摘要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理需要外部力量與內(nèi)部資源的有機(jī)整合與協(xié)同，最終構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。山西省開(kāi)展的全省域“三基建設(shè)”行動(dòng)，較好地實(shí)現(xiàn)了基層黨建工作效能提升與鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的協(xié)同推進(jìn)。其中，通過(guò)建強(qiáng)基層組織強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理的跨部門(mén)和多層級(jí)主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的組織網(wǎng)絡(luò);通過(guò)夯實(shí)基礎(chǔ)工作實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理資源的有效整合與下沉，深化了鄉(xiāng)村治理機(jī)制的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化程度;通過(guò)提升基本能力激發(fā)了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，有效提升了鄉(xiāng)村基層組織和個(gè)體的治理能力。

關(guān)鍵詞：基層黨建;鄉(xiāng)村治理;三基建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.6;D267.2 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1007-9092（2021）02-0063-010

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸步入高質(zhì)量發(fā)展階段，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和主要矛盾發(fā)生了一系列重要變化，鄉(xiāng)村治理在主體、資源、機(jī)制等各方面均呈現(xiàn)出諸多新特點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的綜合性和復(fù)雜性決定了單憑鄉(xiāng)村內(nèi)部資源根本無(wú)法承擔(dān)這一任務(wù)，需要?jiǎng)訂T與整合全社會(huì)力量參與，因此鄉(xiāng)村治理必然是一個(gè)系統(tǒng)性和全局性的體系和過(guò)程。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)中各種力量的崛起與匯聚導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理日益突破原先由基層政權(quán)和村集體正式組織構(gòu)成的單一治理主體框架，加之鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部分化與橫向類(lèi)型的多樣化，鄉(xiāng)村治理不可能也不應(yīng)當(dāng)遵循一種普適性模式，從而使得鄉(xiāng)村治理在理論與實(shí)踐上都存在著多樣性與統(tǒng)一性之間的張力。這些都成為當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理所面臨的巨大挑戰(zhàn)。正是在這種背景下，黨的十九屆五中全會(huì)指出，“十三五”期間，我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)顯著，治理效能提升，但同時(shí)社會(huì)治理還有弱項(xiàng)，并將“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”列為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一。

與西方理論界的政黨研究不同，國(guó)內(nèi)理論界開(kāi)始將政黨置于治理語(yǔ)境之下進(jìn)行研究，探討政黨與國(guó)家治理和社會(huì)治理相互作用的邏輯機(jī)理。與本文主題相關(guān)的研究大致可以分為兩大類(lèi)。第一類(lèi)研究主要采用國(guó)家建構(gòu)與政黨嵌入的分析視角來(lái)闡釋黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的基本原理。國(guó)家建構(gòu)的基本邏輯是國(guó)家對(duì)社會(huì)成員的直接統(tǒng)治，保證國(guó)家意志向社會(huì)的滲透，以及通過(guò)回應(yīng)民眾利益訴求推進(jìn)民主政治來(lái)塑造政治認(rèn)同。何顯明：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在邏輯》，《浙江學(xué)刊》，2020年第6期。按照這一邏輯，“政黨下鄉(xiāng)”的命題將新中國(guó)成立以來(lái)黨在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理實(shí)踐描述為一個(gè)政黨力量向農(nóng)村社會(huì)延伸，將“傳統(tǒng)家族共同體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢h和國(guó)家共同體”的建構(gòu)過(guò)程。徐勇：《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》，2007年第8期。 而當(dāng)面對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的歷史性變革過(guò)程中鄉(xiāng)村基層黨組織被弱化和邊緣化的情況時(shí)，黨如何嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理的有效領(lǐng)導(dǎo)就成為“后政黨下鄉(xiāng)”時(shí)代的主要議題，那么，兼具組織嵌入和要素整合的所謂嵌入式整合成為當(dāng)前政黨治村的實(shí)踐邏輯。袁方成、楊燦：《嵌入式整合：后“政黨下鄉(xiāng)”時(shí)代鄉(xiāng)村治理的政黨邏輯》，《學(xué)?！罚?019年第2期。而在關(guān)于治理機(jī)制的具體討論中，嵌入話語(yǔ)顯然也成為一種主流和共識(shí)，包括基層組織嵌入、黨員嵌入和服務(wù)合作嵌入等在內(nèi)的組織嵌入成為執(zhí)政黨有機(jī)整合治理機(jī)制的重要組成部分。孫柏瑛、鄧順平：《以執(zhí)政黨為核心的基層社會(huì)治理機(jī)制研究》，《教學(xué)與研究》，2015年第1期。在此基礎(chǔ)上，如何把握嵌入的深度和廣度、規(guī)避“脫嵌”的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)在日常生活中的“復(fù)嵌”，理所當(dāng)然成為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的核心邏輯。楊威威、徐選國(guó)：《嵌入生活的項(xiàng)目制：黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的制度基礎(chǔ)》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2020年第4期。國(guó)家建構(gòu)與政黨嵌入的分析視角一脈相承，都是基于政黨和國(guó)家力量進(jìn)行社會(huì)整合、構(gòu)建政治秩序的宏大敘事邏輯，試圖呈現(xiàn)和挖掘鄉(xiāng)村政治發(fā)展和社會(huì)治理的微觀機(jī)制，的確很有啟發(fā)。但是這種視角在一定程度上忽視了鄉(xiāng)村發(fā)展的自主性和鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在發(fā)展邏輯，是將鄉(xiāng)村作為社會(huì)治理的客體而非主體，突出了鄉(xiāng)村作為治理場(chǎng)域的意義，卻輕視了鄉(xiāng)村作為民主載體的價(jià)值。

