仲穎

編者按：去年4月，市人大常委會(huì)將全市基層立法聯(lián)系點(diǎn)從10家擴(kuò)大至25家，實(shí)現(xiàn)16個(gè)區(qū)全覆蓋。“擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)”一年間，各聯(lián)系點(diǎn)“八仙過海各顯其能”，特別是新增的17個(gè)聯(lián)系點(diǎn)，依托各自優(yōu)勢，努力發(fā)揮直通車、智囊團(tuán)的作用，為立法貢獻(xiàn)智慧，以生動(dòng)實(shí)踐豐富著“全過程民主”的時(shí)代內(nèi)涵。

點(diǎn)一下小程序，有意見隨時(shí)提;進(jìn)一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)，參與立法不再遠(yuǎn)。2020年共開展各類調(diào)研、座談會(huì)250多次，征集意見2770條，其中247條意見被全部或部分采納，征集到的立法建議在數(shù)量上和質(zhì)量上都有大幅度提升……去年4月，市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)從10家擴(kuò)展到25家，覆蓋全市16個(gè)區(qū)。一年來，各聯(lián)系點(diǎn)不斷拓展功能、探索創(chuàng)新，努力增加立法直通車的班次、優(yōu)化立法直通車的線路、豐富立法直通車的形式，打通匯集民意的“最后一公里”。

更多基層聲音被聽見

在深度老齡化的上海，如何做好養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。去年12月30日，《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》經(jīng)市人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過。立法過程中，市人大常委會(huì)廣泛征求社會(huì)各界的意見和建議。作為新一批25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一，普陀區(qū)曹楊新村街道辦事處參與了條例草案的意見收集工作?！皸l例與老百姓的生活密切相關(guān)，社區(qū)居民參與的熱情很高”，聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)絡(luò)員周阮文說。

“要把日常必須的數(shù)字化教育作為老年人教育的必修課納入條例” “如果子女沒有很好地履行贍養(yǎng)義務(wù)，建議納入征信黑名單”……在聯(lián)系點(diǎn)舉辦的立法征詢會(huì)上，與會(huì)居民討論熱烈。

“以前群眾感覺立法是很遙遠(yuǎn)、高大上的事情，是專門人管的事情，現(xiàn)在感覺和自己相關(guān)了?！闭f到聯(lián)系點(diǎn)成立以來社區(qū)居民參與立法帶來的改變時(shí)，周阮文這樣總結(jié)。

為了讓更多基層的聲音被聽見，曹楊新村街道辦事處聯(lián)系點(diǎn)共設(shè)立了35個(gè)線下采集點(diǎn)，涵蓋所有居民區(qū)，線上則研發(fā)了名為“立法直通車”的小程序，“對(duì)法條有意見建議，在手機(jī)上可以直接提出來，后臺(tái)能收到，一旦被采納，小程序會(huì)及時(shí)反饋”，周阮文說，在這個(gè)透明開放的平臺(tái)上，群眾的積極性、主動(dòng)性被充分調(diào)動(dòng)。

在《上海市促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展條例（草案）》征求意見階段，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村委會(huì)聯(lián)系點(diǎn)面向家庭農(nóng)場經(jīng)營者、村黨總支書記、相關(guān)專家學(xué)者、基層政府部門等不同方面征集意見。“每部法我們都從上位法開始解讀，把重點(diǎn)內(nèi)容挑選出來?！毕嚓P(guān)工作人員介紹，聯(lián)系點(diǎn)在立法征詢中還著力做好兩個(gè)“轉(zhuǎn)化”，即征詢前，由法學(xué)院教授做好法律法規(guī)專業(yè)解讀，將專業(yè)性法律條文轉(zhuǎn)化為通俗易懂的語言;征詢后，由律師和法學(xué)院學(xué)生原汁原味匯總，將基層群眾的建議轉(zhuǎn)化為法言法語。

