劉靳，涂耀仁*，2，3，段艷平，2，3，智偉迪，唐鈺，張浩

(1.上海師范大學(xué)環(huán)境與地理科學(xué)學(xué)院，上海 200234；2.上海師范大學(xué)城市發(fā)展研究院，上海 200234；3.長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)野外科學(xué)觀測研究站，上海 200234)

水資源作為一種關(guān)乎國家和社會經(jīng)濟發(fā)展的公共資源和戰(zhàn)略資源，日益凸顯了其不可替代的重要特性。然而，跨界水污染的加劇不僅對公眾的健康安全構(gòu)成了威脅，也對政府的公共治理能力造成了挑戰(zhàn)[1-3]?？缃缢廴臼侵杆w污染物質(zhì)在某一行政管理區(qū)域內(nèi)大量排放，因水的流動性而影響到另一個行政區(qū)域的現(xiàn)象[4]。長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)之一，隨著該地區(qū)經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，工業(yè)轉(zhuǎn)型和城市化進程不斷加快，受部分污染企業(yè)高度聚集和協(xié)同治污不力等因素影響，該地區(qū)面臨著嚴重的跨界水污染問題，尤其表現(xiàn)在湖泊污染、支流污染和近海污染等亟待解決的水環(huán)境污染難題上[5-6]。由于完整的流域水生態(tài)環(huán)境被分割式的行政管理體制所打破，造成區(qū)域政府間難以協(xié)調(diào)的職權(quán)分工，這也是傳統(tǒng)權(quán)威型政府間治理模式與現(xiàn)實科技制度運行所造成的低效水污染治理的現(xiàn)實表現(xiàn)，由于其間又夾雜著政府與企業(yè)間的利益博弈，導(dǎo)致了跨界水污染問題難以從根本上得到解決[7-8]。

本文通過總結(jié)目前長三角城市群水污染治理協(xié)同聯(lián)動的現(xiàn)狀、實踐成效及存在問題，列舉國內(nèi)外跨界水污染治理的經(jīng)典案例，從環(huán)境科學(xué)和公共管理的角度出發(fā)，借鑒世界著名流域治污經(jīng)驗，嘗試構(gòu)建一套長三角城市群水污染治理協(xié)同聯(lián)動的組織架構(gòu)和分級體系，以此為長三角政府間跨界水污染治理提供有益借鑒。

1 長三角城市群水污染治理協(xié)同聯(lián)動現(xiàn)狀

2016 年，國務(wù)院發(fā)布了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》(2016—2020 年)，明確了將以上海市、江蘇省、浙江省和安徽省為核心，打造世界級城市群的宏偉目標[9]。這三省一市正逐步探索和形成區(qū)域協(xié)作發(fā)展的協(xié)同聯(lián)動機制，為長三角地區(qū)源源不斷地注入了發(fā)展新動力。從習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的重要指示、《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》[10]和《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》[11]部署的各項目標任務(wù)看，從嚴從實抓好長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護工作，更加凸顯了其對長三角地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要性。近些年來，圍繞該地區(qū)舉行了一系列會議，相繼出臺了不同政策法規(guī)，旨在提升區(qū)域間政府合作水平和解決跨界水污染防治問題[12](表1)。

表1 長三角地區(qū)水污染治理協(xié)同聯(lián)動工作主要會議和成果

目前，長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組依托長三角區(qū)域合作辦公室，立足于“會商協(xié)議，分工合作，共享聯(lián)動，科技協(xié)作，跟蹤評估”的大氣協(xié)作工作機制，按照“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，在運行機制上力求高效，與大氣污染防治協(xié)作機制相銜接，機構(gòu)合署、議事合一，形成了決策層—協(xié)調(diào)層—執(zhí)行層三級統(tǒng)分的協(xié)作模式[13](圖1)，其中，又以太湖流域的整體性治理路徑最為有效[14]。

圖1 長三角城市群水污染治理協(xié)同聯(lián)動機制框架[13]

太湖流域水污染協(xié)同治理的區(qū)域間政府合作架構(gòu)的典型特點是充分發(fā)揮太湖流域管理局的作用，逐步形成了以實現(xiàn)流域水資源信息共享，面向流域防汛抗旱、水資源調(diào)度管理與保護等多目標的決策支持系統(tǒng)，建成了多個實時傳輸流域水資源數(shù)據(jù)的技術(shù)分析中心，充分運用衛(wèi)星遙感(RS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、大數(shù)據(jù)、云技術(shù)和通信工程等科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)建眾多特色優(yōu)勢平臺，充分發(fā)揮決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層的各級優(yōu)勢(圖1)，在技術(shù)開發(fā)的基礎(chǔ)上，注重完善流域內(nèi)的法制規(guī)章，逐步形成常規(guī)機制，聯(lián)合三省一市生態(tài)環(huán)境保護督察部門，定期加強流域內(nèi)巡邏執(zhí)法，貫徹落實“河長制”“湖長制”等國家重大方針，為太湖流域水污染協(xié)同治理不斷深化組織效能，完善聯(lián)動機制，形成了別具一格的“太湖模式”[15-18](圖2)。