第二類(lèi)研究集中探討黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理中的黨建邏輯與治理邏輯及二者的關(guān)系。首先，基層黨建與基層治理的邊界日益模糊。盡管黨建邏輯與治理邏輯有所不同，黨建的目標(biāo)是動(dòng)員、組織、服務(wù)群眾，其基本邏輯是方向把控、價(jià)值引領(lǐng)和以身作則，而治理的基本邏輯是效率與職責(zé)，但是新時(shí)代黨建引領(lǐng)社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)基于治理邏輯而非黨建邏輯。布成良：《黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的邏輯與路徑》，《社會(huì)科學(xué)》，2020年第6期。也就是說(shuō)，黨建邏輯應(yīng)當(dāng)按照治理邏輯展開(kāi)，甚至從村莊公共性營(yíng)造的角度來(lái)看，以治理激活黨建實(shí)際上構(gòu)成了黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)，因而基層黨建根本上是一個(gè)治理問(wèn)題。李永萍：《基層黨建、基層治理與村莊公共性》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020年第2期。但是，需要注意的是，這并不意味著治理邏輯對(duì)黨建邏輯的替代，而是要求將黨建邏輯融入治理邏輯，因此黨建引領(lǐng)的治理邏輯是一個(gè)包括政治邏輯、組織邏輯、民主邏輯、關(guān)系邏輯、空間邏輯、技術(shù)邏輯等要素在內(nèi)的邏輯體系。薛小榮：《黨建引領(lǐng)的治理邏輯》，《前線》，2020年第2期。其次，黨建邏輯與治理邏輯具有功能同構(gòu)與協(xié)同效應(yīng)。黨組織體系的縱向覆蓋和結(jié)構(gòu)性動(dòng)員，以及橫向協(xié)作結(jié)構(gòu)的包容與整合，達(dá)致基層黨建與社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)耦合。而政黨執(zhí)政能力、政府服務(wù)能力和社會(huì)自治能力等多元能力的包容性耦合與互融共生為基層治理提供了能力支撐。李小藝：《“結(jié)構(gòu)-能力”范式：基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的包容性耦合框架研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2020年第3期。此外，村級(jí)黨建在治理主體優(yōu)化、治理網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、治理機(jī)制搞活等三個(gè)層面將自身優(yōu)勢(shì)融入村級(jí)治理的實(shí)踐之中，提升了鄉(xiāng)村治理的活力。曹海軍、曹志立：《新時(shí)代村級(jí)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯》，《探索》，2020年第1期。這類(lèi)研究基于“把政黨帶進(jìn)來(lái)”景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來(lái)——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2019年第8期。的研究立意，重新挖掘政黨在鄉(xiāng)村治理中的作用機(jī)制，達(dá)到基層黨建與基層治理的雙重變奏。邸曉星、黎爽：《基層黨建與基層治理的雙重變奏》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第1期。但是，大多數(shù)研究成果較好地關(guān)注并剖析了社會(huì)治理中政黨作用的某一橫切面，卻未能將各部分統(tǒng)合起來(lái)進(jìn)行整體性和系統(tǒng)性分析。

綜上所述，基層黨建與鄉(xiāng)村治理之間的協(xié)同耦合關(guān)系業(yè)已成為理論界的一種共識(shí)。目前基層黨建研究重點(diǎn)關(guān)注的是將縣鄉(xiāng)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級(jí)以及村社一級(jí)的黨建與基層治理的協(xié)同推進(jìn)，而按照黨章規(guī)定，黨的基層組織是指在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位設(shè)立的黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)，因此，嚴(yán)格意義上講基層黨建應(yīng)當(dāng)包含所有黨的基層組織的建設(shè)，而不應(yīng)當(dāng)只從行政意義上的治理層級(jí)來(lái)理解基層黨建?；鶎狱h建引領(lǐng)基層治理也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)拓展基層的概念界定，借鑒我國(guó)在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中構(gòu)建扶貧工作大格局的工作思路，探索鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建路徑，這不僅符合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理共同體構(gòu)建的多元主體協(xié)同共治的本質(zhì)要求，而且也反映了當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況。

山西省開(kāi)展的“三基建設(shè)”有效構(gòu)建和強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理的組織網(wǎng)絡(luò)，形成了全省域鄉(xiāng)村治理大格局，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向網(wǎng)絡(luò)治理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的制度化和精細(xì)化，系統(tǒng)性地提升了基層組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的基本能力。山西省于2017-2019年開(kāi)展的“三基建設(shè)”是在推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化過(guò)程中的創(chuàng)新舉措，按照山西省委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化中加強(qiáng)“三基建設(shè)”的意見(jiàn)》等相關(guān)文件精神，以及所轄各級(jí)黨委制定的實(shí)施方案的文本表述，“三基建設(shè)”至少包含三方面的內(nèi)容。首先，“三基”的內(nèi)涵。所謂“三基”是指基層組織、基礎(chǔ)工作與基本能力?；鶎咏M織主要是指以基層黨組織為核心的基層政權(quán)組織、基層群團(tuán)組織和群眾自治組織等;基礎(chǔ)工作主要是指各級(jí)各類(lèi)單位履行職能必須明確的內(nèi)部制度規(guī)范、工作流程、信息資料和基礎(chǔ)性管理以及必須做好的群眾工作等;基本能力主要是指干部職工履行崗位職責(zé)所必需的基本知識(shí)、必備的技能和專(zhuān)業(yè)化能力。其次，“三基建設(shè)”的目標(biāo)。三基建設(shè)針對(duì)基層組織不強(qiáng)、基礎(chǔ)工作不實(shí)和基本能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)確立人往基層走、錢(qián)往基層投和政策往基層傾斜的導(dǎo)向，完善重心下移、力量下沉和保障下傾的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層黨組織凝聚力的全面提升，工作方式由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，黨員干部的專(zhuān)業(yè)能力和法治意識(shí)等大幅提升。再次，“三基建設(shè)”的治理意蘊(yùn)。三基建設(shè)是對(duì)我黨歷來(lái)重視基層組織工作這一傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚(yáng)。習(xí)近平總書(shū)記早在主政浙江時(shí)期就指出：“基層組織是黨執(zhí)政的基礎(chǔ)，是保持黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力的前沿和關(guān)口?！绷?xí)近平：《干在實(shí)處 走在前列——推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第427頁(yè)。在2020年11月召開(kāi)的平安中國(guó)創(chuàng)建工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確強(qiáng)調(diào)平安中國(guó)建設(shè)工作重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，并將三基建設(shè)作為建設(shè)平安中國(guó)和構(gòu)建新型基層社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容。由此可見(jiàn)，三基建設(shè)不僅僅是我們黨落實(shí)全面從嚴(yán)治黨根本要求的具體舉措，而且是我們黨構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會(huì)治理體系的有效途徑。從理論與經(jīng)驗(yàn)的雙重視角來(lái)看，三基建設(shè)較好地實(shí)現(xiàn)了黨建邏輯與治理邏輯的耦合協(xié)同，有效推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從學(xué)理上看，三基建設(shè)的治理意涵在于執(zhí)政黨通過(guò)建強(qiáng)基層組織、夯實(shí)基礎(chǔ)工作和提升基本能力，相應(yīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村治理的組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、制度型塑和能力提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理體系的再組織化和網(wǎng)絡(luò)化，真正體現(xiàn)了黨建邏輯與治理邏輯的有機(jī)融合。

二、強(qiáng)化基層組織與鄉(xiāng)村治理組織網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

