袁奇峰 趙 楊 陳嘉悅 項振海 YUAN Qifeng, ZHAO Yang, CHEN Jiayue, XIANG Zhenhai

0 引言

改革開放40年來，我國政府逐步推動國家從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。1988年土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度建立，國有土地實現(xiàn)了從生產(chǎn)資料向可交易的市場資本的跨越，國土空間資源逐漸被賦予產(chǎn)權(quán)特性。相較而言，集體土地制度的變革更復(fù)雜，經(jīng)承包責(zé)任制改革到所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的逐漸分離，才從生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為農(nóng)民可以經(jīng)營的資產(chǎn)[1]。但是，早在20世紀(jì)90年代，珠江三角洲就開始探索農(nóng)村土地股份合作制，“政社合一”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體土地的經(jīng)營代理人。2008年以后，珠江三角洲開始以市場化機(jī)制啟動“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居）改造，突破性的政策設(shè)計基本實現(xiàn)了集體建設(shè)用地“同地同權(quán)、同市同價”，為其資本化打開了通道。

國土空間規(guī)劃體制改革后，建設(shè)用地增量嚴(yán)格管控、存量建設(shè)用地再開發(fā)成為城市建設(shè)的主戰(zhàn)場。但是，依賴市場的“三舊”改造過于追求利益最大化，南海區(qū)“三舊”改造實施十余年來，舊工廠類型改造項目面積占比達(dá)65.88%[2]，其中進(jìn)展最快的是工廠類改造為居住類（以下簡稱“工改居”）項目，這類項目收益高、推進(jìn)快，常被稱為“吃肉”，而舊工廠改造后剩下的宅基地卻因權(quán)屬問題復(fù)雜和容積率的限制難以推進(jìn)，也就是所謂的“啃骨”問題[3-4]。大量“吃肉留骨”的城市更新改造項目缺少宏觀調(diào)控，舊村改造項目難以成功落地。而且被動地根據(jù)市場主體意愿開展的項目不僅導(dǎo)致了破碎化的點狀用地開發(fā)，更衍生出公服配套不足、城市整體發(fā)展欠統(tǒng)籌等城市問題[5-7]。

本文以筆者主持的夏北村整村改造規(guī)劃為例，考察了規(guī)劃實施的全過程，對村集體、政府和開發(fā)商之間圍繞增量利益所展開的博弈進(jìn)行了全面了解，以期改進(jìn)規(guī)劃工作、推動城市更新、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1 “三舊”改造推動二次城市化

20世紀(jì)80年代初期，南?？h農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三來一補、民營企業(yè)為主體，推動了“農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化”— —集體土地作為“生產(chǎn)資料”推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展[8-10]。這個過程既積累了原始資本，成就了南?？h珠江三角洲“四小虎”之一的地位，也開啟了具有地方特色的“半城市化”（或“非農(nóng)化”）進(jìn)程。“非正式”農(nóng)地轉(zhuǎn)用的收益激勵了上千個村民小組在其狹小的地域內(nèi)實行自給自足的工業(yè)開發(fā)，微小卻又“五臟俱全”的社區(qū)拼貼成城市，形成城市空間破碎、村民就地非農(nóng)化、村莊治理體制延續(xù)等多重特征并存的“半城市化”景觀（圖1）。

圖1 改造前基地的“半城市化”景觀Fig.1 landscape of the peri-urban area before the renovation

20世紀(jì)90年代，南海市通過“土地股份合作制”改革進(jìn)一步強化了自身權(quán)利。為增加收入，農(nóng)地大規(guī)模轉(zhuǎn)用為具有“可經(jīng)營資產(chǎn)”屬性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，以土地租賃的形式獲取土地租金[10-11]。但也正是由于集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊性、土地租賃經(jīng)濟(jì)、福利型集體經(jīng)濟(jì)組織等因素，集體土地?zé)o法得到最有效的開發(fā)，村莊集體陷入組織機(jī)制固化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)卷化、土地低效利用鎖定的狀態(tài)[12-14]。

