李舒夢(mèng) 馮建喜 LI Shumeng, FENG Jianxi

0 引 言

城市可開發(fā)利用的土地資源越來越緊缺，在城市高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，城市建設(shè)向品質(zhì)提升以及集約式再開發(fā)轉(zhuǎn)變[1]。在此背景下，存量發(fā)展取代增量發(fā)展成為未來城市建設(shè)的主要方向[2-5]。作為存量發(fā)展的主要模式，社區(qū)更新承擔(dān)著盤活城市存量土地的經(jīng)濟(jì)功能和縮小居住設(shè)施供給差異的社會(huì)功能[6]，成為當(dāng)下學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域討論的熱點(diǎn)話題。

我國(guó)現(xiàn)有的社區(qū)更新主要有兩種模式，一種是以政府為主導(dǎo)、具有福利色彩的更新模式[7]，一種是政府與開發(fā)商結(jié)合的“親增長(zhǎng)聯(lián)盟”的公私合作伙伴模式[8]。然而現(xiàn)有的這兩種社區(qū)更新模式都將房屋產(chǎn)權(quán)所有者業(yè)主排除在外。英美日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)更新歷程表明，在更加綜合化的更新目標(biāo)的指引下，社區(qū)力量是解決社會(huì)公平問題、推動(dòng)社區(qū)更新的重要力量[9-11]。我國(guó)的實(shí)踐也表明，一方面，傳統(tǒng)更新模式下政府資金難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模更新需求，另一方面，過度市場(chǎng)化會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公平問題的出現(xiàn)，僅依靠政府和開發(fā)商難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)更新[12-13]，迫切需要“第三條腿”— —社區(qū)居民— —的有效參與，以實(shí)現(xiàn)多元更新目標(biāo)和可持續(xù)的社區(qū)更新[14]。

鑒于此，近年來關(guān)于業(yè)主主動(dòng)參與社區(qū)更新的研究和實(shí)踐成為學(xué)界和業(yè)界關(guān)注的熱點(diǎn)。相關(guān)研究主要集中于理論和案例研究?jī)煞矫?。理論研究研究在反思現(xiàn)行模式業(yè)主參與不足的基礎(chǔ)上，或從利益協(xié)調(diào)的視角出發(fā)，提出構(gòu)建利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的多方協(xié)調(diào)機(jī)制[15-17]；或從公眾參與等理論視角出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行的社區(qū)更新過程中公眾的參與程度進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出優(yōu)化策略[18-20]。有趣的是，此類研究往往過于強(qiáng)調(diào)業(yè)主的主導(dǎo)作用，忽視了利益協(xié)調(diào)機(jī)制所需的程序、資金、法律等方面的制度性保障以及在這個(gè)過程中其他主體不可或缺的作用，缺乏整體性的研究視角。案例研究多選取業(yè)主為村集體的社區(qū)（城中村），如在佛山聯(lián)滘村更新[21-22]、深圳社區(qū)更新單元[23-24]以及廈門共同締造[25-26]等實(shí)踐案例中，因村集體擁有土地所有權(quán)從而有了與其他利益主體協(xié)商的“資本”，而城市社區(qū)業(yè)主并不具備這樣的條件，因此不具有普遍意義；其次，這些案例中，政府依然是更新的發(fā)起者，在更新過程中起主導(dǎo)作用，業(yè)主在很大程度上只是被動(dòng)參與。有沒有社區(qū)更新是由業(yè)主主動(dòng)發(fā)起、業(yè)主起主導(dǎo)作用、其他主體起配合作用的案例？這樣的更新是否一定會(huì)獲得成功？這樣案例的分析有助于加深對(duì)社區(qū)更新整體性的理解，特別是有助于理解各主體在整體框架下不可或缺的作用。因此，需要立足于社區(qū)更新的系統(tǒng)性，構(gòu)建社區(qū)更新的整體性理論框架，通過整體框架研究現(xiàn)行模式與業(yè)主自主更新需求之間的矛盾，建立更具實(shí)踐性的、適應(yīng)于業(yè)主自主更新多樣化需求的新模式。

基于以上判斷，本文首先構(gòu)建了社區(qū)更新的整體分析框架，在整體框架基礎(chǔ)上，從主體視角出發(fā)，分析現(xiàn)行社區(qū)更新模式與業(yè)主自主更新需求之間的矛盾，優(yōu)化現(xiàn)有模式，形成適應(yīng)不同社會(huì)需求的三種新的社區(qū)更新理論模式。佛山市桂華邨社區(qū)自主更新的失敗案例表明，在主體強(qiáng)烈更新意愿的基礎(chǔ)上，若缺乏有效的程序保障、資金支持和法律保障，仍然無法實(shí)現(xiàn)業(yè)主自主更新，證明了本文分析框架的合理性。

1 現(xiàn)行社區(qū)更新的模式與問題

1.1 現(xiàn)行社區(qū)更新模式

根據(jù)參與社區(qū)更新的社會(huì)主體的構(gòu)成和目標(biāo)不同，我國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)更新模式可以分為政府主導(dǎo)的福利主義色彩社區(qū)更新模式[7]以及政府與開發(fā)商結(jié)合的“親增長(zhǎng)聯(lián)盟”的公私合作伙伴模式[8]。