強(qiáng)化基層組織是三基建設(shè)的關(guān)鍵，其相關(guān)內(nèi)容要求在山西省委關(guān)于三基建設(shè)的二十五條意見(jiàn)中占到了九條，具體包括：強(qiáng)化基層黨組織的政治功能;選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織帶頭人;充分發(fā)揮黨員隊(duì)伍先鋒模范作用;穩(wěn)定充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量;推進(jìn)“并村簡(jiǎn)干提薪招才建制”;發(fā)揮好干部駐村幫扶作用;發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì);統(tǒng)籌推進(jìn)各類(lèi)基層組織建設(shè);加大基層投入保障力度等。從學(xué)理層面看，三基建設(shè)中的基層組織建設(shè)所涉及的關(guān)鍵問(wèn)題并非政黨如何嵌入，而是實(shí)現(xiàn)組織覆蓋之后如何將黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的問(wèn)題。回顧新中國(guó)成立以來(lái)黨的基層組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，組織覆蓋是我黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的顯著特征，通過(guò)縱向的網(wǎng)絡(luò)覆蓋、橫向的機(jī)構(gòu)嵌入實(shí)現(xiàn)了黨組織建設(shè)縱向到底、橫向到邊的大格局，并通過(guò)功能拓展在基層治理中有效地將黨建功能轉(zhuǎn)化為治理效能。徐明強(qiáng)、許漢澤：《組織覆蓋：新中國(guó)70年基層黨組織建設(shè)的實(shí)踐邏輯》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第4期。借鑒當(dāng)前比較流行的網(wǎng)絡(luò)治理（Network Governance）理論來(lái)看，黨對(duì)社會(huì)的組織覆蓋完成之后事實(shí)上就已形成某種類(lèi)型的組織網(wǎng)絡(luò)，而這種組織網(wǎng)絡(luò)一旦具備解決具體問(wèn)題的功能之后就轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N治理網(wǎng)絡(luò)，與傳統(tǒng)的等級(jí)官僚制行政手段和組織動(dòng)員的政黨整合手段不同，網(wǎng)絡(luò)治理為政策制定、服務(wù)供給和理念創(chuàng)新提供了一種替代方法。Robyn Keast. Network Governance. In Christopher Ansell，Jacob Torfing（eds.）. Handbook on Theories of Governance. Cheltenham，UK and Northampton，MA，USA： Edward Elgar Publishing，2016，p.449.因此，從山西省三基建設(shè)的政策文本與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，強(qiáng)化基層組織很大程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理向網(wǎng)絡(luò)治理的邁進(jìn)。

第一，基層組織建設(shè)構(gòu)建了鄉(xiāng)村治理的組織網(wǎng)絡(luò)。三基建設(shè)內(nèi)容和對(duì)象涵蓋廣泛，將鄉(xiāng)村治理作為參照系加以甄選整合就不難發(fā)現(xiàn)，基層組織建設(shè)為鄉(xiāng)村社會(huì)編織了兩個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)，一個(gè)是提供政策支撐與服務(wù)供給的外部網(wǎng)絡(luò)，另一個(gè)是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，這種劃分類(lèi)型也類(lèi)似于國(guó)外學(xué)者所劃分的組織間網(wǎng)絡(luò)和組織內(nèi)網(wǎng)絡(luò)（Interorganizational and Intraorganizational Networks）James R. Lincoln，“Intra-（and Inter-） Organizational Networks”，Research in the Sociology of Organizations，vol.1，1982，pp.1-38.。

外部網(wǎng)絡(luò)主要由農(nóng)村基層黨組織之外的黨組織構(gòu)成，包括黨群機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等部門(mén)中黨的基層組織。外部網(wǎng)絡(luò)包含縱向和橫向兩個(gè)向度，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，縱向組織網(wǎng)絡(luò)遵循從“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)”的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，其中，省級(jí)黨委的職責(zé)是研究決策和制定政策，市黨委的職責(zé)是做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查工作，以市帶縣，縣黨委的職責(zé)則是統(tǒng)籌謀劃、落實(shí)工作。并且，將黨委主要負(fù)責(zé)人抓三農(nóng)工作、農(nóng)村工作干部培養(yǎng)、農(nóng)村人才建設(shè)，以及發(fā)揮群團(tuán)組織、民主黨派、工商聯(lián)和無(wú)黨派人士等投身鄉(xiāng)村振興作為隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容。此外，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制中的角色和職責(zé)，并將村黨組織也納入進(jìn)來(lái)，賦予二者對(duì)鄉(xiāng)村各級(jí)組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。橫向組織網(wǎng)絡(luò)則相對(duì)應(yīng)于黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，由每一層級(jí)均對(duì)應(yīng)有相應(yīng)的基層黨組織所構(gòu)成，它所注重的并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)關(guān)系，遵循的運(yùn)行邏輯也并非來(lái)自壓力傳導(dǎo)和任務(wù)分解的官僚制體系，而是要求圍繞“三農(nóng)”或鄉(xiāng)村振興這一中心工作，基于橫向部門(mén)的職責(zé)分工，通過(guò)黨的組織動(dòng)員優(yōu)勢(shì)破除行政部門(mén)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)基層黨組織的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。正是在這個(gè)意義上，山西省三基建設(shè)中的基層組織建設(shè)首先強(qiáng)調(diào)的就是強(qiáng)化基層黨組織的政治功能，其中黨支部建設(shè)具有尤為顯著的地位，要求黨支部在山西省的轉(zhuǎn)型發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、改善民生中發(fā)揮主要作用，并成為教育黨員的學(xué)校、團(tuán)結(jié)群眾的核心和攻堅(jiān)克難的堡壘。因此，基層組織的縱向和橫向網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的主體架構(gòu)。