圖2 太湖流域協(xié)同聯(lián)動組織架構(gòu)與機制[15-18]

2 國外跨界水污染治理的經(jīng)驗與啟示

目前，長三角地區(qū)跨界水污染聯(lián)防聯(lián)控機制正在逐步完善。復(fù)雜的水污染成因，具體河湖特殊的區(qū)位因素，治理成本的高昂負擔(dān)[19]，責(zé)任主體的模糊不清，企業(yè)與政府的利益博弈[20]，應(yīng)急機制的有待完善，立法工作的間接滯后[21]，相關(guān)信息的亟待共享，有關(guān)標準的暫未統(tǒng)一，機制效能的有待提高，社會力量的參與不足，主體單位的監(jiān)督較弱，城市職能的發(fā)揮不全，科技創(chuàng)新的力度不夠等因素，都是當(dāng)前制約長三角地區(qū)水污染協(xié)同聯(lián)動成效所存在的問題，亟待破解[22]。而針對跨界水污染治理的突出難題，國外跨區(qū)域流域治理起步較早，一些典型的成功案例諸如北美五大湖流域、澳大利亞墨累—達令河流域、萊茵河流域、多瑙河流域、密西西比河流域等，都為我們提出了一些獨具特色的解決方案，具體如表2 所示[23-37]。

表2 國際跨界水污染治理的成功案例[23-37]

通過上述幾個跨界流域治理的典型個案經(jīng)驗分析可知，其共同之處在于均立足于流域水資源整體性治理，克服了因行政區(qū)劃以及部門分割所帶來的碎片化管理弊端[38]，設(shè)立了統(tǒng)一的流域跨界治理委員會等機構(gòu)，統(tǒng)籌流域各項事務(wù)和安排整體戰(zhàn)略規(guī)劃，輔之以科學(xué)技術(shù)、公眾與企業(yè)參與民主協(xié)商等形式，進一步完善流域水污染協(xié)同治理機制，對當(dāng)前長三角城市群跨界水污染治理協(xié)同聯(lián)動機制的構(gòu)建具有積極的借鑒意義[39]。

3 長三角城市群水污染治理協(xié)同聯(lián)動組織架構(gòu)的構(gòu)建

基于長三角區(qū)域水污染協(xié)同聯(lián)動治理組織架構(gòu)并不完備的現(xiàn)實情況，我們以長三角區(qū)域合作辦公室為組織核心，參考國內(nèi)外流域跨界水污染治理的先進經(jīng)驗，結(jié)合長三角實際情況，構(gòu)建了如下水污染協(xié)同聯(lián)動的組織架構(gòu)(圖3)，以便更好地整合區(qū)域資源，提高治理效能。

圖3 長三角區(qū)域水污染治理協(xié)同聯(lián)動的組織架構(gòu)[40-41]

該組織架構(gòu)中，由長三角水污染防治協(xié)作小組辦公室作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以區(qū)域水污染科學(xué)中心作為技術(shù)集成核心，輔之以區(qū)域水環(huán)境污染應(yīng)急管理中心作為長三角地區(qū)全流域的水污染突發(fā)事件應(yīng)急處理處置和災(zāi)害救援[40]，同時還設(shè)置水體污染指標監(jiān)測和預(yù)測發(fā)布平臺，實時向政府機關(guān)以及社會公眾發(fā)布水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，同時增設(shè)具有募集社會資本、征集廣泛民意輿情和論證重大區(qū)域水污染決策規(guī)劃功能的社會公眾咨詢委員會[41]，對長三角城市群區(qū)域水污染協(xié)同聯(lián)動工作進行統(tǒng)一管理。增設(shè)的區(qū)域水污染科學(xué)中心下設(shè)流域水體污染成因與治理實驗室、技術(shù)專家?guī)旌退h(huán)境質(zhì)量與控制管理委員會，為長三角城市群區(qū)域水污染問題成因研究、協(xié)同治理與減排對策實施、制定統(tǒng)一且有區(qū)別的區(qū)域水體環(huán)境污染指標提供技術(shù)支撐。同時，以長三角地區(qū)各省市權(quán)威專家學(xué)者組成的技術(shù)專家?guī)熳鳛橹卮罂萍紕?chuàng)新的有力支持。

4 長三角城市群水污染治理協(xié)同聯(lián)動體制機制的分級體系構(gòu)建

在分析和評估長三角城市群水污染治理協(xié)同聯(lián)動現(xiàn)狀水平和存在問題的基礎(chǔ)上，基于流域概況、污染物種類與特性和社會經(jīng)濟發(fā)展的情況，設(shè)置了基于總量控制的分級分區(qū)分流域的管控目標。管控目標包含TN、TP、COD、重金屬和有機物等水質(zhì)指標[42]，從國家、區(qū)域和城市三個層面逐步展開(圖4)。

