財政資金、地方政府專項債，鼓勵商業(yè)銀行等金融機構(gòu)提供信貸支持。支持政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)行金融債券專項用于支持各地城市更新建設。有條件的地方可探索設立城市更新基金，創(chuàng)設并發(fā)行以經(jīng)營性房地產(chǎn)為基礎資產(chǎn)的不動產(chǎn)投資信托基金、收益權(quán)資產(chǎn)支持證券、商業(yè)地產(chǎn)抵押貸款支持證券等多元化的新型融資方式，創(chuàng)造更多途徑便利社會資本參與城市更新項目。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資研究所）