內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)主要是指村級(jí)黨組織與參與鄉(xiāng)村治理的各種正式和非正式組織所形成的關(guān)系性網(wǎng)絡(luò)，既包括鄉(xiāng)村內(nèi)部以組織化與個(gè)體化存在的傳統(tǒng)與新興治理資源，也包括進(jìn)入鄉(xiāng)村場(chǎng)域后轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理資源的外部力量;既包括鄉(xiāng)村內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村級(jí)黨組織之間的工作網(wǎng)絡(luò)，也包括村級(jí)組織間乃至村與村、村與社區(qū)之間的共治網(wǎng)絡(luò)。首先，山西省在各級(jí)層面的三基建設(shè)工作中探索了一系列舉措來(lái)盤(pán)活和注入鄉(xiāng)村治理資源，一方面打通并加大村級(jí)黨組織書(shū)記考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員或招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的通道和力度，探索村黨組織書(shū)記職業(yè)化管理方式。另一方面以?xún)赡隇橹芷趶氖∈锌h三級(jí)選派萬(wàn)名年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職，實(shí)施農(nóng)村本土人才回歸工程，制定激勵(lì)政策，吸引本鄉(xiāng)本土人才回鄉(xiāng)，并在全省脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中選派了大批黨員干部充實(shí)到駐村幫扶工作隊(duì)和擔(dān)任駐村第一書(shū)記，等等。這些舉措有效地充實(shí)了鄉(xiāng)村治理的干部隊(duì)伍，夯實(shí)了農(nóng)村基層黨組織的組織力，提升了鄉(xiāng)村治理能力。其次，三基建設(shè)通過(guò)基層黨建創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新。強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織不僅意味著促進(jìn)特定行政村內(nèi)部各類(lèi)組織和資源之間的合作，而且要求特定區(qū)域內(nèi)具有合作優(yōu)勢(shì)的村與村、村與社、村與企等組織之間通過(guò)聯(lián)合黨建的方式，達(dá)到區(qū)域化黨建與基層協(xié)同治理的雙重效應(yīng)。山西省針對(duì)省內(nèi)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)仍然存在政策支持不到位、發(fā)展水平不高和可持續(xù)性不強(qiáng)等突出問(wèn)題的現(xiàn)狀，要求基層組織采取扶貧開(kāi)發(fā)、機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶、村企聯(lián)合共建、強(qiáng)村帶弱村合作共贏等辦法，拓寬集體經(jīng)濟(jì)收益渠道。陽(yáng)泉市積極推進(jìn)黨的基層組織設(shè)置創(chuàng)新，逐步探索了“以強(qiáng)帶弱型、村企共建型、村居互助型、跨界融合型、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)型”五種聯(lián)村模式，截至2018年2月，在全市范圍組建“聯(lián)村黨委”26個(gè)，涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、117個(gè)行政村、4個(gè)企業(yè)、7個(gè)社區(qū)，帶動(dòng)了10個(gè)貧困村脫貧摘帽，銷(xiāo)號(hào)軟弱渙散村黨組織9個(gè)，65個(gè)村實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)“破零”，4個(gè)村黨組織，3名村黨組織書(shū)記受到國(guó)家和省市表彰。中共山西省陽(yáng)泉市委組織部：《山西省陽(yáng)泉市推行聯(lián)村黨委促進(jìn)鄉(xiāng)村振興》，光明網(wǎng)，2018年2月19日，https：//dangjian.gmw.cn/2018-02/09/content_27648829.htm。這些聯(lián)合黨建模式正是在特定區(qū)域內(nèi)多元主體和跨界主體之間構(gòu)建共建共治共享的基層社會(huì)治理共同體的現(xiàn)實(shí)需求和生動(dòng)實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)提煉出來(lái)的，例如其中的村居互助型聯(lián)合黨建模式的代表即XH村和XH社區(qū)通過(guò)建立“XH村社聯(lián)合黨委”，有效打通了基層社區(qū)治理的城鄉(xiāng)區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社區(qū)基層黨組織之間的能力互補(bǔ)，提升了基層黨組織對(duì)村社治理資源的有機(jī)整合，構(gòu)建了聯(lián)合黨委領(lǐng)導(dǎo)下的村社共治機(jī)制。郝煒：《協(xié)作治理視域下村社共治機(jī)制的生成、運(yùn)行與可持續(xù)化——以山西省陽(yáng)泉市XH村、XH社區(qū)為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2020年第10期。由此可見(jiàn)，三基建設(shè)對(duì)基層組織的強(qiáng)化在鄉(xiāng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了治理人才與集體經(jīng)濟(jì)的雙重強(qiáng)化，加上三基建設(shè)工作作為黨內(nèi)制度性約束所形成的高政策勢(shì)能保障，使得鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)具有了一定的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

第二，基層組織建設(shè)為鄉(xiāng)村治理走向網(wǎng)絡(luò)治理提供了支撐條件。網(wǎng)絡(luò)治理通常強(qiáng)調(diào)治理績(jī)效，而并非僅聚焦于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建與存續(xù)。經(jīng)由三基建設(shè)所構(gòu)建起來(lái)的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)類(lèi)似于網(wǎng)絡(luò)治理理論中的領(lǐng)導(dǎo)組織治理的網(wǎng)絡(luò)（Lead Organization-Governed Networks）或者網(wǎng)絡(luò)行政組織（Network Administrative Organization）兩種類(lèi)型，與參與者治理的網(wǎng)絡(luò)（Participant-Governed Networks）不同，這兩類(lèi)網(wǎng)絡(luò)通常由一個(gè)強(qiáng)勢(shì)組織或?qū)ｉT(mén)組織來(lái)管理網(wǎng)絡(luò)，尤其是當(dāng)信任在網(wǎng)絡(luò)中的分布較為密集、參與者數(shù)量較大、目標(biāo)共識(shí)較低以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)層面的能力需求較高的情況下，這兩類(lèi)網(wǎng)絡(luò)通常意味著治理的有效性。Keith G. Provan and Patrick Kenis，“Modes of Network Governance： Structure，Management，and Effectiveness”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，No.2，2008，pp.229-252.國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)研究也表明，由一個(gè)單一核心機(jī)構(gòu)集中協(xié)調(diào)的綜合網(wǎng)絡(luò)更能有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。Patrick Kenis. Network. In Christopher Ansell，Jacob Torfing（eds.）. Handbook on Theories of Governance. Cheltenham，UK and Northampton，MA，USA： Edward Elgar Publishing，2016，p.155.但是，由于國(guó)外網(wǎng)絡(luò)治理理論缺乏政黨參與網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐支撐，故而其理論分析的工具價(jià)值大于其結(jié)論指向的事實(shí)價(jià)值。結(jié)合山西省三基建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，黨的基層組織建設(shè)所形成的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)不僅在很大程度上同時(shí)具備了上述三種網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型的特征，而且還通過(guò)一系列運(yùn)行機(jī)制反過(guò)來(lái)強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)治理的各種要素。

首先，基層組織建設(shè)中的信任生產(chǎn)機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)治理旨在促使多元行為體之間通過(guò)協(xié)作而發(fā)揮協(xié)同作用，那么網(wǎng)絡(luò)行為體之間的彼此信任則成為制約網(wǎng)絡(luò)治理效能的首要因素。在網(wǎng)絡(luò)治理理論和協(xié)作治理理論中，信任都被認(rèn)為有利于增進(jìn)行為體和協(xié)作方相互理解、合作和信息交流，甚至也影響著不同網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型的選擇，較強(qiáng)的信任往往導(dǎo)致上文所述的參與者治理網(wǎng)絡(luò)或者說(shuō)共享的網(wǎng)絡(luò)治理形式Erik-Hans Klijn，Jurian Edelenbos and Bram Steijn，“Trust in Governance Networks： Its Impacts on Outcomes”，Administration & Society，vol.42，No.2，2010，pp.193-221.，而即便是信任度較弱時(shí)，上述后兩類(lèi)治理網(wǎng)絡(luò)也能夠很大程度上規(guī)避機(jī)會(huì)主義和一次性協(xié)作的弊端Kirk Emerson，Tina Nabatchi and Stephen Balogh，“An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory，vol.12，No.1，2012，pp.1-29.。三基建設(shè)中的基層組織建設(shè)恰恰能夠?qū)⑽覀凕h的黨建優(yōu)良傳統(tǒng)和機(jī)制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為一種信任生產(chǎn)機(jī)制，一方面，基層組織建設(shè)首重政治建設(shè)，能夠確保將黨中央的決策意圖在基層得以堅(jiān)決貫徹，使鄉(xiāng)村振興和三農(nóng)工作成為全黨上下的首要中心工作，并通過(guò)“三會(huì)一課”等組織機(jī)制不斷強(qiáng)化這一共識(shí)，從而使不同層級(jí)和不同部門(mén)的基層組織間能夠在高度的政治信任基礎(chǔ)上共同行動(dòng)。另一方面，基層組織建設(shè)能夠?qū)Ⅻh的政治信任轉(zhuǎn)化為社會(huì)信任，尤其是將基層組織在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的形象與績(jī)效，轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)于基層組織的信任。此外，黨的社會(huì)動(dòng)員的傳統(tǒng)政治功能也能夠發(fā)揮凝聚共識(shí)生產(chǎn)信任的作用，基層組織通過(guò)公共話語(yǔ)傳遞、勸說(shuō)性溝通和社區(qū)意識(shí)提升等方式將社區(qū)意識(shí)轉(zhuǎn)化為集體認(rèn)同感。