政府主導(dǎo)的社區(qū)更新模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重老舊、缺失，但房屋安全結(jié)構(gòu)較好，不需整體拆除重建的老舊小區(qū)的更新改造，主要目標(biāo)是完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、改善居住環(huán)境。由于這種更新模式不涉及土地權(quán)屬的變更，經(jīng)濟(jì)收益不足難以吸引開發(fā)商，政府作為主要責(zé)任方，直接組織、完全出資，負(fù)責(zé)更新改造工作的實(shí)施[27]（圖1）。

圖1 政府一元主導(dǎo)的社區(qū)更新模式Fig.1 government-dominated model

政府與開發(fā)商結(jié)合的“親增長(zhǎng)聯(lián)盟”的公私合作伙伴模式是目前應(yīng)用范圍最廣的社區(qū)更新模式。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的共同目標(biāo)下，城市政府與開發(fā)商構(gòu)成“親增長(zhǎng)聯(lián)盟”，以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向、以地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)[28]，更新過程以土地出讓為界分為兩個(gè)部分，出讓前以政府為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)劃定更新范圍，進(jìn)行征收、補(bǔ)償和土地儲(chǔ)備；出讓后以開發(fā)商為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)后續(xù)的建設(shè)實(shí)施與運(yùn)營(yíng)，政府僅為協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者（圖2）。

圖2 政府與開發(fā)商結(jié)合模式Fig.2 government-developer-partnership model

1.2 社區(qū)更新模式的分析框架

對(duì)現(xiàn)有社區(qū)更新模式的評(píng)判要以一定的分析框架為基礎(chǔ)，以此來明確評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和方式。社區(qū)更新很重要的一個(gè)點(diǎn)是多方利益協(xié)調(diào)，其難點(diǎn)也在于理清并協(xié)調(diào)好多元主體之間的利益關(guān)系。作為分析事件過程中不同主體利益博弈與相互關(guān)系的成熟理論[29]，利益相關(guān)者理論成為社區(qū)更新分析中應(yīng)用較為廣泛的理論工具，適用于本社區(qū)更新研究。因此，本文在構(gòu)建分析框架時(shí)借鑒了這一理論。然而需要注意的是，社區(qū)更新不僅在于主體之間的利益協(xié)調(diào)，更重要的是建立系統(tǒng)性的更新機(jī)制，調(diào)節(jié)和鞏固利益相關(guān)者的關(guān)系，以達(dá)到平衡狀態(tài)。在這個(gè)意義上，起步早、基礎(chǔ)好的社區(qū)治理研究可提供較完整研究框架作為參考。社區(qū)更新需求日趨多元化，早已突破單一的空間維度而融合進(jìn)入更廣泛的社區(qū)治理范疇，因此本文借助社區(qū)治理理論模型[30-31]，參考國(guó)內(nèi)外較為成熟的社區(qū)更新模式[32-36]，發(fā)現(xiàn)參與主體、程序設(shè)計(jì)、資金調(diào)配、法規(guī)政策是社區(qū)更新的核心內(nèi)容，對(duì)社區(qū)更新的過程和結(jié)果有重要影響。因此，本文在此基礎(chǔ)上構(gòu)建以“參與主體—程序設(shè)計(jì)—法規(guī)政策—資金調(diào)配”為主體的四維分析框架（圖3）。

圖3 四維分析框架Fig.3 four-dimensional analysis framework

在社區(qū)更新過程中，社區(qū)業(yè)主、政府、開發(fā)商是三大核心主體，三者之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)是社區(qū)更新整體框架的基礎(chǔ)，也是分析評(píng)價(jià)的手段和標(biāo)準(zhǔn)。首先是參與主體及其組織方式。參與主體作為社區(qū)更新的行動(dòng)主體和決策主體，其組成和組織方式對(duì)社區(qū)更新的目標(biāo)方向以及資源獲取和運(yùn)行的方式[30]有直接影響，以業(yè)主、政府和市場(chǎng)三大主體為基礎(chǔ)，研究的重點(diǎn)在于明確不同主體的勢(shì)力對(duì)比和權(quán)責(zé)關(guān)系，以及如何建立平衡關(guān)系。其次是程序設(shè)計(jì)。社區(qū)更新領(lǐng)域包括更新對(duì)象—制定方案—實(shí)施建設(shè)—經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)四個(gè)主要決策環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，對(duì)了社區(qū)更新的實(shí)施過程以及主體的參與方式[34]會(huì)產(chǎn)生具體影響，參與主體與程序設(shè)計(jì)共同構(gòu)成社區(qū)更新過程中的內(nèi)部組織。第三是資金調(diào)配。資金不僅是社區(qū)更新的實(shí)施基礎(chǔ)和重要的動(dòng)力來源，對(duì)更新結(jié)果有較大影響，也是協(xié)調(diào)各個(gè)主體間關(guān)系的重要介質(zhì)[35]。資金來源、供給方式與分配方式是資金調(diào)配研究的主要內(nèi)容。第四是法規(guī)政策。以法規(guī)政策明晰主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)范社區(qū)更新進(jìn)程是社區(qū)更新必不可少的保障[36]，研究的重點(diǎn)在于法規(guī)政策如何保障主體間的平衡。法規(guī)政策與資金調(diào)配共同構(gòu)成了社區(qū)更新的外部支撐系統(tǒng)，保障社區(qū)更新的順利實(shí)施和主體之間關(guān)系的平衡。

