陳海嵩，高俊虹

(1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢 430072；2.中南大學(xué)人權(quán)研究中心，長沙 410083；3.中南大學(xué)法學(xué)院，長沙 410083)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革以及國家公園體制改革，是我國近年來生態(tài)文明體制改革的重點領(lǐng)域之一。國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法是兩者的結(jié)合與交叉地帶，有助于實現(xiàn)國家公園監(jiān)管法治化、規(guī)范化，是創(chuàng)新相應(yīng)執(zhí)法體制機(jī)制的主要措施。2017 年9 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》(簡稱《總體方案》)首次提出，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地職責(zé)，根據(jù)需要授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。2018 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》明確指出，“要有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和隊伍，科學(xué)合規(guī)設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系和能力建設(shè)”。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，提出要嚴(yán)格國家公園內(nèi)的執(zhí)法監(jiān)督，建立包括多個相關(guān)部門的統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)實行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法。為推進(jìn)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革，2020 年3 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項的通知》，進(jìn)一步提出具體要求。

以上述權(quán)威性文件為依據(jù)，我國國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法工作得以逐步推進(jìn)，這是生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革在國家公園領(lǐng)域內(nèi)的具體體現(xiàn)。目前，多個國家公園依據(jù)地方性法規(guī)(如《南山國家公園管理辦法》《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》等)，在國家公園管理局內(nèi)設(shè)資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說，國家公園內(nèi)綜合執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的創(chuàng)新機(jī)制，具有重要意義[1]。但同時也應(yīng)當(dāng)看到，基于國家公園嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，要實現(xiàn)全民公益性優(yōu)先的目標(biāo)，亟須對國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革在實體和程序上的法律問題進(jìn)行深入剖析。根據(jù)我國國家公園體制改革的整體安排，目前各地的國家公園試點已經(jīng)進(jìn)入驗收評估期，其中國家公園區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職權(quán)的分配和行使仍然存在一些問題，包括執(zhí)法主體不統(tǒng)一、權(quán)限分配不明、環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制不暢通、行政執(zhí)法與刑事司法之間缺乏有效銜接等，阻礙著國家公園改革的法治化、規(guī)范化，亟待進(jìn)一步探索解決。

1 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法體制的生成

從總體定位上說，以國家公園為代表的自然保護(hù)地不能與城市發(fā)展脫鉤，需要同時兼具生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能[2]。這意味著，國家公園需要探索出生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的新型發(fā)展模式，改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境和周邊居民生活水平[3]。這決定了國家公園內(nèi)的環(huán)境資源既具有生態(tài)屬性，又具有一定的經(jīng)濟(jì)屬性，因此傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境污染執(zhí)法的二分法不能適應(yīng)國家公園內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法需要。國家公園內(nèi)綜合執(zhí)法的邊界模糊嚴(yán)重影響對于生態(tài)環(huán)境損害的處置效率。這里需要明確的體制性問題包括:國家公園管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法授權(quán)和執(zhí)法邊界、是否內(nèi)設(shè)專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和穩(wěn)定的執(zhí)法隊伍、綜合執(zhí)法隊伍是否滿足國家公園管理的需求等。國家公園全面公益性優(yōu)先目標(biāo)的實現(xiàn)，亟須遵循最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求，開展國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法在實體上的產(chǎn)生分配、程序上的合法規(guī)范行使的深入研究。

1.1 資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的變遷

綜合執(zhí)法體制總體上涉及執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法職責(zé)兩部分內(nèi)容。在國家公園體制改革試點前期，國家公園管理局并沒有增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，試點后期增加了國家公園管理處，原有內(nèi)設(shè)部門增設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處、特許經(jīng)營與社會參與管理處。因為機(jī)構(gòu)改革后省級機(jī)關(guān)執(zhí)法事項全部下放到基層，所以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)仍無執(zhí)法權(quán)力，其全部下放到市縣綜合執(zhí)法局設(shè)立的大隊，由所在地市縣政府授權(quán)派駐到國家公園管理分局，接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如此一來，國家公園管理局只有執(zhí)法之名，沒有執(zhí)法之權(quán)。針對試點前期有名無權(quán)的情況，資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)基于省人大常委會制定國家公園管理條例的規(guī)定而逐漸明確。目前在全部十個試點的國家公園中，除東北虎豹國家公園尚未制定相應(yīng)規(guī)定外，其余九個國家公園均制定了專門性的管理辦法或管理條例，且大部分國家公園已經(jīng)明確了綜合執(zhí)法職責(zé)由國家公園管理局內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。具體情況參見表1 各個國家公園(試點)資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

