王倩

(生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心，北京 100035)

1 背景介紹

2016 年10 月15 日，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(簡稱《議定書》)締約方在盧旺達(dá)基加利召開的第28 次締約方會(huì)議上達(dá)成了《基加利修正案》，就逐步減少18 種氫氟碳化物(hydrofluorocarbons，HFCs)達(dá)成協(xié)議[1]。

《基加利修正案》將受控溫室氣體HFCs 納入《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》進(jìn)行管控。HFCs 不是消耗臭氧層物質(zhì)(簡稱ODS，Ozone Depleting Substances)，但屬于強(qiáng)效溫室氣體，是《京都議定書》的受控溫室氣體之一[2]，具有高或非常高的全球變暖潛能值(GWP，Global Warming Potential)，其100 年全球升溫潛能值(GWP100)大約從53 到14800，參見表1。其生產(chǎn)量和消費(fèi)量的增長將對(duì)全球升溫產(chǎn)生較大影響。HFCs 的生產(chǎn)和消費(fèi)主要是由于替代ODS 而產(chǎn)生的[3]。HFCs 主要用作制冷劑、發(fā)泡劑、滅火劑、氣霧劑等，其中制冷空調(diào)行業(yè)的HFCs 用量目前約占HFCs 總用量的90%以上。HFCs 作為ODS 的替代品，其生產(chǎn)量和消費(fèi)量隨著ODS 的替代以及經(jīng)濟(jì)生活水平的提高正在迅速增長。

我國是世界上最大的HFCs 出口國，出口量約占全球出口量的一半以上。以2018 年為例(依據(jù)2018 年度海關(guān)數(shù)據(jù))，我國從事HFCs 進(jìn)出口的企業(yè)有近千家，年度進(jìn)出口總量約40 萬噸，是ODS 物質(zhì)管理數(shù)量的近10 倍。做好中國HFCs進(jìn)出口管控工作不僅是我國的履約需要，也是實(shí)現(xiàn)世界協(xié)同履約、達(dá)成議定書目標(biāo)的重要條件。因此，對(duì)HFCs 實(shí)施許可證管理的法律依據(jù)、工作基礎(chǔ)和技術(shù)手段等履約前期工作亟待建設(shè)。

2 《基加利修正案》及其履約要求

《基加利修正案》的核心內(nèi)容是將HFCs 納入《蒙特利爾議定書》管控物質(zhì)名單，并規(guī)定減排時(shí)間表。

按照《基加利修正案》 的規(guī)定，受管控的HFCs 分兩類:(1)作為商品有意生產(chǎn)和使用的HFCs；(2)化工工藝過程的副產(chǎn)物，以及作為廢棄物無意排放的HFCs。表1 中第一類為有意生產(chǎn)和使用的HFCs，第二類為工藝過程中無意排放的HFCs。

表1 《基加利修正案》增加的受控物質(zhì)[3]

根據(jù)《基加利修正案》的要求，針對(duì)中國(屬于第5 條國家)的減排義務(wù)如下:

在2024 年至2028 年:控制水平在基線水平的100%；2029 年至2034 年:控制水平在基線水平的90%；2035 年至2039 年:控制水平在基線水平的70%；2040 年至2044 年:控制水平在基線水平的50%；2045 年及以后:控制水平在基線水平的20%。

針對(duì)這一減排義務(wù)的主要行動(dòng)是采用替代品和替代技術(shù)減少HFCs 在制冷空調(diào)、發(fā)泡和清洗等行業(yè)中的應(yīng)用，逐步減少HFCs 生產(chǎn)和供應(yīng)。HFCs 化工生產(chǎn)行業(yè)面臨的選擇將是停止或關(guān)閉HFCs 生產(chǎn)，或者轉(zhuǎn)產(chǎn)其他化工產(chǎn)品。未來主要開展替代的行業(yè)包括:(1)汽車空調(diào)行業(yè)；(2)房間空調(diào)行業(yè)；(3)工商制冷和空調(diào)行業(yè)；(4)泡沫行業(yè)；(5)消防等其他行業(yè)。

與此同時(shí)，《基加利修正案》還規(guī)定了限制締約方和非締約方的貿(mào)易條款，也就是說禁止締約方同非締約方之間進(jìn)行HFCs 的進(jìn)出口貿(mào)易。

上述規(guī)定為履行公約的常規(guī)義務(wù)，另外《基加利修正案》還規(guī)定締約方需向臭氧秘書處報(bào)送HFCs 生產(chǎn)及進(jìn)出口等年度數(shù)據(jù)，以及HFC-23 每處設(shè)施的年度排放數(shù)據(jù)等。