1.3 現(xiàn)行社區(qū)更新模式評(píng)估

隨著城市發(fā)展進(jìn)入精細(xì)化階段，地方財(cái)政捉襟見肘，社區(qū)發(fā)展所需要的自發(fā)更新渠道、多元化目標(biāo)以及長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的發(fā)展機(jī)制與現(xiàn)有模式產(chǎn)生了較大沖突。文章基于上述分析框架，對(duì)現(xiàn)行社區(qū)更新模式與業(yè)主自發(fā)更新的內(nèi)在沖突進(jìn)行解讀。

1.3.1 參與主體方面

開發(fā)商與政府主導(dǎo)下，業(yè)主作為弱勢(shì)群體被邊緣化。現(xiàn)行模式下，業(yè)主在更新決策過程中缺席，僅作為被動(dòng)接受者出現(xiàn)。面對(duì)擁有強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)和政治資源的兩大主體，業(yè)主始終處于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致其對(duì)于歷史文化保護(hù)、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的多元需求被單一的物質(zhì)空間更新目標(biāo)壓制，難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的整體發(fā)展。

1.3.2 程序設(shè)計(jì)方面

政府與開發(fā)商自上而下控制更新過程，業(yè)主被排除在決策程序之外。政府和開發(fā)商是主要決策者，業(yè)主無法作為決策的主體進(jìn)入決策程序、也無有效表達(dá)需求的渠道（圖4）。在以外部力量為主導(dǎo)的社區(qū)更新模式中，由于資金和精力的限制，短期更新成為主要的更新方式，缺乏對(duì)于經(jīng)營(yíng)維護(hù)等后續(xù)工作的安排。甚至，為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，搬遷原有業(yè)主，導(dǎo)致原社區(qū)網(wǎng)絡(luò)瓦解，失去了持續(xù)發(fā)展的可能。

圖4 現(xiàn)行社區(qū)更新程序與業(yè)主需求的矛盾Fig.4 contradictions between the current community regeneration process and the owner’s needs

1.3.3 資金調(diào)配方面

政府與市場(chǎng)壟斷資金供給與收益，業(yè)主難以獲得資金支持?，F(xiàn)行社區(qū)更新制度中，政府或市場(chǎng)作為主要的出資方，掌握社區(qū)更新所需要的全部資金的使用權(quán)。政府與開發(fā)商合作更新模式中，社區(qū)更新之后土地增值的收益完全由市場(chǎng)獲得，原業(yè)主僅能得到拆遷補(bǔ)償。業(yè)主在缺乏資金投入和收益的前提下，在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位，無法保障業(yè)主在更新中的訴求。

1.3.4 法規(guī)政策方面

現(xiàn)有法規(guī)政策存在結(jié)構(gòu)性缺陷，公共利益原則缺位[37]。首先，我國(guó)社區(qū)更新由于實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，沒有單行立法。第二，在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律的部分內(nèi)容涉及社區(qū)更新，僅提供原則性支持而缺乏結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)。為回應(yīng)實(shí)踐需求，深圳、上海等地通過政府政策的形式，對(duì)社區(qū)更新進(jìn)行法制化規(guī)范，如2009年頒布的《深圳市城市更新辦法》。但是，一方面此類地方文件層次低、效力有限，另一方面，雖然此類文件適應(yīng)了實(shí)際需要進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，但與現(xiàn)行國(guó)家法律存在較大沖突。第三，地方的社區(qū)更新立法和政策著重于解決實(shí)施的具體問題，而缺乏對(duì)于公共利益原則的制約，導(dǎo)致實(shí)踐中存在利益分配失衡、對(duì)弱勢(shì)群體保障不足等問題。

2 主體性視角下的社區(qū)更新機(jī)制

2.1 四維框架下社區(qū)更新模式優(yōu)化

根據(jù)前文對(duì)現(xiàn)有社區(qū)更新模式的評(píng)估，從理論出發(fā)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)際案例，以社區(qū)發(fā)展為導(dǎo)向，對(duì)社區(qū)更新的四個(gè)維度進(jìn)行優(yōu)化。

2.1.1 參與主體方面，在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，融合業(yè)主與第三方組織等多元參與主體

從西方社區(qū)更新實(shí)際來看，目標(biāo)多元化、實(shí)施復(fù)雜化的社區(qū)更新過程需要多方主體建立平衡關(guān)系，有序推動(dòng)更新實(shí)施。

首先，業(yè)主必須參與，第三方組織需要協(xié)助參與。業(yè)主作為社區(qū)更新的被影響者和社區(qū)發(fā)展的主要經(jīng)營(yíng)者，必須參與社區(qū)更新的核心決策。由于社區(qū)更新過程的復(fù)雜性和專業(yè)性，結(jié)合國(guó)內(nèi)外成功更新經(jīng)驗(yàn)，公益性第三方專業(yè)組織也是社區(qū)更新過程中必不可少的主體。作為專業(yè)組織，其對(duì)于解決社區(qū)更新過程中的專業(yè)和組織問題有重要作用；而且公益性第三方組織也可以保障更新過程的公平性[38]。