21世紀(jì)以來，南海區(qū)利用其位于廣州和佛山兩市之間的特殊區(qū)位，成為廣佛大都市區(qū)建設(shè)的積極推動者和參與者。隨著土地價值的急劇提升，南海適時啟動了“三舊”改造，在集體土地上建設(shè)城市，開啟了“二次城市化”。

2 戰(zhàn)略引領(lǐng)，片區(qū)統(tǒng)籌

2.1 戰(zhàn)略引領(lǐng)求共識

回顧過去40年的城市化進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)南海把握住了兩大機(jī)遇：一是農(nóng)村集體在改革開放初期利用先行先試的機(jī)會主動把將近一半的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性集體建設(shè)用地；二是主動從戰(zhàn)略層面推動“廣佛大都市區(qū)”建設(shè)，在戰(zhàn)術(shù)層面通過“三舊”改造將巨量的存量建設(shè)用地的價值釋放出來，推動自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與空間重構(gòu)，逐步實現(xiàn)了從“農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化”到“園區(qū)工業(yè)化”[15]、從“村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”到“都市經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)型。

自2003年撤市設(shè)區(qū)以來，南海從最初的“東西板塊、雙輪驅(qū)動”到“中樞兩翼”三大板塊，再到“一核、一軸、兩帶”戰(zhàn)略，試圖以打通廣佛行政之“界”促廣佛市場之無“疆”，重塑自身區(qū)位。一方面，東部地區(qū)主動與廣州錯位發(fā)展服務(wù)業(yè)，以千燈湖“廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)”參與“廣佛同城化”產(chǎn)業(yè)分工。圍繞2003年建成的千燈湖公園1期，南海中心城區(qū)在經(jīng)濟(jì)服務(wù)化進(jìn)程中踐行了景觀都市主義，成功構(gòu)筑起“廣佛大都市區(qū)”重要的城市副中心。另一方面，“三舊”改造為集體建設(shè)用地再開發(fā)儲蓄了巨大“勢能”— —通過“在集體土地上建設(shè)城市”的制度創(chuàng)新，塑造了“城市南?！毙缕放?，帶動了周邊農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化地區(qū)（金融區(qū)B、C、D區(qū)，見圖2）的城市更新市場。

圖2 廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)示意圖Fig.2 Guangdong Financial Hi-Tech Service Zone

2.2 片區(qū)統(tǒng)籌定目標(biāo)

廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)C區(qū)（以下簡稱“金融C區(qū)”）規(guī)劃面積6.38 km2、涉及夏西、夏北兩個行政村（圖3）。2007年，附近國有用地的出讓價格已達(dá)到18 000元/m2，而金融C區(qū)夏西、夏北兩村工業(yè)用地租金的折現(xiàn)值僅2 262元/m2，巨大的“土地租金剩余”為改造奠定了基礎(chǔ)[16-17]。

圖3 廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)C區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖Fig.3 the land use of Guangdong Financial Hi-Tech Service C Zone

政府期望通過提升城市產(chǎn)業(yè)聚集和培育優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，最終目的是獲取長期稅基；村民不但要保障個人和集體經(jīng)濟(jì)的存量利益，還期望能參與增量分配；開發(fā)商看重的是地塊的區(qū)位價值。因此政府如何利用改造規(guī)劃創(chuàng)造出對弈各方共贏的合約安排，即如何協(xié)調(diào)好改造中各相關(guān)利益主體的利益關(guān)系，是“三舊”改造能否順利推進(jìn)的前提。

首先，項目組和地方政府討論確立了“三舊”改造規(guī)劃“一個平衡、三個前置”的片區(qū)整體統(tǒng)籌改造原則。

“一個平衡”指的是：一、市場化運行，政府主導(dǎo)、村為主體、市場運作、村民參與。二、封閉運行，政府不以獲取土地運營收益為主要目的。改造范圍內(nèi)土地出讓金政府所得部分主要用于區(qū)內(nèi)彌補改造成本（主要包括改造期間維持村集體租金，支付工廠拆遷補償、搬遷補償以及道路景觀等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用）；三、財務(wù)平衡，以平衡改造成本為底線，合理確定融資用地規(guī)模，控制開發(fā)強度。