一年來，從廠礦企業(yè)、機(jī)關(guān)學(xué)校到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，25家聯(lián)系點(diǎn)充分發(fā)揮其“毛細(xì)血管”遍布基層的優(yōu)勢，征集到的立法建議無論是數(shù)量還是質(zhì)量都得到大幅度提升。崇明區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委聯(lián)系點(diǎn)依托農(nóng)技推廣中心信息平臺(tái)，將立法意見征詢延伸到基層村居委，暢通“線上+線下”互動(dòng)手段，直接聽取區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)意見。楊浦區(qū)新江灣城街道人大工委聯(lián)系點(diǎn)將覆蓋整個(gè)轄區(qū)的人大代表“家、站、點(diǎn)”作為立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作平臺(tái)，既方便各級(jí)人大代表直接聯(lián)系人民群眾，又方便開展立法意見征集座談、法規(guī)草案解讀等活動(dòng)。徐匯區(qū)田林街道辦事處將聯(lián)系點(diǎn)工作與社區(qū)黨建、區(qū)域化黨建有機(jī)結(jié)合，形成了分布全域、層次分明的信息采集網(wǎng)絡(luò)。浦東新區(qū)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)則通過“浦東云商會(huì)”平臺(tái)和公眾號(hào)等線上線下方式，拓展征求草案意見的多元渠道。

發(fā)揮人才優(yōu)勢提供專業(yè)意見

立法工作涉及很多專業(yè)領(lǐng)域的問題，因此征集本系統(tǒng)、本領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)人士的意見也是科學(xué)立法、民主立法的重要內(nèi)容。海通證券是市人大常委會(huì)設(shè)在經(jīng)濟(jì)、金融領(lǐng)域的一家聯(lián)系點(diǎn)，專業(yè)水平強(qiáng)是其一大優(yōu)勢。去年8月，聯(lián)系點(diǎn)參與《上海市外商投資條例（草案）》意見征詢時(shí)，邀請(qǐng)了來自金融、制造、咨詢等行業(yè)的十余名在滬外資企業(yè)客戶代表。

座談會(huì)上，大家從外商投資的促進(jìn)、保護(hù)與服務(wù)等角度踴躍發(fā)言。針對(duì)外資企業(yè)普遍關(guān)心的外國投資者、外商投資企業(yè)與政府有關(guān)部門簽訂的合同權(quán)益保障問題，一位企業(yè)代表提出：“是否可以考慮在改變政策承諾、合同約定的情況下，依法對(duì)外國投資者、外商投資企業(yè)的損失予以公平、合理的補(bǔ)償?！睍?huì)后，海通證券及時(shí)將意見反饋給市人大常委會(huì)法工委，最終，這條意見被采納。在表決通過的條例中，增加了有關(guān)“市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門因超出法定權(quán)限導(dǎo)致承諾、合同無效或者無法執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”的規(guī)定。

專業(yè)意見提出的背后是專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，“我們通過內(nèi)部人才隊(duì)伍與外部專家顧問兩部分專業(yè)力量的工作聯(lián)動(dòng)和優(yōu)勢互補(bǔ)，確保各立法項(xiàng)目調(diào)研工作能夠得到持續(xù)性的專業(yè)支持”。聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人周杰介紹，公司構(gòu)建了一個(gè)包括內(nèi)外專家在內(nèi)的專業(yè)人才庫，并調(diào)用海通證券在滬內(nèi)外、境內(nèi)外及合作方的資源，充分汲取民智，提供廣泛的專業(yè)化意見。

借助專業(yè)人才隊(duì)伍提高立法征詢的專業(yè)化已經(jīng)成為各家聯(lián)系點(diǎn)的共識(shí)。松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村委會(huì)與華東政法大學(xué)法律學(xué)院簽訂校村結(jié)對(duì)協(xié)議，開展地方立法的理論、實(shí)踐以及教學(xué)等方面的深入合作。浦東新區(qū)南匯新城鎮(zhèn)人大發(fā)揮顧問單位“智囊團(tuán)”作用，與市區(qū)人大研究會(huì)課題組聯(lián)動(dòng)開展調(diào)研，與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、走訪調(diào)研等工作。