其次，基層組織建設(shè)中的資源投入機(jī)制。鄉(xiāng)村治理能力的提升需要大量資源的整合與投入，既需要經(jīng)濟(jì)資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共物品的有效供給，又需要治理型人才和政策的支撐和保障。除了上文所述的人才下沉機(jī)制之外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)黨組織軟硬件強(qiáng)化也是基層組織建設(shè)的重要內(nèi)容。一方面，省市縣三級(jí)財(cái)政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不低于60萬(wàn)元）和村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)（不低于9萬(wàn)元）列入預(yù)算，并要求加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小”基礎(chǔ)設(shè)施和村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工作生活條件和提升村級(jí)組織活動(dòng)與服務(wù)群眾的場(chǎng)所條件。從各地基層組織建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，資源和政策也的確實(shí)現(xiàn)了向鄉(xiāng)村傾斜。另一方面，在吸引人才回鄉(xiāng)和派駐人才下鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了引得進(jìn)、留得住和用得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理機(jī)制，提高艱苦邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立關(guān)愛(ài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部制度，落實(shí)帶薪休假和定期體檢制度。在村一級(jí)，對(duì)規(guī)模過(guò)小且空心化突出的行政村進(jìn)行撤并，整合農(nóng)村管理資源，在原有經(jīng)費(fèi)保障三年不變的基礎(chǔ)上，合理確定村干部職數(shù)，提高村兩委負(fù)責(zé)人的基本報(bào)酬。此外，將農(nóng)村本土人才回歸工程與后備干部隊(duì)伍建設(shè)相結(jié)合，建立縣級(jí)農(nóng)村本土人才庫(kù)。總之，有效的網(wǎng)絡(luò)治理需要有投身于共同目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)行為者（個(gè)人和集體）的存在。B. Guy Peters，“Virtuous and Viscous Circles in Democratic Network Governance”， In Eva Srensen，Jacob Torfing（eds.）. Theories of Democratic Network Governance，New York： Palgrave Macmillan，2007，pp.71-73.山西省通過(guò)確立人才與資源向鄉(xiāng)村的下沉以推動(dòng)基層組織建設(shè)，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理水平的經(jīng)驗(yàn)做法，實(shí)際上恰恰體現(xiàn)了鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)治理中作為網(wǎng)絡(luò)參與者的人力資源投入邏輯。

再次，基層組織建設(shè)中的問(wèn)責(zé)督查機(jī)制。山西省在三基建設(shè)工作中建立了市縣鄉(xiāng)三級(jí)黨組織主要負(fù)責(zé)人黨建工作清單制度和述職評(píng)議考核制度，并將黨建工作納入巡視巡察內(nèi)容。實(shí)行對(duì)駐村工作隊(duì)員和第一書(shū)記的屬地管理，嚴(yán)格考核、督查問(wèn)責(zé)和調(diào)整召回，并將脫貧攻堅(jiān)和幫扶責(zé)任交由幫扶單位的基層黨組織負(fù)責(zé)。此外，還進(jìn)一步加強(qiáng)了基層群眾性自治組織的建設(shè)，建立健全村民監(jiān)督委員會(huì)，推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理，這一系列舉措所構(gòu)成的基層組織建設(shè)中的問(wèn)責(zé)督查機(jī)制在一定程度上確保了對(duì)鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的有效管理。領(lǐng)導(dǎo)組織治理的網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)行政組織的一個(gè)共同點(diǎn)在于二者均存在一個(gè)內(nèi)部或外部的專(zhuān)門(mén)實(shí)體來(lái)負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)和維持網(wǎng)絡(luò)，Martina Dal Molin and Cristina Masella，“From Fragmentation to Comprehensiveness in Network Governance”，Public Organization Review，vol.16，No.4，2016，P.499.黨內(nèi)部的自我監(jiān)督和制度化考核既可以作為一種內(nèi)部管理機(jī)制來(lái)維持和管理黨的基層組織網(wǎng)絡(luò)，又可以作為一種外部督察機(jī)制來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。

總之，三基建設(shè)通過(guò)強(qiáng)化基層組織，將黨的基層組織網(wǎng)絡(luò)與鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)有機(jī)結(jié)合，有效動(dòng)員與整合全省域各類(lèi)資源投入脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，從鄉(xiāng)村內(nèi)部和外部編織起協(xié)同聯(lián)動(dòng)、資源供給和政策支撐的治理網(wǎng)絡(luò)。

三、夯實(shí)基礎(chǔ)工作對(duì)鄉(xiāng)村治理的制度型塑

夯實(shí)基礎(chǔ)工作是三基建設(shè)的基本路徑，其主要內(nèi)容包括系統(tǒng)梳理基礎(chǔ)性工作、全面推行精細(xì)化管理、強(qiáng)化效能建設(shè)和扎實(shí)做好群眾工作四大部分。從政策文本與基層實(shí)踐來(lái)看，系統(tǒng)梳理基礎(chǔ)工作主要解決的問(wèn)題是一些部門(mén)單位存在對(duì)基礎(chǔ)工作認(rèn)識(shí)不高、底數(shù)不清和缺少規(guī)范等，推行精細(xì)化管理旨在解決管理理念陳舊、管理方式粗放甚至混亂的問(wèn)題，強(qiáng)化效能建設(shè)針對(duì)的是工作拖沓散漫、重要環(huán)節(jié)工作缺乏跟蹤問(wèn)效機(jī)制等問(wèn)題，扎實(shí)做好群眾工作是做好基礎(chǔ)工作的目標(biāo)和旨?xì)w。通過(guò)夯實(shí)基礎(chǔ)工作不僅強(qiáng)化和優(yōu)化了政府部門(mén)和企事業(yè)單位在管理職能、理念和方式上的制度規(guī)范及其創(chuàng)新，而且通過(guò)黨建引領(lǐng)將黨的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的制度效能，很大程度上重塑了黨和國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，有力地推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程來(lái)看，制度供給和變革是新中國(guó)成立以來(lái)鄉(xiāng)村治理方式不斷變革和創(chuàng)新的重要手段，既包括宏觀上的制度、法律和政策的下鄉(xiāng)，也包括黨將其組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)通過(guò)黨建的柔性嵌入對(duì)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的微觀塑造。