“三個前置”即通過整村規(guī)劃提前介入，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共（基礎(chǔ)）設(shè)施建設(shè)、公共綠地等發(fā)展目標(biāo)“前置”，將其作為成本計入改造支出，以保障農(nóng)民集體建設(shè)用地的利益不受損害還略有增長為前提，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增益公共利益。金融C區(qū)改造規(guī)劃確立了“燈湖東延，一河串三片；廣佛融城，四站定商圈；產(chǎn)業(yè)社區(qū)，一軸連桂平”的規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)。筆者帶領(lǐng)的規(guī)劃團(tuán)隊和SWA景觀團(tuán)隊確立了用新辟的“千燈河”將千燈湖水系東延的策略，將夏北綜合居住區(qū)、都市型產(chǎn)業(yè)區(qū)和夏西綜合居住區(qū)完美串聯(lián)。充分利用廣佛地鐵的三個站點（2010年通車）和南?！靶陆煌ā避壍酪惶柧€千燈湖站構(gòu)筑TOD（transit-oriented development，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）繁榮商圈（圖4-5）。

圖4 廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)C區(qū)規(guī)劃結(jié)構(gòu)圖Fig.4 the structure plan of Guangdong Financial Hi-Tech Service C Zone

3 整村改造，分步實施

南海區(qū)通過“三舊”改造積極創(chuàng)新集體土地產(chǎn)權(quán)制度，首先通過集體土地確權(quán)明晰產(chǎn)權(quán)，消弭集體建設(shè)用地與國有用地的產(chǎn)權(quán)制度邊界[18]，推動集體建設(shè)用地“資本化”[14]，譬如允許集體建設(shè)用地登記為國有，然后在有形土地市場公開“招拍掛”，收益由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織對半分享，農(nóng)民除了可以獲得集體收入40%的分成，還可以獲得集體經(jīng)濟(jì)收入的長期分紅。其次，制定了農(nóng)村集體共享增值利益的機(jī)制[19-20]，激勵村莊集體積極整合破碎空間[21]，促進(jìn)城市升級與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型[2]。以市場化的方式盤活集體建設(shè)用地，吸引市場主體共同培育城市更新市場，切實推動了整村改造。

圖5 廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)C區(qū)規(guī)劃效果圖Fig.5 a rendering of Guangdong Financial Hi-Tech Service C Zone

夏北村原有650 hm2土地，經(jīng)過政府多次征地，1994年成立土地股份合作社時還剩259.96 hm2，其中建設(shè)用地為235.26 hm2，占村域面積的90.5%。受城市化和農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化的驅(qū)動，該村經(jīng)歷了快速的土地利用轉(zhuǎn)變和空間重構(gòu)。僅2000—2009年，全村建設(shè)用地面積占比從39.8%迅速增長至80.9%。其中，居住用地占比從21.8%增加到32.6%；工業(yè)用地占比從18.0%增加到49.3%（圖6，表1）。物業(yè)和村居建筑面積總計1 414 000 m2，其中村居建筑面積597 500 m2，舊物業(yè)816 500 m2（含經(jīng)聯(lián)社的85 500 m2物業(yè)）。村內(nèi)有382家從事五金、廢舊塑料、模具加工、電鍍及相關(guān)行業(yè)的低端工廠和企業(yè)。2009年，全村有戶籍人口7 200人，其中股東數(shù)為6 584人，另外有約12 000名外來務(wù)工者。改造前集體經(jīng)濟(jì)總收入為8 428萬元/年，其中村委會當(dāng)年可支配收入為1 568萬元，社（組）級當(dāng)年可支配收入為5 166萬元，人均收入13 867元/年，人均股份分紅5 600.05元/年。

表1 2009年夏北村各集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地構(gòu)成情況Tab1.the buildable land composition of Xiabei collective economic organizations in 2009