其次，要明確主體權(quán)責(zé)范圍，建立平等關(guān)系。轉(zhuǎn)變行政化色彩較強(qiáng)的社區(qū)更新模式，需要處理好政府—業(yè)主之間的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)劃分。政府制定宏觀政策、提供更新建設(shè)資金、鼓勵(lì)與監(jiān)管更新過程，下放部分權(quán)利給社區(qū)業(yè)主和第三方組織，約束市場(chǎng)行為，從管理者轉(zhuǎn)向合作者、服務(wù)者、監(jiān)督者[16]。業(yè)主作為社區(qū)的運(yùn)營(yíng)者和更新的參與者，需提高參與社區(qū)更新的自主意識(shí)和參與能力，建立社區(qū)長(zhǎng)效更新發(fā)展機(jī)制。第三方組織為專業(yè)性問題提供咨詢服務(wù)、幫助協(xié)調(diào)各主體之間的矛盾，還可以作為社區(qū)長(zhǎng)期合作伙伴，幫助業(yè)主提升自組織能力[39]。主體間平衡的地位不僅需要?jiǎng)澐置鞔_的權(quán)責(zé)關(guān)系，還需要程序設(shè)計(jì)、資金保障和法律制度進(jìn)行約束和保障。

2.1.2 程序設(shè)計(jì)方面，設(shè)計(jì)上下結(jié)合、監(jiān)管有效、服務(wù)有力的更新程序

首先，要建立業(yè)主自下而上的更新渠道。在更新選擇環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變政府劃定更新范圍的單一方式，參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的更新經(jīng)驗(yàn)，在滿足更新條件和產(chǎn)權(quán)人同意的基礎(chǔ)上，業(yè)主可自行申請(qǐng)更新[40]。在方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，可通過業(yè)主自主雇傭設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)提出專業(yè)方案，或業(yè)主參與協(xié)商制定方案，以體現(xiàn)業(yè)主需求；在建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)，業(yè)主可作為主體選擇開發(fā)建設(shè)單位；在經(jīng)營(yíng)維護(hù)環(huán)節(jié)，業(yè)主作為社區(qū)發(fā)展的主體獲得經(jīng)營(yíng)性收益，同時(shí)承擔(dān)維護(hù)責(zé)任，由政府提供公共設(shè)施的維護(hù)資金。

其次，政府有力監(jiān)管、有限服務(wù)。政府從市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和社區(qū)自治領(lǐng)域逐漸退場(chǎng)，更專注于提供公共服務(wù)以及維護(hù)公共利益[41]。通過提高非容積率等政策手段維護(hù)公共利益和弱勢(shì)群體的利益[1]，如提供公益性用地或建造公共設(shè)施。

2.1.3 資金調(diào)配方面，建立多元資金供給與利益共享機(jī)制

首先，要?jiǎng)?chuàng)新多元資金來源。政府和開發(fā)商以外，銀行、社會(huì)機(jī)構(gòu)和業(yè)主自身都可以作為更新資金的提供者。第一，向銀行抵押土地獲得低息貸款。對(duì)于有自發(fā)更新意愿的社區(qū)，政府應(yīng)幫助業(yè)主與銀行協(xié)商，通過抵押土地使用權(quán)獲得低息貸款作為社區(qū)更新的啟動(dòng)資金。第二，業(yè)主自籌資金。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的社區(qū)，可通過發(fā)行股票的方式，業(yè)主自行認(rèn)購，成為風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)者和利益共享者。第三，申請(qǐng)第三方基金?？蓞⒖脊嫘磐泻痛壬平M織十分發(fā)達(dá)的英國(guó)，慈善機(jī)構(gòu)、公益信托或企業(yè)聯(lián)盟是社區(qū)更新的重要第三方經(jīng)濟(jì)力量[42]。對(duì)于有城市遺產(chǎn)保護(hù)和弱勢(shì)群體扶助需要的社區(qū)，可申請(qǐng)第三方基金以籌集資金。

其次，提供多樣化的資金供給方式。我國(guó)現(xiàn)有的政府資金供給方式為自上而下的無差別撥款、補(bǔ)償方式，不僅業(yè)主失去了獲得資金的主動(dòng)權(quán)，也不適用復(fù)雜的更新情況，會(huì)導(dǎo)致資源分配的低效和不公平。對(duì)此問題，英國(guó)“綜合更新預(yù)算”（single regeneration budget，簡(jiǎn)稱SRB）政策是一種有效的解決方式?！熬C合更新預(yù)算”通過競(jìng)爭(zhēng)性申請(qǐng)方式，設(shè)置申請(qǐng)條件，如要求多元主體參與和幫助弱勢(shì)群體等，以提高資金的利用效率，引導(dǎo)開發(fā)向多元目標(biāo)轉(zhuǎn)換。同時(shí)，為了彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可能導(dǎo)致的衰敗地區(qū)資金不足的情況，80%SRB的基金流向了全國(guó)最落后的地區(qū)，通過資金的傾斜來幫助衰敗地區(qū)的更新[43]，以實(shí)現(xiàn)資金利用效率與社會(huì)公平的平衡。