第一，鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化。系統(tǒng)梳理基礎(chǔ)性工作的實(shí)質(zhì)權(quán)力清單化、管理制度化、流程規(guī)范化，目的在于提高部門(mén)運(yùn)行的制度化和規(guī)范化水平，高效提供公共服務(wù)。具體而言，要求基層部門(mén)單位分類(lèi)界定職能權(quán)屬，編制基礎(chǔ)工作目錄和制定工作運(yùn)行流程圖，輔以包括組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、管理制度和考核檢查等主要內(nèi)容的基層單位管理手冊(cè)，以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本資料為主的應(yīng)知應(yīng)會(huì)手冊(cè)，和以各項(xiàng)惠民政策為主要內(nèi)容的便民服務(wù)手冊(cè)，并搭建以宣傳政策、匯集民意和便民利民為主要功能的智慧服務(wù)平臺(tái)。一方面，這些基礎(chǔ)工作建設(shè)的制度化使職能部門(mén)單位對(duì)服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)的具體權(quán)屬作出了規(guī)范化和透明化的處理，有效地避免了壓力型體制下基層工作出現(xiàn)的亂作為現(xiàn)象。另一方面，更重要是，這種制度文化進(jìn)入鄉(xiāng)村后有效提升了鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化運(yùn)作水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在編制“一目錄三手冊(cè)”的基礎(chǔ)上，通過(guò)組織開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)知應(yīng)會(huì)專(zhuān)題培訓(xùn)和崗位職責(zé)測(cè)試，把“一目錄三手冊(cè)”的制度成果轉(zhuǎn)化為工作水平的提升。村一級(jí)通過(guò)編制小微權(quán)力清單、村規(guī)民約、村級(jí)治理制度匯編和村級(jí)重大事項(xiàng)辦事流程圖等，使鄉(xiāng)村治理具有了技術(shù)治理的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)量化特征和科層制的規(guī)范化、程度化、專(zhuān)業(yè)化和責(zé)任制的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了從“策略主義”向“規(guī)范主義”的轉(zhuǎn)變。金江峰：《村級(jí)組織的“規(guī)范主義”運(yùn)作及其后果分析》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2020年第3期。

第二，鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化。自黨的十八屆五中全會(huì)提出要推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化要求以來(lái)，基層治理的精細(xì)化成為應(yīng)對(duì)粗放式治理和經(jīng)驗(yàn)式治理的有效途徑，其核心要義包括社會(huì)治理的政策精準(zhǔn)有效、治理措施精準(zhǔn)到位、治理問(wèn)題靶向瞄準(zhǔn)等特征。邵亞萍：《精細(xì)化社會(huì)治理的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2020年第6期。三基建設(shè)中夯實(shí)基礎(chǔ)工作恰好契合了這一精神，要求在基層組織層面建立崗位責(zé)任書(shū)制度，建立完善內(nèi)部工作制度和部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，規(guī)范工作計(jì)劃管理，確立工作目標(biāo)任務(wù)的量化分解和考核機(jī)制，并形成定期整理歸檔制度，以及構(gòu)建綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)源頭信息、基礎(chǔ)信息的采集、分析和綜合利用，提升基礎(chǔ)工作的信息化水平。在實(shí)踐中，縣級(jí)層面如2018年懷仁縣實(shí)施的包括黨員干部素質(zhì)提升工程、基層組織創(chuàng)新設(shè)置工程、農(nóng)村基層堡壘工程、智慧黨建工程、基層基礎(chǔ)保障工程和制度規(guī)范工程在內(nèi)的六大工程，分解細(xì)化了30項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和124項(xiàng)推進(jìn)措施，詳細(xì)規(guī)定了基層黨建在鄉(xiāng)村招商引資、五村聯(lián)創(chuàng)、矛盾化解等鄉(xiāng)村治理方面的時(shí)間表和路線圖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面如五臺(tái)縣神西鄉(xiāng)通過(guò)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委調(diào)研、咨詢(xún)、醞釀、決策、實(shí)施、反饋的“六步法”運(yùn)行機(jī)制，制定了重大事項(xiàng)決策和日常工作流程圖，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的民主管理、科學(xué)決策和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。村級(jí)層面如陽(yáng)泉市郊區(qū)固莊村在村級(jí)治理制度化運(yùn)行框架內(nèi)創(chuàng)新“六議兩公開(kāi)”機(jī)制，將村民動(dòng)議和村民民議引入村級(jí)決策流程，聚焦村民集體議題的收集，強(qiáng)化了村級(jí)治理的問(wèn)題導(dǎo)向和民意基礎(chǔ)。實(shí)踐表明，三基建設(shè)所創(chuàng)設(shè)的精細(xì)化體制框架，一方面通過(guò)提供關(guān)于合法決策的規(guī)則，提供支持發(fā)展普遍信任的規(guī)范，以及建立管理和解決沖突的程序，幫助穩(wěn)定治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的互動(dòng);另一方面通過(guò)規(guī)范和價(jià)值觀的制度化也可能改變和影響行為者的身份和偏好，從而減少內(nèi)部沖突的風(fēng)險(xiǎn)。Eva Srensen，Jacob Torfing. Theoretical Approaches to Governance Network Dynamics. In Eva Srensen，Jacob Torfing（eds.）. Theories of Democratic Network Governance，New York： Palgrave Macmillan，2007，p.32.

第三，鄉(xiāng)村治理的效能提升策略。效能建設(shè)體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的制度化和精細(xì)化的結(jié)果導(dǎo)向，是基礎(chǔ)工作建設(shè)的重要組成部分，其本身也表現(xiàn)為一系列跟蹤問(wèn)效制度機(jī)制的建立和完善，具體包括基礎(chǔ)工作的限時(shí)辦結(jié)制、首問(wèn)負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、AB崗制、一次性告別制、離崗告示制等制度機(jī)制，包括限期報(bào)告、調(diào)查復(fù)核、督查通報(bào)和責(zé)任追究等機(jī)制在內(nèi)的工作督辦制度，以及效能評(píng)估制度、黨員聯(lián)系群眾的工作機(jī)制和基層矛盾糾紛多元化解機(jī)制等。強(qiáng)化基層工作的效能建設(shè)從兩方面提供了鄉(xiāng)村治理效能的提升策略：其一是將黨的科學(xué)化工作機(jī)制通過(guò)制度覆蓋和機(jī)制嵌入的方式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的理性化，引領(lǐng)鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序和治理機(jī)制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，克服基于人情倫理的柔性治理所可能導(dǎo)致的無(wú)序化等弊端，達(dá)到“普遍主義”取向的公共規(guī)則對(duì)“特殊主義”取向的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)之間的相互適應(yīng)與融合鄭家豪、周驥騰：《農(nóng)村人情治理中的行政嵌入與規(guī)則融合》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2020年第5期。，以及基于理性制度的規(guī)范化治理與基于鄉(xiāng)村社會(huì)的情感治理之間的統(tǒng)一;其二是將黨的組織動(dòng)員和資源整合機(jī)制所產(chǎn)生的組織效能轉(zhuǎn)化為向農(nóng)村提供公共服務(wù)的治理效能。黨的工作督導(dǎo)機(jī)制等效能建設(shè)路徑本質(zhì)所體現(xiàn)和依據(jù)的是黨的紀(jì)律優(yōu)勢(shì)，既能夠有效提升各級(jí)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)下的部門(mén)單位作為鄉(xiāng)村治理的外部力量向農(nóng)村提供公共服務(wù)的效率，又能夠促使農(nóng)村基層黨組織拓展治理網(wǎng)絡(luò)的參與主體，整合和動(dòng)員各種鄉(xiāng)村治理資源。