圖6 2009年夏北村現(xiàn)狀圖Fig.6 the existing situation map of Xiabei Village in 2009

夏北村的改造面臨物質(zhì)空間和政策空間雙破碎的困境：工廠、村落和農(nóng)田混雜，而工業(yè)廠房用地、村民住宅用地和農(nóng)地適用的“三舊”改造政策是不一樣的，所需股東表決同意的比例也不同。除了土地權(quán)屬邊界凌亂、空間破碎等問題，不同地塊的租期也不同。只有通過村莊整體改造，將夏北村的全部物業(yè)和村居納入改造范圍，才可能突破困局，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、空間重構(gòu)和社會重構(gòu)。2010年，由村民投票通過，集體經(jīng)濟(jì)組織與政府簽署協(xié)議進(jìn)行整村改造。這是一個先易后難的方案— —通過動遷廠房啟動集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改造，平衡動遷拆遷的成本后，再啟動村莊居民點的改造。為避免單一舊工廠改造形成的“吃肉留骨”現(xiàn)象和舊村居改造易造成的公共服務(wù)設(shè)施缺乏、地塊容積率過高等問題，舊改規(guī)劃提出必須小心控制首期經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓規(guī)模，盡量按經(jīng)營性建設(shè)用地與舊村宅基地用地面積1: 1捆綁，以保障后期改造的順利推進(jìn)。

3.1 政府主導(dǎo)，村為主體

華南村落有強大的宗族關(guān)系和自組織能力，而穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源是村落發(fā)展的基礎(chǔ)[20]，因此與利益相關(guān)的社會網(wǎng)絡(luò)在村落發(fā)展中不斷被強化，主導(dǎo)著村落經(jīng)濟(jì)生活。夏北村是“一（行政）村兩級”經(jīng)濟(jì)，行政村層面有“經(jīng)聯(lián)社”，其集體資產(chǎn)屬于全體村民，但不負(fù)責(zé)分紅，收入主要負(fù)擔(dān)全村的日常管理、治安、教育和村民的部分福利報銷等公共服務(wù)和福利責(zé)任。五個村小組各有自己的“經(jīng)濟(jì)社”，收入大部分用于自身集體成員（股東）的福利和分紅。這六個集體經(jīng)濟(jì)組織各自獨立經(jīng)營其所持有的資源，通過土地和廠房出租獲取租金。以宗族關(guān)系為核心的集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)著村莊土地的經(jīng)營與分紅，它既是村落資源分配的核心，也是改造的基本單元。

為鞏固村民的信心，南海區(qū)政府利用政策專設(shè)“廣東金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)C區(qū)重建局”（以下簡稱“金融C區(qū)重建局”）作為舊改平臺，獲取銀行授信融資10億元作為啟動資金，支付企業(yè)搬遷的補償金、拆除清理廠房、三通一平費用以及公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。改造期間拆遷的集體經(jīng)營性建設(shè)用地租金兜底，租金按原水平每年遞增8%計算，且改造地塊落實項目的第二年才停付租金，這些資金也由金融C區(qū)重建局預(yù)先投入。金融C區(qū)重建局的先期投資平衡了既得利益，獲得了各村小組的信任；善用規(guī)劃權(quán)，創(chuàng)新土地政策，整村統(tǒng)籌破解了空間破碎的問題，總體降低了城市更新的交易成本。

3.2 整村改造，市地重劃

按照改造規(guī)劃方案，當(dāng)五個村小組出讓地塊的毛容積率為3.0且可兼容地塊的兼容性為最大時，夏北村整村改造中需要配置的教育設(shè)施包括初中1所、小學(xué)2所、幼兒園4所，體育設(shè)施用地2處和醫(yī)療衛(wèi)生用地1處。加上道路與公園綠地，公益性用地將占到總用地的49%。由于公共產(chǎn)品的外部性和村民“理性經(jīng)濟(jì)人”對利益最大化的追求，各“經(jīng)濟(jì)社”都傾向于將自己的土地進(jìn)行營利性開發(fā)，不愿提供公服設(shè)施用地。確保村民既有的分紅狀態(tài)、維持“經(jīng)濟(jì)社”既有土地不減少是改造的基本前提。