如今，隨著聯(lián)系點(diǎn)人才隊(duì)伍建設(shè)的完善，越來越多的專業(yè)意見滲透到法律條款中。去年3月，長寧法院陸續(xù)接到數(shù)起網(wǎng)絡(luò)購物合同糾紛案，被告均為同一家知名電商服務(wù)平臺(tái)。案件通過調(diào)解止紛定爭后，敏銳的法官及時(shí)發(fā)現(xiàn)此類案件具有的代表性，并及時(shí)歸整相關(guān)建議。最終，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)類糾紛的化解機(jī)制被列入相關(guān)法條。奉賢區(qū)人民檢察院立足專業(yè)優(yōu)勢，探索基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作與檢察工作相融相長，先后就《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定（草案）》《上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例（修訂草案）》等多部草案開展立法意見征集，共征集立法意見和建議81條，其中11條被采納。市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，精準(zhǔn)選取立法項(xiàng)目，圍繞年度立法意向，選取與行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域關(guān)聯(lián)度較大和社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法規(guī)重點(diǎn)參與，不斷擴(kuò)大立法參與的覆蓋面。

拓展功能踐行“全過程民主”

參與立法意見征詢只是立法環(huán)節(jié)中的一環(huán)，為了充分發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)在立法“全過程民主”中的作用，市人大常委會(huì)在“擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)”之初即對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)范作出全面修訂，聚焦聯(lián)系點(diǎn)的立法屬性，引導(dǎo)其有序參與立法規(guī)劃、計(jì)劃編制、法規(guī)草案意見征集以及法規(guī)通過后實(shí)施評(píng)估等工作。

去年7月，在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施一周年之際，嘉定區(qū)工業(yè)區(qū)管委會(huì)聯(lián)系點(diǎn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)垃圾分類工作開展執(zhí)法檢查，針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，參加執(zhí)法檢查的聯(lián)系點(diǎn)信息采集點(diǎn)負(fù)責(zé)人紛紛提出意見和建議。

“農(nóng)村地區(qū)由于外地人員眾多，不配合垃圾分類工作導(dǎo)致源頭分類困難，再加上取證困難，希望城管出動(dòng)抓典型?！薄鞍傩障Ｍ黾诱`時(shí)投放點(diǎn)，現(xiàn)階段完全靠志愿者強(qiáng)守，志愿者費(fèi)用大，居委壓力大，希望獎(jiǎng)懲分明，加大對(duì)物業(yè)公司的處罰力度，倒逼物業(yè)公司的主體責(zé)任。”

聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人許芳說，這些意見和建議最終被歸納匯總并形成執(zhí)法檢查報(bào)告，反饋給相關(guān)職能部門或轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法部門，督促條例的執(zhí)行和實(shí)施。

除了開展執(zhí)法檢查，做好立法前調(diào)研、法治宣傳、將參與立法與社區(qū)共治相結(jié)合也是聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的內(nèi)容。青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)人大通過開展豐富多樣的普法宣傳活動(dòng)，讓群眾在立法工作中有參與感、獲得感，進(jìn)一步增強(qiáng)主人翁意識(shí)，實(shí)現(xiàn)立法意見收集與普法宣傳同步完成。

市街鎮(zhèn)工作協(xié)會(huì)、寶山區(qū)勞動(dòng)人事爭議仲裁院協(xié)助市人大常委會(huì)就相關(guān)條例執(zhí)行情況廣泛征集民意，為貫徹條例和日后完善提高有力的數(shù)據(jù)支撐。

面對(duì)老小區(qū)非機(jī)動(dòng)車道多、非機(jī)動(dòng)車亂停放等問題，四川北路街道人大工委在開展《上海市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例（草案）》立法意見征詢時(shí)，在各方建議的基礎(chǔ)上聚民智、采民意，成立了沿街商務(wù)樓宇自律組織，要求沿街物業(yè)開展自治，履行好門前責(zé)任，將社區(qū)治理與立法意見征詢有機(jī)結(jié)合。

一年來，各聯(lián)系點(diǎn)守正創(chuàng)新，放大功能，不斷增強(qiáng)“溢出”效應(yīng)?！白罱?，聯(lián)系點(diǎn)正在緊鑼密鼓地制定《嘉定工業(yè)區(qū)關(guān)于立法聯(lián)系點(diǎn)全面賦能提效的實(shí)施意見》”，許芳說，實(shí)施意見將推動(dòng)建立制度架構(gòu)并完善體制機(jī)制，“讓每一項(xiàng)工作的開展都有章可循、作出成效”。