再次，要建立合理的利益共享機(jī)制。如果簡(jiǎn)單地將收益歸公或歸私，土地增值收入都會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問題。從權(quán)責(zé)關(guān)系來看，政府不僅是資金的提供者之一，且由于社區(qū)更新可能帶來容積率提高、土地性質(zhì)變化等加大城市公共設(shè)施負(fù)擔(dān)的問題，其成本勢(shì)必由政府負(fù)擔(dān)，因此政府應(yīng)獲得部分收益以補(bǔ)償成本。開發(fā)商作為資金的提供者和開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，經(jīng)濟(jì)收益是其主要的更新動(dòng)力，也應(yīng)參與到收益分配之中。業(yè)主作為社區(qū)的主要經(jīng)營(yíng)者和維護(hù)者，若前期投入資金，則應(yīng)獲得分紅；除此之外，社區(qū)的后續(xù)經(jīng)營(yíng)也需要資金維持。具體的分配方式可采取股份分紅以及共有社區(qū)發(fā)展資金等方式進(jìn)行分配。實(shí)際上，土地增值收益分配政策相當(dāng)復(fù)雜，具體的措施仍需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)計(jì)，而政府、市場(chǎng)、業(yè)主共享增值收益是目前普遍采用的分配方式[44]。

2.1.4 法規(guī)政策方面，完善社區(qū)更新法律體系，明確公共利益導(dǎo)向

社區(qū)更新作為一種具有特殊性和復(fù)雜性的城市建設(shè)實(shí)踐，亟需專門的法律制度以保障和規(guī)范社區(qū)的更新實(shí)踐。此外，還需以地方立法為基礎(chǔ)，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)優(yōu)化和完善國(guó)家層面的法律體系。更重要的是，應(yīng)確立以公共利益為基礎(chǔ)的社區(qū)更新法律導(dǎo)向，完善公共參與制度，建立平衡的利益格局，構(gòu)建有效協(xié)商的溝通平臺(tái)[35]，對(duì)處于弱勢(shì)地位的業(yè)主進(jìn)行政策傾斜，例如賦予業(yè)主必須參與更新的法定地位以及允許業(yè)主獲得社區(qū)更新優(yōu)先權(quán)等[34]。

2.2 主體性視角下的社區(qū)更新模式

在上文明晰優(yōu)化社區(qū)更新四個(gè)維度的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有模式進(jìn)行改善，圍繞業(yè)主自主參與更新的目標(biāo)，構(gòu)建了三種社區(qū)更新模式。

模式一：政府主導(dǎo)、業(yè)主參與的公共服務(wù)模式。本模式適用于以公共價(jià)值為主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值不大且業(yè)主不具備自主更新能力和意愿的社區(qū)更新，比如貧困社區(qū)或歷史街區(qū)等。此類社區(qū)宜在政府單一主導(dǎo)模式基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，以政府公共投入和主導(dǎo)更新建設(shè)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)業(yè)主對(duì)更新方案進(jìn)行協(xié)商的權(quán)利，同時(shí)通過政府資金補(bǔ)助，業(yè)主獲得持續(xù)更新社區(qū)的能力（圖5）。

圖5 政府主導(dǎo)、業(yè)主參與的公共服務(wù)模式Fig.5 government-led, owner-involved public service model

模式二：業(yè)主主導(dǎo)的自我更新模式。本模式適用于以社區(qū)發(fā)展價(jià)值為主導(dǎo)，不改變業(yè)主組成和土地使用情況，業(yè)主有強(qiáng)烈的主導(dǎo)更新過程的意愿和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的社區(qū)，是業(yè)主主導(dǎo)權(quán)最大的社區(qū)更新模式，比如有運(yùn)行良好的業(yè)委會(huì)的小區(qū)所進(jìn)行的微更新項(xiàng)目。由于社區(qū)更新的專業(yè)性，應(yīng)引入第三方專業(yè)組織，協(xié)助業(yè)主自主更新。業(yè)主通過申請(qǐng)獲得更新機(jī)會(huì)，結(jié)合業(yè)主資金、公益基金和政府更新基金等多重資金來源進(jìn)行更新建設(shè)，建設(shè)完成后的經(jīng)營(yíng)性收入再投入社區(qū)事務(wù)，形成可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展機(jī)制（圖6）。