如何做到一方面確保公服設(shè)施用地供給，另一方面又不減少“經(jīng)濟(jì)社”的土地，兼顧不同“經(jīng)濟(jì)社”之間的公平？筆者主持的城市設(shè)計為夏北村的舊改提供了一個可各方討論的“沙盤”。筆者發(fā)現(xiàn)，行政村整體改造后，社會、經(jīng)濟(jì)與空間形態(tài)會發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。村民委員會將轉(zhuǎn)制為社區(qū)居民委員會，其公共服務(wù)和福利職能將從村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向社區(qū)管理?！按甯木?、政經(jīng)分離”后，村域的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文體等支出將納入地方政府公共財政預(yù)算。相較直接給村民分紅的村小組，將原來“經(jīng)聯(lián)社”維持村莊福利的設(shè)施用地用于改造后的公益設(shè)施和市政設(shè)施用地更易被村民接受。

方案最終獲村民表決通過，各“經(jīng)濟(jì)社”與“經(jīng)聯(lián)社”達(dá)成協(xié)議：整村改造范圍內(nèi)的公服設(shè)施用地均由“經(jīng)聯(lián)社”提供，由政府征用為公共用途，只留4.27 hm2土地用作社區(qū)居委會的行政辦公。在此基礎(chǔ)上又重新劃定了各個經(jīng)濟(jì)社的土地邊界，即某一“經(jīng)濟(jì)社”轄地范圍內(nèi)如果規(guī)劃有公服設(shè)施，其用地將由“經(jīng)聯(lián)社”置換同樣規(guī)模的土地（圖7）。

圖7 重新劃定各個“經(jīng)濟(jì)社”的土地邊界Fig.7 reformulate the land boundaries of the various economic societies

3.3 分步實施，穩(wěn)步推進(jìn)

2012—2014 年，在金融C區(qū)重建局的推動下，各村陸續(xù)出讓首期經(jīng)營性集體建設(shè)用地。首期出讓了寶華組的地塊1和永勝組的地塊2，分別相當(dāng)于出讓了所轄面積的31.9%和32.7%，每個股東獲得約20萬分紅。因為沒有前兩個組優(yōu)越的區(qū)位條件，聚龍南、洲表和聚龍北的土地出讓價格相對較低，出讓土地面積占所轄面積比例較大（表2-3）。至此，夏北村共出讓了48.38 hm2土地，帶來了86億元的土地出讓金。其中，四成分給南海區(qū)政府，一成上繳國家，五成分給了村集體（其中兩成用于股東分紅，三成為集體經(jīng)濟(jì)組織持有）。

表2 截止2014年第一批土地出讓情況統(tǒng)計表Tab2.the first batch of land leasing up to 2014

4 永勝村改造

政府于2014年開始推動舊村居部分的改造，進(jìn)展舉步維艱，至今夏北村5個村小組中僅永勝村啟動了舊村居的拆遷改造工程。永勝股份經(jīng)濟(jì)合作社村域總面積為46.19 hm2。其中，居住用地15.95 hm2，經(jīng)營性建設(shè)用地30.22 hm2。全村戶籍人口數(shù)2 130人，股東數(shù)1 982人，住宅面積133 700 m2，物業(yè)面積161 000 m2。第一批出讓的經(jīng)營性建設(shè)用地為9.69 hm2。2012年，在整村改造規(guī)劃階段，將各個經(jīng)濟(jì)社的產(chǎn)業(yè)用地和宅基地統(tǒng)籌考慮，保留一定面積的經(jīng)營性建設(shè)用地，與宅基地搭配，確保舊村居改造“骨肉相當(dāng)”，永勝村剩余20.53 hm2集體經(jīng)營性建設(shè)用地和15.95 hm2的村民宅基地則捆綁在一起進(jìn)行舊村居改造（圖8-9）。