圖4 長三角區(qū)域水污染治理協(xié)同聯(lián)動的分級體系[42-53]

其中，國家層面的水環(huán)境治理行動以發(fā)布減排計劃、制定法律政策和行動指南為主[43-44]。以區(qū)域水污染防治協(xié)作小組作為樞紐，在區(qū)域?qū)用鎸㈤_展制度設(shè)計、布局規(guī)劃、動態(tài)監(jiān)測、污染治理、源頭控制和治理評估等內(nèi)容，不斷豐富體系的內(nèi)涵和外延[45-48]。在城市層面的水環(huán)境治理行動，貫徹以人為本的發(fā)展理念，著眼城市發(fā)展需要，涵蓋了生態(tài)宜居建設(shè)、飲用水安全防護、城市職能發(fā)揮、技術(shù)革新創(chuàng)造和綠色消費引導(dǎo)等內(nèi)容[49-52]。同時將社會公眾、利益相關(guān)群體和政府執(zhí)法監(jiān)督部門融入其中，以生態(tài)文明考核體系為核心進行績效考核，引入第三方評估機制共同推動水體污染防治協(xié)同聯(lián)動分級體系的建立和運行[53]。

5 長三角跨界水污染協(xié)同治理的總結(jié)和展望

針對以上所提出的長三角城市群水污染協(xié)同聯(lián)動治理體制機制的構(gòu)建和分級體系的設(shè)立，應(yīng)繼續(xù)完善和創(chuàng)新已有的體制機制，不斷夯實長三角地區(qū)三省一市合作的堅實根基，不斷拓展彼此合作的內(nèi)涵與外延?；诖耍疚奶岢隽艘陨鷳B(tài)文明指標為核心的考評體系，明確彼此分工與責(zé)任，建立終身追蹤制度并引入第三方評估機制，在法律約束、民意監(jiān)督、科技保障和政績測評中逐步完善水污染跨界治理的協(xié)同聯(lián)動機制。據(jù)此提出以下幾點建議:

(1)充分發(fā)揮各中心城市特色職能，深化三級統(tǒng)分的管理協(xié)調(diào)機制，加強重點城市間在水污染治理方面的密切聯(lián)系[54]。三省一市由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一和獨特的區(qū)位因素，形成了各具特色的發(fā)展模式和省市優(yōu)勢。上海作為長三角地區(qū)核心都市，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身在經(jīng)濟、金融、科技和教育方面的優(yōu)勢，不斷提供高新技術(shù)和資金資本，拓寬科研攻關(guān)和人才培養(yǎng)的渠道，從而輻射帶動周邊省份共同發(fā)展。同時，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)三省在特色產(chǎn)業(yè)、政策扶持和流域區(qū)位等方面優(yōu)勢，不斷反哺上海，促進彼此聯(lián)動機制的轉(zhuǎn)型升級。

(2)構(gòu)建區(qū)域水污染信息監(jiān)測共享網(wǎng)絡(luò)，建立相應(yīng)的流域數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一且有區(qū)別的排放標準并定期發(fā)布水質(zhì)污染信息[55]。通過建立完善的對接體系機制，從流域角度和區(qū)域著手，不斷增強各省市間的治污一體化進程，破除信息不共享、標準不統(tǒng)一和播報不及時的壁壘。

(3)建立并強化跨界流域水污染的生態(tài)補償機制，在控制污染物總量的基礎(chǔ)上，建立試點地區(qū)，創(chuàng)建交易平臺和示范區(qū)[56-57]。以保護和可持續(xù)利用區(qū)域水資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，包括企業(yè)與政府、社會與民眾間的重大利益關(guān)切，調(diào)動生態(tài)保護積極性，不斷探索生態(tài)補償新模式。

(4)制定區(qū)域統(tǒng)一的水污染應(yīng)急處理處置預(yù)案與聯(lián)防聯(lián)控對策，深化跨區(qū)域的流域定期聯(lián)合執(zhí)法巡邏機制和立法的民意支持與監(jiān)督[58-59]。應(yīng)當(dāng)秉承“依法治污”“定期巡視”和“快速處置”的工作理念，制定嚴格的流域法律規(guī)章，作為事前管控。同時，不斷加強流域巡視巡邏力度，嚴肅查處，作為事中管理。建立起一級、二級和三級的分區(qū)、分部門和分流域的寬領(lǐng)域、多層次的不同水污染應(yīng)急處理處置預(yù)案，作為事后處理。從而使事前控制、事中管理、事后處理各環(huán)節(jié)逐步長效化、常態(tài)化、制度化。