3 我國加入《基加利修正案》的必要性分析

鑒于議定書的有效機(jī)制、成功經(jīng)驗(yàn)及其產(chǎn)生的巨大氣候效益，各締約方議定利用蒙特利爾議定書的框架、機(jī)制和專長，將《京都議定書》下受控溫室氣體HFCs 納入蒙特利爾議定書進(jìn)行管控?！痘永拚浮访鞔_了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不同的HFCs 限控義務(wù)，切實(shí)體現(xiàn)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則。各國承諾按照規(guī)定的時(shí)間表參與削減進(jìn)程，切實(shí)開展行動(dòng)，為減少溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)氣候變化做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

中國是當(dāng)前全球最大的HFCs 生產(chǎn)國和消費(fèi)國，其HFCs 生產(chǎn)量初步估計(jì)超過全球總量的50%，并有大量出口。使用HFCs 的制品包括各類空調(diào)設(shè)備和多種制冷裝置以及泡沫產(chǎn)品等。作為HFCs 生產(chǎn)和使用的大國之一，我國如果不加入《基加利修正案》，其他加入該修正案的締約方將因受到《基加利修正案》與非締約方貿(mào)易條款的影響而不能與我國開展HFCs 進(jìn)出口貿(mào)易，從而導(dǎo)致我國HFCs 及其制品出口量的下降。我國若加入《基加利修正案》，則應(yīng)按照修正案規(guī)定的時(shí)間表逐步減少HFCs 的生產(chǎn)和使用，通過尋求HFCs 替代品或者替代技術(shù)減少市場對(duì)HFCs 產(chǎn)品的需求，進(jìn)而減少對(duì)HFCs 生產(chǎn)的需求，最終降低HFCs 排放。

4 加入《基加利修正案》對(duì)我國的影響

HFCs 是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》[4]和《京都議定書》控制的物質(zhì)，無論是否加入《基加利修正案》，中國都將按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及《巴黎協(xié)定》[5]等相關(guān)公約要求管控HFCs。

4.1 國際政治影響

《基加利修正案》 的實(shí)施，可以避免全球0.3℃～0.5℃的升溫。加入《基加利修正案》將不僅僅是上述協(xié)議的延續(xù)，同時(shí)也象征著中國積極應(yīng)對(duì)氣候變化問題的努力和行動(dòng)，彰顯中國負(fù)責(zé)任發(fā)展中大國的形象?；谖磥韲H政治形勢的發(fā)展趨勢，中國及早批準(zhǔn)加入《基加利修正案》符合我國總體應(yīng)對(duì)氣候變化和國際關(guān)系戰(zhàn)略。

4.2 社會(huì)影響

作為成功實(shí)施30 年的環(huán)境國際公約，《蒙特利爾議定書》取得的顯著成就獲得了國際社會(huì)的高度贊譽(yù)，成為解決全球環(huán)境問題的榜樣。中國自1991 年加入議定書以來，一直堅(jiān)持廣泛開展有關(guān)《蒙特利爾議定書》的履約宣傳，公眾對(duì)保護(hù)臭氧層及其相關(guān)活動(dòng)有相對(duì)全面的了解，營造了支持履約的良好社會(huì)輿論氛圍。未來加入《基加利修正案》將進(jìn)一步深化公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，有利于推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

4.3 經(jīng)濟(jì)影響

當(dāng)前中國是全世界最大的HFCs 生產(chǎn)國和使用國，而且超過半數(shù)產(chǎn)品出口其他國家。《基加利修正案》禁止締約方與非締約方之間進(jìn)行HFCs 貿(mào)易，也就是說，只有締約方之間才可以進(jìn)行HFCs 貿(mào)易。在這一背景下，中國加入《基加利修正案》一方面將以負(fù)責(zé)任大國的態(tài)度開展HFCs 替代減排，另外一方面將積極推動(dòng)減排過程中的技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)對(duì)環(huán)境友好的技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)應(yīng)用，以進(jìn)一步維護(hù)和引領(lǐng)HFCs 替代產(chǎn)品市場。

4.4 資源環(huán)境影響

HFCs 等氟化工產(chǎn)品的生產(chǎn)需要螢石氟資源。我國由于擁有獨(dú)特的螢石資源，已經(jīng)成為全球最大的氟化工生產(chǎn)基地，出口占比較高。然而由于長期過度開采，我國螢石資源消耗過快，將來可能面臨氟資源枯竭的危機(jī)。管控HFCs 有利于保護(hù)我國珍貴的螢石氟資源，降低資源消耗強(qiáng)度和速度，改變HFCs 生產(chǎn)設(shè)施盲目無序建設(shè)的現(xiàn)狀，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

5 HFCs 進(jìn)出口管控措施

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國際履約形勢的發(fā)展，我國在HFCs 進(jìn)出口管理環(huán)節(jié)面臨新的形勢。對(duì)HFCs 的淘汰不僅關(guān)系到保護(hù)臭氧層，也關(guān)系到氣候變化，因而在HFCs 進(jìn)出口控制上會(huì)更加受到國際機(jī)構(gòu)和各國政府的關(guān)注。對(duì)未來即將面對(duì)的受控物質(zhì)進(jìn)出口管控提出可持續(xù)性的管理建議，能夠?yàn)楹罄m(xù)管控措施的施行做好保障。