總之，夯實(shí)基礎(chǔ)工作將基層組織領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)、支持和參與鄉(xiāng)村治理的網(wǎng)絡(luò)及其運(yùn)行機(jī)制制度化，建立并強(qiáng)化了黨組織領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)鄉(xiāng)村治理的制度框架和組織網(wǎng)絡(luò)，并將黨的組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)在微觀上完成了對(duì)鄉(xiāng)村治理的制度化型塑，通過(guò)制度文化和運(yùn)行機(jī)制的有效供給推動(dòng)鄉(xiāng)村治理走向精細(xì)化，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理的效能。

四、雙重標(biāo)準(zhǔn)下的鄉(xiāng)村治理能力提升

提升基本能力是三基建設(shè)的基本手段，其具體內(nèi)容包括對(duì)照中央部署、先進(jìn)典型和群眾需求來(lái)提高工作標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展干部基本能力分析評(píng)價(jià)，提升專(zhuān)業(yè)化能力和依法治理能力，推動(dòng)全員學(xué)習(xí)建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織，以及深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)社區(qū)治理改革等措施。三基建設(shè)中的基本能力并非完全等同于通常意義上的治理能力，從政策文本來(lái)看，基本能力建設(shè)主要聚焦于黨員干部的個(gè)人能力提升，但從基層實(shí)踐來(lái)看，基本能力建設(shè)又不完全局限于個(gè)人能力的提升，而是通過(guò)建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨和強(qiáng)化基層制度改革實(shí)現(xiàn)組織能力的提升。而這兩方面能力的提升最終都促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理能力的提升。此外，鄉(xiāng)村治理能力還是一個(gè)體系性、綜合性的概念，一方面作為黨的執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)性表征，具體體現(xiàn)為黨和國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村治理頂層設(shè)計(jì)中的能力要素，另一方面又作為鄉(xiāng)村承接社會(huì)治理任務(wù)和發(fā)揮村民自治功能的載體，體現(xiàn)為契合鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)和基于個(gè)性化村情的能力訴求。前者要求按照治理能力的普遍性要求對(duì)基本能力進(jìn)行規(guī)范化提升，而后者則要求按照治理能力的個(gè)性化訴求對(duì)基本能力進(jìn)行創(chuàng)造性提升。

第一，基于普遍性要求的基本能力提升。在這一層面，三基建設(shè)的主要做法包括：首先，樹(shù)立提高工作標(biāo)準(zhǔn)的理念，基于上述所謂“三個(gè)對(duì)照”，通過(guò)梳理問(wèn)題、找準(zhǔn)差距、補(bǔ)齊短板以提升工作標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立提高工作能力的教育培訓(xùn)體系，如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力培訓(xùn)工程、各類(lèi)干部專(zhuān)業(yè)能力提升工程、企事業(yè)單位管理人員思維創(chuàng)新工程和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才知識(shí)更新工程等。其中，旨在著力培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）“全科型”干部的基層干部履職能力提升工程將提升依法治理能力單列，在確立領(lǐng)導(dǎo)干部年度述法制度等內(nèi)容基礎(chǔ)上，高度強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）干部、村民代表、黨員骨干等學(xué)法用法教育，提高基層干部運(yùn)用法治思維和法治方式促進(jìn)改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定的能力和水平。再次，引入干部基本能力分析評(píng)價(jià)機(jī)制，建立健全以通用能力標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容的干部基本能力標(biāo)準(zhǔn)體系，以此加強(qiáng)對(duì)黨員干部的引導(dǎo)和約束，并且建立干部教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)檔案，完善述學(xué)、考學(xué)、評(píng)學(xué)制度，加強(qiáng)對(duì)干部學(xué)習(xí)效果的檢驗(yàn)與考核?？傊毡樾砸笙碌幕灸芰ㄔO(shè)旨在提升基層組織作為執(zhí)政黨的政治引領(lǐng)、制度覆蓋和功能整合的能力，實(shí)現(xiàn)黨政部門(mén)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，建設(shè)全省域力量共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體，同時(shí)提升農(nóng)村基層黨組織的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力，有效對(duì)接國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務(wù)要求，整合鄉(xiāng)村社會(huì)治理資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第二，基于個(gè)性化訴求的基本能力提升。三基建設(shè)工作突出強(qiáng)調(diào)要以改革思維來(lái)推進(jìn)基本能力的提升，這一理念立足于當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的差異化和多樣性的現(xiàn)實(shí)情況，在普遍性基本能力提升的同時(shí)給予鄉(xiāng)村社會(huì)立足自身實(shí)際，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向開(kāi)展組織創(chuàng)新和治理創(chuàng)新，充分尊重民意和挖掘本土智慧，探索構(gòu)建適應(yīng)基層社會(huì)治理需求的治理機(jī)制，因此基于改革理念的創(chuàng)新能力就成為個(gè)性化訴求的基本能力提升的核心內(nèi)容。三基建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐創(chuàng)新獲得各級(jí)黨委政府給予的政策空間，基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的能力在一系列典型案例中得到了個(gè)性化提升。例如，臨汾市蒲縣推行的“道德銀行”機(jī)制，由各級(jí)黨組織牽頭負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮農(nóng)村黨員干部和“三支隊(duì)伍”等主導(dǎo)力量，面對(duì)扶貧干部、政策和資源入村難的問(wèn)題，通過(guò)積分制管理機(jī)制有效激發(fā)了村民參與村級(jí)公共事務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力，圍繞脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求，將村莊日常生活中的私德資源與集體事務(wù)中公德要求相結(jié)合，轉(zhuǎn)化為星級(jí)文明戶(hù)的量化評(píng)比指標(biāo)，并將積分兌換由政府和企業(yè)聯(lián)合提供的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與銀行提供整村授信等政府公共物品相給合，構(gòu)建了政府、企業(yè)和村莊協(xié)同共治的治理共同體?？傊瑐€(gè)性化的基本能力本質(zhì)上是鄉(xiāng)村基層組織立足鄉(xiāng)村村情對(duì)普遍化能力的個(gè)性化表達(dá)，所謂個(gè)性化實(shí)際上是普遍化基本能力提升路徑的差異化和多樣化，而且個(gè)性化基本能力的提升本身正是普遍化基本能力提升的必然結(jié)果。