圖6 業(yè)主主導(dǎo)的自我更新模式Fig.6 owner-led self-regenerated model

模式三：業(yè)主與開發(fā)商結(jié)合的半市場(chǎng)化模式。本模式適用于以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為主導(dǎo)且業(yè)主經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的社區(qū)，在提高容積率、改變土地用途等政策條件下，以經(jīng)濟(jì)效益吸引市場(chǎng)參與社區(qū)更新，同時(shí)強(qiáng)化政策，保障業(yè)主權(quán)益，是對(duì)政府與開發(fā)商結(jié)合模式的優(yōu)化，如城市中心區(qū)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目。為協(xié)調(diào)業(yè)主與開發(fā)商的關(guān)系，通過土地市場(chǎng)的優(yōu)惠政策（業(yè)主獲得優(yōu)先權(quán)或地價(jià)優(yōu)惠等）以及在資金供給方面設(shè)置合作要求等方式來保障業(yè)主的平等地位。為改變過度市場(chǎng)化導(dǎo)致的原業(yè)主搬離的情況，不進(jìn)行土地收儲(chǔ)，在保留原業(yè)主的基礎(chǔ)上，通過二級(jí)市場(chǎng)交易引入新業(yè)主。地產(chǎn)收入一部分歸原業(yè)主和開發(fā)商所有，一部分作為社區(qū)運(yùn)營(yíng)資金，建立長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制（圖7）。

圖7 業(yè)主與開發(fā)商結(jié)合的半市場(chǎng)化模式Fig.7 semi-marketization model combining owners and developers

3 桂華邨業(yè)主自主參與社區(qū)更新的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

以上社區(qū)更新模式都是在理論分析基礎(chǔ)上構(gòu)建的。在實(shí)際操作中，可能會(huì)遇到更復(fù)雜的局面。因此，需要在實(shí)踐案例中進(jìn)行檢驗(yàn)，以證明理論模型的合理性。

廣東省佛山市南海區(qū)的桂華邨小區(qū)1995年由佛山城區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)公司開發(fā)，共有22座住宅樓共計(jì)551戶住戶（含同一地塊的麗景小區(qū)），建筑時(shí)間較長(zhǎng)、住宅老舊破損嚴(yán)重、居住環(huán)境較差、配套設(shè)施缺失、功能不完善，人口組成上有近1/3的業(yè)主為中老年人，老齡化問題突出；同時(shí)，社區(qū)內(nèi)部缺乏有效自治組織，社區(qū)公共事務(wù)出現(xiàn)管理真空，呈現(xiàn)出我國(guó)老舊小區(qū)的典型特征，是我國(guó)千萬城市社區(qū)的縮影。另一方面，與國(guó)內(nèi)社區(qū)自主更新的成功案例（如廈門曾厝垵的共同締造）相比，桂華邨社區(qū)更新也有其特殊性。主要表現(xiàn)在其社區(qū)更新首先是由居民自主發(fā)起的，居民主動(dòng)推進(jìn)與政府的合作，政府在整個(gè)過程中起配合和輔助作用。而國(guó)內(nèi)大部分成功案例是由政府首先發(fā)起并積極參與，在整個(gè)過程中，業(yè)主在很大程度上是被動(dòng)員參與，業(yè)主在這一過程中的主體性有限。因此將其作為本文的實(shí)踐分析對(duì)象，研究為何在業(yè)主具有強(qiáng)烈自主更新意愿且政府積極配合的情況下，社區(qū)更新仍會(huì)因缺乏有效程序、充足的資金供給以及有力的法律保障而失敗，以驗(yàn)證本文所構(gòu)建的四維分析框架的合理性。

3.1 改造緣起：地價(jià)差異引發(fā)強(qiáng)烈的更新需求

桂華邨小區(qū)位于廣東省佛山市南海區(qū)千燈湖片區(qū)，2006年因廣東省金融高新區(qū)落地于此，該片區(qū)的城市風(fēng)貌和居住品質(zhì)極大優(yōu)化，轄區(qū)內(nèi)在售的商品房均價(jià)飆升至16 000元，一躍成為“佛山最貴地段”。相較于周邊近5年內(nèi)新建的高層高檔小區(qū)，該小區(qū)品質(zhì)較差，因此成為房?jī)r(jià)“洼地”，房?jī)r(jià)最高也只到5 000元，是周邊商品房均價(jià)的三分之一。

2009年廣東省政府與國(guó)土資源部合作，積極推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造（簡(jiǎn)稱“三舊”改造），實(shí)現(xiàn)了重要的政策性突破，城市面貌明顯改善，且由于補(bǔ)償條件合理，也受到了市民的認(rèn)可。但是桂華邨并未被納入三舊改造范圍，優(yōu)良的區(qū)位和巨大的地價(jià)差距，使得桂華邨的業(yè)主對(duì)于通過改造來改善居住環(huán)境和增值財(cái)富有強(qiáng)烈期待。通過一位業(yè)主在社區(qū)內(nèi)發(fā)布改造倡議書，社區(qū)內(nèi)部自發(fā)進(jìn)行社區(qū)更新的熱情被點(diǎn)燃，開始自發(fā)組織推進(jìn)社區(qū)更新。

3.2 參與過程：網(wǎng)絡(luò)求助—自發(fā)動(dòng)員—政府咨詢—簽名申請(qǐng)

桂華邨的自主更新實(shí)踐是由一名業(yè)主發(fā)起，社區(qū)群體積極響應(yīng)，經(jīng)歷了網(wǎng)絡(luò)求助—自發(fā)動(dòng)員—政府咨詢—簽名申請(qǐng)四個(gè)階段。這一過程中，社區(qū)業(yè)主主動(dòng)參與并得到多方幫助，但依然屢屢碰壁，最后更新失敗（圖8-9）。

