劉幫成

當(dāng)前，許多新任務(wù)、新要求和新挑戰(zhàn)需要廣大干部擔(dān)當(dāng)作為、積極干事創(chuàng)業(yè)。然而面對(duì)越來越多的不確定性及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，部分干部出現(xiàn)“為官不為”和“避責(zé)行為”等現(xiàn)象。其中，“反向避責(zé)”作為下級(jí)向上級(jí)發(fā)起的避責(zé)行為，成為一種新現(xiàn)象和新問題，值得關(guān)注。

“官高一級(jí)壓人”

與“為官不為”相似，“避責(zé)”一般指干部利用自己的特殊位置向下級(jí)或服務(wù)對(duì)象“甩鍋”，規(guī)避本應(yīng)該由自己承擔(dān)的直接責(zé)任以及間接責(zé)任。而“反向”則強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)概念上的“避責(zé)”主動(dòng)發(fā)起方相反，是由下級(jí)主動(dòng)向上級(jí)移交職權(quán)以及與之相關(guān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)一并上移的一種傾向或行為。

“反向避責(zé)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，既有外部環(huán)境，也有組織和任務(wù)因素，更與個(gè)體因素密切相關(guān)。

在不少地方，人們往往會(huì)接受“官高一級(jí)壓人”的傳統(tǒng)觀念，下級(jí)一般會(huì)高度認(rèn)同上級(jí)的權(quán)威，并往往習(xí)慣于向上級(jí)匯報(bào)和請(qǐng)示。

長此以往，即使職權(quán)和職責(zé)分工明確，下級(jí)也往往會(huì)形成“聽領(lǐng)導(dǎo)的”刻板印象，一旦遇到重要的事情，特別是不太確定的時(shí)候，會(huì)主動(dòng)向上級(jí)請(qǐng)示或匯報(bào)，并在這個(gè)請(qǐng)示和匯報(bào)的過程中“自然地”將下級(jí)的職權(quán)讓渡給了上級(jí)，隨之相關(guān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)也“自動(dòng)”轉(zhuǎn)嫁給了上級(jí)。

同時(shí)，涉及重大問題的決策權(quán)力一般集中于上級(jí)決策者，下級(jí)沒有或擁有較少的自主權(quán)。下級(jí)一旦感知出現(xiàn)了“職責(zé)大于職權(quán)”的現(xiàn)象，往往會(huì)在權(quán)衡利弊后表現(xiàn)出“反向避責(zé)”的行為傾向。

此外，請(qǐng)示和報(bào)告的工作方式是部分“反向避責(zé)”現(xiàn)象形成的重要土壤。在現(xiàn)實(shí)情況下，基層政府需要面臨來自基層社會(huì)治理中越來越多的新問題和新挑戰(zhàn)，向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示報(bào)告逐步演變成了事事向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示報(bào)告的現(xiàn)象。

在這背后也折射出另一個(gè)扭曲的現(xiàn)象：針對(duì)下級(jí)的頻頻請(qǐng)示，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不論請(qǐng)示事項(xiàng)的重要性和風(fēng)險(xiǎn)性，樂此不疲地承接;如果下級(jí)不積極請(qǐng)示，可能會(huì)被貼上“不尊重領(lǐng)導(dǎo)”的標(biāo)簽。長此以往，當(dāng)遇到稍有風(fēng)險(xiǎn)的決策時(shí)，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部就會(huì)傾向于使用向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示報(bào)告的工作方式，一方面“尊重”了領(lǐng)導(dǎo)，另一方面也將風(fēng)險(xiǎn)上移，使自己處于一個(gè)安全的境地。

在個(gè)體層面，少數(shù)基層干部日常工作中缺失擔(dān)當(dāng)作為的勇氣和魄力，甚至擔(dān)當(dāng)作為能力不足等因素可能是“反向避責(zé)”現(xiàn)象出現(xiàn)的直接原因。

“甩鍋”還是“精進(jìn)”？

“反向避責(zé)”行為可能產(chǎn)生兩個(gè)截然不同的行為邏輯，即“甩鍋”邏輯和“精進(jìn)”邏輯。

就“甩鍋”邏輯而言，下級(jí)本來應(yīng)該根據(jù)工作職責(zé)規(guī)范和要求作出決策，但是由于懼怕?lián)?zé)，便可能會(huì)傾向于采用“反向避責(zé)”的方式“甩鍋”給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。

雖然下級(jí)可能因?yàn)闆Q策成效顯著而“受益”，比如表揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)和晉升等，但是他們更加清楚地明白決策具有極大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，即一旦決策失誤，可能帶來連帶的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，比如批評(píng)、處分和降職等。

因此在綜合考量利弊后，部分下級(jí)人員可能選擇性地將責(zé)任上移轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以便實(shí)現(xiàn)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)最小化，這是一種消極應(yīng)對(duì)表現(xiàn)。正是由于“甩鍋”成為了一些基層領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)邏輯，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)因?yàn)檫@些本該由下級(jí)負(fù)責(zé)的諸多事項(xiàng)而焦頭爛額。