五、結(jié)論與討論

推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是新時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)下全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的一項(xiàng)重要工作，加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，將基層黨組織的組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和能力優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是基層治理現(xiàn)代化的根本要求。山西省三基建設(shè)實(shí)踐緊扣鄉(xiāng)村治理體系中黨的領(lǐng)導(dǎo)這一關(guān)鍵要素，將大黨建工作格局與鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體構(gòu)建相結(jié)合，突出了抓基層、強(qiáng)基礎(chǔ)和固基本的建設(shè)思路，為當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了一種可能方案。

第一，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。首先，構(gòu)建推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的全省域基層黨組織網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)中農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是首位要素，基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理也強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，而往往忽視農(nóng)村基層黨組織之外的基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的作用，因此，應(yīng)當(dāng)將基層黨建的工作外延拓展至全省域或至少一定規(guī)模的轄區(qū)范圍，將政府、市場(chǎng)、社會(huì)的基層黨組織有效整合為服務(wù)、參與和支持鄉(xiāng)村治理的整體性力量，夯實(shí)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力，并且依托黨的組織動(dòng)員能力直接推動(dòng)治理資源向鄉(xiāng)村的有效下沉。其次，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村治理的制度框架，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和精細(xì)化。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理就是要將黨的組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)輻射到鄉(xiāng)村基層社會(huì)，在尊重鄉(xiāng)土秩序及其傳統(tǒng)規(guī)則的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和幫助鄉(xiāng)村自治組織制訂和完善各種權(quán)力清單、管理制度和工作流程，確保村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行的透明化和規(guī)范化，以及村級(jí)監(jiān)督與民意回應(yīng)的常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村傳統(tǒng)秩序與現(xiàn)代治理制度的有機(jī)融合。再次，鄉(xiāng)村治理能力提升應(yīng)注重標(biāo)準(zhǔn)策略與改革思維的協(xié)同推進(jìn)。黨組織的基本能力建設(shè)旨在將農(nóng)村基層黨組織作為黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)力量的雙重角色統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)普遍化和個(gè)性化治理能力的靶向提升，為確保黨的各項(xiàng)政策得以貫徹和鄉(xiāng)村治理效能得以提升提供能力保證。因此，對(duì)農(nóng)村基層黨員干部既要嚴(yán)格按照基本能力標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行考核，同時(shí)又應(yīng)當(dāng)給予其自主探索的政策空間。

第二，實(shí)踐限度。三基建設(shè)實(shí)踐所提供的黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的基本做法也存在諸多需要在理論上進(jìn)行檢視和在實(shí)踐中繼續(xù)完善的不足之處。首先，三基建設(shè)帶有較為明顯的運(yùn)動(dòng)式治理色彩，其有效性高度依賴(lài)省級(jí)層面的政策勢(shì)能保障，其穩(wěn)定性也取決于省級(jí)決策本身的延續(xù)性，對(duì)于基層實(shí)踐者而言，政策的階段性和時(shí)效性以及政策之間的接續(xù)性和交替性等特征往往可能導(dǎo)致基層組織工作重心自然過(guò)渡與調(diào)適失序的情況同時(shí)并存。其政策時(shí)效性為三年，且恰好處于全省脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，因此脫貧攻堅(jiān)必然成為全省基層黨組織的中心工作之一，但隨著脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利之后，三基建設(shè)的政策紅利并未在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中得到明確的政策銜接。其次，三基建設(shè)仍然無(wú)法完全調(diào)和多重治理邏輯之間的矛盾。理論上黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理需要平衡政治邏輯、行政邏輯與自治邏輯之間的張力，從而達(dá)到多重治理邏輯在鄉(xiāng)村善治目標(biāo)下的有機(jī)融合，鄭永君、吳春來(lái)：《基層黨建統(tǒng)合與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020年第5期。但是在實(shí)踐上鄉(xiāng)村作為治理主體和治理客體的屬性導(dǎo)致三種邏輯力量之間的失衡仍然存在，鄉(xiāng)村作為自治主體謀求自主發(fā)展與依賴(lài)外部投入之間的張力，以及鄉(xiāng)村作為治理對(duì)象納入國(guó)家治理體系和回應(yīng)內(nèi)部公共問(wèn)題之間的張力依然構(gòu)成當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的巨大挑戰(zhàn)。

第三，建設(shè)原則。首先，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理應(yīng)處理好政黨與政府的關(guān)系。黨建引領(lǐng)并非意味著對(duì)既有行政體制進(jìn)行取代或重構(gòu)，而是通過(guò)將黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)關(guān)系和整體推進(jìn)，打破部門(mén)和專(zhuān)業(yè)壁壘的體制弊端，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的協(xié)同共治，因而實(shí)際上應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政科層制的一種矯正機(jī)制，歐陽(yáng)靜：《政治統(tǒng)合制及其運(yùn)行基礎(chǔ)》，《開(kāi)放時(shí)代》，2019年第2期。或者是通過(guò)重構(gòu)黨組織治理功能與行政治理功能的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理的整體性重塑。鄭長(zhǎng)忠：《重塑城市治理整體性的政黨邏輯》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期。其次，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理應(yīng)處理好政黨與村治的關(guān)系。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理不能侵蝕鄉(xiāng)村治理的自治底色，因此基層黨組織既不能依賴(lài)執(zhí)政優(yōu)勢(shì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行強(qiáng)力整合，也不能被鄉(xiāng)村社會(huì)的反嵌和脫嵌所弱化或虛化，而是要通過(guò)組織覆蓋、制度嵌入和能力引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)，培育支撐鄉(xiāng)村治理的社會(huì)力量與社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)政黨與社會(huì)的合作共治。弓聯(lián)兵、田穎敏：《政黨統(tǒng)合與現(xiàn)代國(guó)家治理》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第1期。

總之，作為一種處于探索和完善中的治理形態(tài)，“三基建設(shè)”及其展示的黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的路徑圍繞組織、制度與能力三個(gè)要素，較為典型地提供了一種將黨建優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的可行方案，但同時(shí)這種治理模式仍然存在理論與實(shí)踐上的不足，如何回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，探索和完善黨建與鄉(xiāng)村治理深層融合與銜接協(xié)同的機(jī)制與路徑，應(yīng)當(dāng)成為進(jìn)一步研究的重點(diǎn)方向。

（責(zé)任編輯：徐東濤）