圖8 永勝村舊村居改造范圍Fig.8 the scope of Yongsheng old village renovation

2016年永勝股份經(jīng)濟(jì)合作社選取B置業(yè)公司為前期服務(wù)商進(jìn)行土地前期整理工作。2019年1月，村民以超過90%的投票同意率選定了B置業(yè)公司為合作開發(fā)企業(yè)，2020年11月25日，首期回遷房動工，成為南海首個動工的回遷房舊村改造項目。永勝村舊村改造的順利推進(jìn)得益于規(guī)劃設(shè)計和經(jīng)濟(jì)測算的前置以及改造收益分配機(jī)制的事前協(xié)商（圖10）。

圖10 政府、村和合作開發(fā)企業(yè)合作模式圖Fig.10 the cooperation mode of government , village and cooperative development enterprise

4.1 在開發(fā)商介入前進(jìn)行利益平衡測算

在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃前，筆者團(tuán)隊對村組兩級改造進(jìn)行了改造成本測算，并據(jù)此形成適合每個村的規(guī)劃設(shè)計條件。舊改后的總建筑量包括拆遷安置的建筑量和開發(fā)商融資建筑量兩部分。

分別計算村居部分和集體物業(yè)部分的拆遷安置建筑量。村居部分按照有證部分拆1復(fù)建1.2、建筑層數(shù)不足三層的人家按三層補貼進(jìn)行測算，得出村民住宅復(fù)建量為173 400 m2。集體物業(yè)部分按夏北村每個股東集體物業(yè)擁有量97 m2估算，所需物業(yè)復(fù)建量為192 200 m2。

圖9 永勝村舊村居改造效果圖Fig.9 a rendering of Yongsheng old village renovation

表3 截止2014年第一批出讓土地收益的分配情況統(tǒng)計表Tab3.the distribution of the proceeds from the first batch of land leasing up to 2014

融資建筑量主要平衡的是開發(fā)商的投入成本，包括拆遷補貼與安置復(fù)建費、村民回遷房和集體物業(yè)建安費以及相關(guān)稅費。按照政策規(guī)定，政府收取的土地出讓金在扣除上繳國家的10%后全部劃撥還給村集體，扣除政府返還的土地出讓金（最終市場評估價由專業(yè)評估公司評定）后，推算出開發(fā)商需要的融資建筑量為501 100 m2。最終得出永勝村經(jīng)營性建設(shè)用地與宅基地捆綁開發(fā)所需要的總建筑量為866 700 m2，規(guī)劃需要給定的平均容積率為3.02。在后續(xù)的改造中，容積率被納入地塊的控規(guī)條件。顯然，只有在開發(fā)商介入前通過測算設(shè)定規(guī)劃條件，在后續(xù)改造中才能夠充分保障規(guī)劃對改造的指導(dǎo)，實現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)想，保證公園綠地、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.2 引進(jìn)“雙評估機(jī)制”平衡村集體與開發(fā)商利益

舊村居的改造涉及村民、村集體、合作開發(fā)企業(yè)等多個利益主體，改造后的利益分配始終是舊村居改造的難點所在。實際推進(jìn)過程中永勝村舊村居改造項目引入了第三方“雙評估機(jī)制”，即聘用第三方評估公司一方面評估村集體投入的土地的市場價值，另一方面評估開發(fā)企業(yè)投入的改造成本，以二者投入額度的比例作為后期建成住宅和物業(yè)面積的分配比例（圖11）。

圖11 雙評估機(jī)制下的利益分配圖Fig.11 the benefit distribution under the dual evaluation mechanism

永勝村土地的市場估值約為99億元，B置業(yè)公司開發(fā)改造投入估值約為102億元，于是后期建設(shè)的居住物業(yè)和商業(yè)物業(yè)面積均按村集體49.35%開發(fā)企業(yè)50.65%進(jìn)行分割。按規(guī)劃容積率計算，舊改地塊最終將建成468 400 m2的居住物業(yè)建筑面積和399 200 m2的商業(yè)物業(yè)建筑面積。