5.1 完善政策法規(guī)建設(shè)，提高依法行政能力

根據(jù)批準(zhǔn)履約的進(jìn)程，我國當(dāng)前正在擬定《消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物管理?xiàng)l例》(修訂稿)和《消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物進(jìn)出口管理辦法》(修訂稿)等一系列的政策法規(guī)和部門規(guī)章，將更加有針對(duì)性地指導(dǎo)依法依規(guī)行政。當(dāng)前已初步完成了對(duì)《基加利修正案》受控物質(zhì)進(jìn)行海關(guān)編碼以及相關(guān)名錄制定的準(zhǔn)備工作，要求對(duì)每種物質(zhì)進(jìn)行單獨(dú)編碼，列入進(jìn)出口許可證管理。后續(xù)相關(guān)機(jī)構(gòu)將不斷細(xì)化HFCs 進(jìn)出口管理規(guī)定并出臺(tái)HFCs 行政審批事項(xiàng)的管理政策。

5.2 初步實(shí)現(xiàn)HFCs 進(jìn)出口管控信息化

鑒于我國即將加入《蒙特利爾議定書》基加利修正案，相關(guān)部門已對(duì)現(xiàn)有的ODS 進(jìn)出口管理審批系統(tǒng)進(jìn)行增容改造，使其能審批HFCs 類物質(zhì)所涉國際貿(mào)易。通過HFCs 類物質(zhì)增容及無紙化通關(guān)涉及的業(yè)務(wù)變動(dòng)和技術(shù)環(huán)境變動(dòng)，進(jìn)行全面的系統(tǒng)性增容建設(shè)和優(yōu)化升級(jí)，使我國在加入《基加利修正案》之后能如期開展HFCs 進(jìn)出口許可證管理，包括但不限于增容納入HFCs 相關(guān)企業(yè)資質(zhì)的申請(qǐng)審核、進(jìn)出口業(yè)務(wù)的無紙化審批，以及更大范圍(含HFCs)的跨部委聯(lián)網(wǎng)核查；在受管控企業(yè)和物質(zhì)大幅增加的同時(shí)，提升業(yè)務(wù)自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)審批數(shù)量、質(zhì)量和效率的多贏；實(shí)現(xiàn)HFCs 貿(mào)易多維度的統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)警及核查，全面細(xì)化事后監(jiān)管。

5.3 多部委合作，加大HFCs 進(jìn)出口管控力度

參與HFCs 國際貿(mào)易管控環(huán)節(jié)的主要部委為生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部和海關(guān)總署。為適應(yīng)HFCs管控要求，對(duì)進(jìn)出口企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)進(jìn)行管理、配額分配、進(jìn)出口審批以及進(jìn)出口數(shù)據(jù)的匯總審核，都需要各管理部門間的協(xié)作和協(xié)調(diào)。當(dāng)前正通過相關(guān)的能力建設(shè)項(xiàng)目研究建立HFCs 進(jìn)出口管控下的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷探索部門間的合作方式。

5.4 加強(qiáng)國際合作與交流

加強(qiáng)與有關(guān)國際組織，如聯(lián)合國環(huán)境署各區(qū)域辦公室的合作，并積極參與區(qū)域網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，獲取區(qū)域內(nèi)各國的HFCs 進(jìn)出口貿(mào)易管控信息，與其他締約方共同研討有關(guān)議題，提出建設(shè)性意見；加強(qiáng)與重點(diǎn)貿(mào)易國別的合作，在實(shí)現(xiàn)我國履約控制目標(biāo)的同時(shí)，配合和支持其他發(fā)展中國家履約，共同做好HFCs 進(jìn)出口管理。

5.5 加強(qiáng)對(duì)國內(nèi)HFCs 進(jìn)出口企業(yè)的宣傳教育和培訓(xùn)

加強(qiáng)對(duì)HFCs 進(jìn)出口企業(yè)的宣傳教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)履約政策的宣貫，提高其進(jìn)出口業(yè)務(wù)水平。在年度企業(yè)培訓(xùn)會(huì)議上加強(qiáng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)講解，包括HFCs 進(jìn)出口管理貿(mào)易管制與許可證管理要?jiǎng)?wù)、海關(guān)管理要?jiǎng)?wù)、HFCs 進(jìn)出口申請(qǐng)要?jiǎng)?wù)及審批關(guān)鍵項(xiàng)解讀、HFCs 進(jìn)出口管理無紙化系統(tǒng)使用培訓(xùn)等等。此外，還要聽取企業(yè)關(guān)于加強(qiáng)HFCs進(jìn)出口管理的意見和建議。通過培訓(xùn)和日常的企業(yè)管理促進(jìn)企業(yè)自律，規(guī)范經(jīng)營行為。