圖8 桂華邨自主更新流程圖Fig.8 self-renewal flow chart of Guihua community

階段一：業(yè)主產(chǎn)生自主更新意愿，在網(wǎng)絡(luò)上向第三方組織求助。在地價(jià)差異的刺激和喪失更新機(jī)會(huì)的打擊下，桂華邨一位業(yè)主高某產(chǎn)生了強(qiáng)烈的自主更新愿望，并通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系上一個(gè)名叫“當(dāng)家作主網(wǎng)”的自組織拆遷投資網(wǎng)站，網(wǎng)站從總部上海派出一位經(jīng)理來佛山了解了桂華邨的情況，經(jīng)理在廣州現(xiàn)行的“三舊改造”政策中找到了“允許土地權(quán)屬人自行改造”的關(guān)鍵政策支持，建議業(yè)主高某通過倡議書的方式先在社區(qū)內(nèi)部動(dòng)員業(yè)主參與自主更新。

階段二：?jiǎn)我粯I(yè)主以倡議書動(dòng)員業(yè)主群體發(fā)起自主更新，并建立合法組織。業(yè)主高某在社區(qū)內(nèi)張貼自主更新倡議書，得到業(yè)主群體的積極響應(yīng)，并與熱心業(yè)主張某和李某共同組建自主更新活動(dòng)的核心團(tuán)隊(duì)，通過每棟樓設(shè)置一位“樓長(zhǎng)”的方式，在社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行有組織的廣泛動(dòng)員?？紤]到自主更新申請(qǐng)的合法性，還成立了業(yè)主委員會(huì)，選舉業(yè)主代表，代理行使業(yè)主權(quán)利。

階段三：業(yè)主代表向政府咨詢更新改造程序。為推進(jìn)自主更新的實(shí)施，業(yè)主代表向南海區(qū)三舊改造辦公室（以下簡(jiǎn)稱三舊辦）咨詢自主更新改造事宜。三舊辦通過法規(guī)政策核定自主更新的合法性后表示支持。但由于現(xiàn)行的政策沒有對(duì)業(yè)主自發(fā)更新進(jìn)行具體操作指導(dǎo)，也無先例可循，三舊辦以較為審慎的態(tài)度在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下主動(dòng)通過《關(guān)于桂華邨小區(qū)自行改造的情況說明》這一官方文件進(jìn)行了回應(yīng)和指導(dǎo)，包含了初步確權(quán)、改造方案制定與土地流通三大環(huán)節(jié)。

圖9 桂華邨業(yè)主預(yù)期與實(shí)際實(shí)施的利益關(guān)系圖Fig.9 expected and actual implementation of the interest diagram of Guihua community

階段四：業(yè)主響應(yīng)政府要求，發(fā)起簽名申請(qǐng)。由于三舊辦提出在全體業(yè)主（90%以上）表決通過后，由改造主體向項(xiàng)目所屬街道辦提出改造申請(qǐng)，上報(bào)政府審批后方可實(shí)施，桂華邨社區(qū)內(nèi)進(jìn)行了熱烈的公開宣傳和簽名活動(dòng)。但最終僅有230戶業(yè)主簽名同意，占551戶總業(yè)主數(shù)的四成不到，遠(yuǎn)沒有達(dá)到政府所規(guī)定的90%的要求，桂華邨自主更新實(shí)踐止步于此。

3.3 失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

桂華邨業(yè)主在爭(zhēng)取自主更新的過程中，發(fā)揮了極大的自主性，也得到了政府和第三方組織的幫助，但依然失敗，桂華邨業(yè)主自主更新實(shí)踐失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于優(yōu)化我國(guó)社區(qū)更新模式有重要的指導(dǎo)意義。

3.3.1 參與主體方面

社區(qū)自組織能力有限，專業(yè)組織不健全、缺乏有效運(yùn)作機(jī)制。首先，桂華邨社區(qū)自組織基礎(chǔ)薄弱，組織能力有限。桂華邨社區(qū)缺乏自治經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)期未成立有效處理社區(qū)公共事務(wù)的業(yè)委會(huì)，甚至物業(yè)公司也因與業(yè)主產(chǎn)生糾紛而退出。盡管業(yè)主參與積極性高，但業(yè)主代表組織的社區(qū)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足、對(duì)更新事務(wù)的了解有限，大量業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)缺乏信任。其次，專業(yè)組織制度不健全，參與深度不足。“當(dāng)家作主網(wǎng)”在桂華邨的更新過程中給予了關(guān)鍵性幫助，但是其自身并不是合法合規(guī)的社會(huì)組織，也沒有規(guī)范的組織架構(gòu)和成功運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。且作為專業(yè)咨詢方，其僅在自主更新發(fā)起之前派出過一名顧問對(duì)實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行建議，沒有深入?yún)⑴c更新的全過程。