順沿“精進(jìn)”邏輯，當(dāng)下級(jí)面臨著自身無法有效處理的復(fù)雜問題時(shí)，特別是很難在本級(jí)做出有效決策時(shí)，會(huì)積極通過“反向避責(zé)”的方式主動(dòng)向上級(jí)尋求工作和決策支持，從而使決策能夠更為順利地通過并實(shí)施。

在全面深化改革的當(dāng)下，基層部門的眾多改革決策如果僅僅依靠單位的下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來主動(dòng)推動(dòng)往往是充滿挑戰(zhàn)的，甚至是無法推動(dòng)的。個(gè)別干部向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)讓渡部分職權(quán)，以借助上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來有效推動(dòng)決策和實(shí)施過程。

對(duì)下級(jí)干部而言，雖然自己讓渡了部分職權(quán)給上級(jí)，但綜合平衡分析后，最終的“凈收益”很有可能沒有受到太大影響。這是因?yàn)樵趯?shí)際決策和執(zhí)行過程中，還需要依賴下級(jí)的積極推進(jìn)，因此下級(jí)依然可以從決策實(shí)施中“受益”。

因此，在某些情況下，特別是涉及重大突發(fā)事項(xiàng)，“反向避責(zé)”現(xiàn)象可將決策的拍板權(quán)讓渡給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，由上級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一謀劃、指揮和協(xié)調(diào)，這樣更有利于決策順利高質(zhì)量開展，而將決策執(zhí)行仍然留在下級(jí)，以便明確決策制定和執(zhí)行主體責(zé)任，最終提升決策的綜合實(shí)際效用。

避其短揚(yáng)其長

針對(duì)“反向避責(zé)”現(xiàn)象，如若一味地抵制，極有可能對(duì)某些具有重大意義但基于現(xiàn)行制度和安排下級(jí)難以推動(dòng)的決策改革起到消極阻礙作用。如過度鼓勵(lì)，可能會(huì)給上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)帶來額外工作負(fù)擔(dān)，比如陷入大量的請(qǐng)示批復(fù)之中，而缺少足夠的精力去關(guān)注那些真正需要得到上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)決策和處理的問題。因此，對(duì)“反向避責(zé)”需要揚(yáng)長避短，實(shí)現(xiàn)有效治理。

在“揚(yáng)長”上，首先要確定下級(jí)“反向避責(zé)”的準(zhǔn)入門檻、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等，避免遇事就通過“反向避責(zé)”來尋求上級(jí)部門支持，促使下級(jí)部門積極承擔(dān)責(zé)任，處理和解決那些在本級(jí)部門就可以解決的問題。對(duì)于那些本級(jí)無法解決而又十分重要的問題，可以鼓勵(lì)下級(jí)尋求“反向避責(zé)”等方式向上反映，通過獲取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作支持，更好地推動(dòng)決策實(shí)施。

其次，鼓勵(lì)和吸納相關(guān)方面參與決策小組和過程。雖然決策權(quán)上移給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，如若沒有關(guān)鍵相關(guān)方的支持，決策即使通過也將在后續(xù)執(zhí)行過程中遇到無法順利落實(shí)的尷尬局面。因此，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以將相關(guān)決策者納入到?jīng)Q策團(tuán)隊(duì)中，并達(dá)成決策共識(shí)，以減少?zèng)Q策實(shí)施的各方阻力，形成決策合力。

需要強(qiáng)調(diào)的是，下級(jí)“反向避責(zé)”現(xiàn)象出現(xiàn)，隱藏在背后深層次原因是上下級(jí)權(quán)力和責(zé)任的不清晰和不匹配，相對(duì)于處于行政層級(jí)上端的領(lǐng)導(dǎo)干部，下級(jí)基層干部可能會(huì)經(jīng)常面臨著“責(zé)任大于權(quán)力”的情形。

因此，需要合理優(yōu)化組織業(yè)務(wù)流程，并明晰相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)，避免“權(quán)力超載”或“責(zé)任超載”的情況出現(xiàn)，建立起權(quán)責(zé)匹配、激勵(lì)相融的權(quán)力和責(zé)任體系。

對(duì)“反向避責(zé)”的“避短”，是基層治理中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。首先，要千方百計(jì)地激發(fā)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的勇氣和魄力。上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部均要自覺提升自身的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)水平，自覺增強(qiáng)為廣大人民群眾謀福利的積極性和主動(dòng)性，面對(duì)不確定性背景下的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，以更具擔(dān)當(dāng)作為的精氣神主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。

其次，要努力限制“反向避責(zé)”迭代發(fā)生的頻率和層級(jí)。在現(xiàn)實(shí)工作中，伴隨著每一次“反向避責(zé)”迭代的發(fā)生，決策的責(zé)任將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)散，如若有任何一個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不同意該項(xiàng)決策推進(jìn)，決策鏈條和隨之關(guān)聯(lián)的責(zé)任鏈條都會(huì)終止，從而導(dǎo)致決策方案最終無法獲得“高位推動(dòng)”而流產(chǎn)。

因此，有關(guān)部門可以有針對(duì)性地通過開展旨在提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的判斷和決策能力專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，降低“反向避責(zé)”現(xiàn)象多次迭代發(fā)生概率，在優(yōu)化決策流程中，把握住最佳決策機(jī)會(huì)窗口，有效促進(jìn)決策推動(dòng)和落實(shí)。（作者系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo);上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生陳鼎祥對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）