依比例分配，永勝村村集體最終可以得到231 200 m2的居住物業(yè)和197 000 m2的商業(yè)物業(yè)建筑面積，滿足在整村改造村組兩級經(jīng)濟(jì)測算階段估算補償村集體173 400 m2的住宅復(fù)建量和1 922 m2的集體物業(yè)復(fù)建量，且相比測算應(yīng)得，村集體額外獲得了57 800 m2的住宅建筑面積和4 800 m2的商業(yè)物業(yè)建筑面積，平均每個股東的物業(yè)量提高了2.43 m2，平均每人的居住量增加了27.12 m2（表4-6）。

表4 永勝村舊村居改造前現(xiàn)狀用地面積及建筑面積情況Tab4.the existing land area and building area of the Yongsheng old village renovation before reconstruction

表5 永勝村舊村改造新建物業(yè)分配方案Tab5.The new property allocation scheme for the Yongsheng old village renovation

永勝村舊村居改造引進(jìn)了“雙評估機(jī)制”，避免了村集體因開發(fā)企業(yè)獲利不透明對其不信任；客觀上也使村集體在不改變規(guī)劃容積率的情況下獲得了超過預(yù)期的利益回報。不同于經(jīng)濟(jì)測算時以個人為單位的分配方式，基于“雙評估機(jī)制”的利益分割方式是以村集體為分配對象的，開發(fā)商直接對村集體負(fù)責(zé)，村民之間的補償分配則由村集體內(nèi)部負(fù)責(zé)。這樣大大降低了合作開發(fā)企業(yè)與個體村民的博弈成本，避免了部分村民對企業(yè)的非理性訴求，減少了舊村居改造的阻力。

5 結(jié)論與反思

國土空間規(guī)劃體制改革開始之前，珠江三角洲就率先啟動了存量用地再開發(fā)。作為珠江三角洲“三舊”改造的原點，佛山市南海區(qū)存量集體建設(shè)用地的改造是在承認(rèn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)權(quán)、不破壞既有利益格局的前提下，由政府、村民與開發(fā)商共享土地資本化的增值收益的改造。

“三舊”改造政策最重要的突破就是承認(rèn)歷史用地現(xiàn)狀，允許其完善用地手續(xù)。但是由于過于依賴市場力量，通過房地產(chǎn)開發(fā)實施改造，開發(fā)商和村集體往往過于追求利益最大化，改造更關(guān)注“工改居”類型，大量宅基地的改造難以啟動。另外，社會公共利益被邊緣化，一個明顯的表現(xiàn)就是公共空間、公共設(shè)施配給不足。

表6 永勝村經(jīng)濟(jì)測算與實際利益分割比對Tab 6.the contrast of economic calculation and actual profit division about Yongsheng

顯然，“三舊”改造早已不是土地用途改變和強度提升的技術(shù)問題，而是破解利益重新分配的問題[5]。改造規(guī)劃的指標(biāo)確定要建立在測算村社兩級改造成本的基礎(chǔ)上，還要充分考慮各個經(jīng)濟(jì)社的平衡，在保證農(nóng)村集體與村民存量利益不減少的情況下，對增量利益進(jìn)行合理分配?！跋任飿I(yè)后村居”的實施路徑早期可以降低啟動舊村改造的難度，但是必須在一開始留下足夠的產(chǎn)業(yè)用地與宅基地進(jìn)行捆綁改造，以保障后期改造的順利推進(jìn)。

本研究發(fā)現(xiàn)，夏北村的整村改造能夠順利落地得益于南海區(qū)政府明晰的城市發(fā)展戰(zhàn)略，在開發(fā)商介入前就通過“一個平衡、三個前置”和片區(qū)城市設(shè)計保障了改造后公共利益的實現(xiàn)，通過整村改造分類與分期實施，保障了相關(guān)利益主體的土地增值收益分配。最終既維護(hù)了公共利益、初步實現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展，也讓農(nóng)村集體與村民通過土地?fù)Q取物業(yè)，獲得了長期的收入來源。

圖表來源：

圖1：作者拍攝

圖2：佛山市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院作圖，作者改繪

圖3-7，10-11：作者繪制

圖8-9：B置業(yè)公司提供

表1-4：作者繪制

表5-6：根據(jù)B置業(yè)公司提供資料繪制