3.3.2 程序設(shè)計(jì)方面

政府缺乏清晰的程序引導(dǎo)，保守的臨時(shí)性政策加大了自主更新的難度。業(yè)主自主更新的具體操作程序不明確是桂華邨更新失敗的主要原因。一方面，實(shí)施計(jì)劃、改造方案等具體問題沒有明確的、可操作的路徑，導(dǎo)致多數(shù)有改造愿望的業(yè)主對(duì)改造成功的可能性持懷疑態(tài)度，未參與到更新活動(dòng)中來；另一方面，由于政策選擇保守，三舊辦制定的更新程序過于嚴(yán)苛，如90%的業(yè)主同意率遠(yuǎn)大于深圳僅“須占建筑物總面積三分之二以上且占總數(shù)量三分之二以上的權(quán)利主體同意進(jìn)行更新”[45]的社區(qū)更新政策，提高了自主更新的門檻。

3.3.3 資金調(diào)配方面

資金預(yù)算不明，缺乏公共資金幫助。1968年英國(guó)布萊克·羅德（Black Road）的綜合改善區(qū)計(jì)劃（general improvement area）通過政府的財(cái)政支持和詳細(xì)的財(cái)務(wù)運(yùn)作流程贏得了廣大業(yè)主的支持，降低了社區(qū)更新的成本[46]。相比之下，桂華邨在更新過程中有關(guān)資金的來源、預(yù)算、分配方式等都處于模糊狀態(tài)，導(dǎo)致業(yè)主對(duì)更新實(shí)施的信心不足。且在桂華邨業(yè)主對(duì)于資金來源的設(shè)想中，僅利用了業(yè)主自籌和市場(chǎng)資金兩種方式，沒有政府或公共更新組織為其提供資金援助，啟動(dòng)資金征集困難。

3.3.4 法規(guī)政策方面

地方政策原則與國(guó)家法律產(chǎn)生沖突。廣東現(xiàn)在實(shí)行的“三舊改造”政策允許土地權(quán)屬人自行改造，但是這一原則性政策缺乏具體指引，且“三舊改造”本身與后續(xù)的相關(guān)工作就是對(duì)現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)的沖擊，如根據(jù)我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，禁止不具有房地產(chǎn)開發(fā)資格的業(yè)主隨意進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。地方政策與國(guó)家法律之間的沖突導(dǎo)致政府在對(duì)待桂華邨自主更新申請(qǐng)時(shí)持審慎態(tài)度，在臨時(shí)政策制定時(shí)也以國(guó)家法律為主，限制了自主更新的可能。

4 結(jié)論與政策建議

長(zhǎng)期自上而下的社區(qū)更新模式導(dǎo)致業(yè)主主體性不足，社區(qū)自我更新能力缺乏。這一現(xiàn)象受到了學(xué)界和業(yè)界的廣泛關(guān)注，近年來關(guān)于業(yè)主主動(dòng)參與社區(qū)更新的研究和實(shí)踐成為熱點(diǎn)。然而，有趣的是現(xiàn)有對(duì)于業(yè)主自主更新的研究又似乎過于強(qiáng)調(diào)對(duì)業(yè)主的“賦權(quán)”，以及以單一的利益維度構(gòu)建協(xié)調(diào)模式，忽略了社區(qū)更新的系統(tǒng)性— —在主體的利益協(xié)調(diào)之外，程序設(shè)計(jì)、資金調(diào)配、法規(guī)政策不僅構(gòu)成了社區(qū)更新的整體結(jié)構(gòu)，還是業(yè)主自主更新的制度性保障。因此本文從整體視角出發(fā)，構(gòu)建“參與主體—程序設(shè)計(jì)—法規(guī)政策—資金調(diào)配”的四維分析框架，基于整體性視角，分析現(xiàn)行城市更新模式與業(yè)主自主更新之間的矛盾，在現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上，優(yōu)化形成能適應(yīng)不同需求的三種社區(qū)更新理論模式。桂華邨自主更新失敗案例表明，在強(qiáng)烈的自主更新需求下，若是缺乏整體性的更新制度，依然難以實(shí)現(xiàn)業(yè)主的自主更新，證明了本文所提出的四維框架的重要性。

根據(jù)矛盾分析結(jié)果，本文從政府視角出發(fā)，對(duì)我國(guó)的社區(qū)更新機(jī)制提出以下優(yōu)化建議：首先，尊重業(yè)主作為社區(qū)發(fā)展的主體的地位，政府給予社區(qū)自治權(quán)利，自主進(jìn)行社區(qū)更新事務(wù)的管理，積極引導(dǎo)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與到社區(qū)更新中，培育社區(qū)自組織能力，協(xié)助社區(qū)完成更新事務(wù)；其次，政府設(shè)計(jì)公平公正、權(quán)責(zé)清晰、具有可操作性的社區(qū)更新政策程序，以滿足多元化的更新需求；第三，鼓勵(lì)社會(huì)公益資金投入社區(qū)更新，政府創(chuàng)新社區(qū)更新資金的提供方式，以引導(dǎo)社區(qū)更新的發(fā)展方向；第四，結(jié)合現(xiàn)有的地方政策和立法實(shí)踐，積極探索制定社區(qū)更新的專門法，同時(shí)對(duì)原有法律法規(guī)進(jìn)行修訂，保障社區(qū)更新的實(shí)施。

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圖1-9：作者繪制