表1 各個國家公園(試點)資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

續(xù)表

根據(jù)上述統(tǒng)計可知，各試點國家公園均不同程度地進(jìn)行了資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革，并制定了對應(yīng)的條例或辦法。具體來說，有如下兩種分類:一類為國家公園管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如三江源綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、神農(nóng)架綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊、錢江源綜合行政執(zhí)法隊等；另一類為國家公園所在區(qū)域內(nèi)市縣綜合執(zhí)法局，如張掖、酒泉、白水江片區(qū)綜合執(zhí)法局等。我國目前試點的國家公園基本確立了由國家公園管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法分局(分隊)來統(tǒng)一行使國家公園區(qū)域內(nèi)的綜合執(zhí)法職權(quán)，僅海南熱帶雨林國家公園、云南普達(dá)措國家公園目前尚未落實具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)，仍由原有機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行執(zhí)法。如在海南熱帶雨林國家公園中，國家公園管理局設(shè)置執(zhí)法監(jiān)督處，牽頭負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)國家公園區(qū)域內(nèi)綜合行政執(zhí)法工作，并未被賦予獨立執(zhí)法的權(quán)限。具體實踐中仍然延續(xù)了以往屬地管理的傳統(tǒng)，由地方政府設(shè)立國家公園執(zhí)法大隊，分別派駐到國家公園各分局，實行資源環(huán)境屬地綜合行政執(zhí)法，試點區(qū)內(nèi)的森林公安承擔(dān)涉林執(zhí)法工作[4]。該規(guī)定不僅違背了國家公園“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理”的要求，而且容易形成地方執(zhí)法保護(hù)主義，阻礙對國家公園區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法管理。

1.2 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)的分配

針對資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)的具體分配，各國家公園管理辦法并未做出詳細(xì)規(guī)定。理論上分析可知，基于行政便利性和效率性要求，國家公園執(zhí)法事項應(yīng)由國家公園所在區(qū)域的管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法大隊行使，不應(yīng)分配給其他部門。在前述《總體方案》“一個部門統(tǒng)一行使國家公園管理職責(zé)”的總體要求下，結(jié)合國家公園管理機(jī)構(gòu)已基本成型的背景，執(zhí)法活動勢必要與地方政府的相關(guān)執(zhí)法部門進(jìn)行權(quán)力再調(diào)整。結(jié)合現(xiàn)行立法要求，執(zhí)法機(jī)構(gòu)已組織人員考取執(zhí)法證，進(jìn)行了一些準(zhǔn)備工作。但在事權(quán)劃分改革的過渡期，原自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法事項被拆散分配，生態(tài)環(huán)境、自然資源、森林公安行政執(zhí)法職責(zé)在這一領(lǐng)域劃分尚不清晰，導(dǎo)致國家公園管理機(jī)構(gòu)目前在一定程度上處于執(zhí)法職責(zé)的“真空期”。因此需要明確國家公園管理機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法職責(zé)，避免互相推諉、職責(zé)重疊、效率不彰等現(xiàn)實問題，整合國家公園內(nèi)現(xiàn)有執(zhí)法事項，細(xì)化執(zhí)法職責(zé)。

從層級高度與工作事項之間的關(guān)系看綜合執(zhí)法責(zé)任的分配，高層級部門之職責(zé)與低層級部門之職責(zé)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理設(shè)計，前者側(cè)重于頂層設(shè)計方面的監(jiān)督指導(dǎo)和宏觀調(diào)控，后者著眼于基層執(zhí)法方面的機(jī)構(gòu)建設(shè)與隊伍發(fā)展。在部門與職責(zé)的互動關(guān)系中，實現(xiàn)綜合執(zhí)法及社會治理重心下移，突出執(zhí)法力度、提高行政效率、控制行政成本[5]。就我國國家公園實際情況而言，需要以國家公園所在地省級人民政府名義來統(tǒng)籌綜合執(zhí)法相關(guān)事項，統(tǒng)一協(xié)調(diào)自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法部門等與國家公園資源環(huán)境執(zhí)法有重疊事項的部門，在各部門職能權(quán)限內(nèi)整合綜合執(zhí)法事項，進(jìn)行執(zhí)法職責(zé)的優(yōu)化和劃轉(zhuǎn)，提高執(zhí)法效率。在日常工作中，可由各級林草部門主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)工作，具體執(zhí)法事項在集中綜合事權(quán)后，統(tǒng)一交由國家公園綜合執(zhí)法大隊執(zhí)行，其他相關(guān)職能部門予以配合。

2 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法實踐中的問題

總體而言，資源環(huán)境綜合執(zhí)法包括跨部門綜合執(zhí)法、跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法和跨區(qū)域綜合執(zhí)法等不同模式。目前國家公園內(nèi)綜合行政執(zhí)法的實施，主要有執(zhí)法隊伍編制不統(tǒng)一、執(zhí)法機(jī)制不暢通、缺乏與刑事司法的銜接等現(xiàn)實問題。

2.1 資源環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍編制不統(tǒng)一

執(zhí)法隊伍編制混亂、不統(tǒng)一問題，是當(dāng)前國家公園建設(shè)中所暴露出來的最為集中的問題之一，亟待解決。這一問題既受到長期以來我國環(huán)境執(zhí)法能力不足的影響，也帶有國家公園領(lǐng)域所特有的因素。編制混亂不統(tǒng)一既存在編制龐雜的宏觀問題，亦存在執(zhí)法身份缺失的問題。具體來說，傳統(tǒng)執(zhí)法隊伍因政出多門而表現(xiàn)出多頭管理、隊伍龐雜的問題，這一問題在國家公園體制改革試點階段演變成綜合執(zhí)法部門在改革后存在的執(zhí)法人員執(zhí)法身份缺失的問題(如未給編制、差別待遇等)，這些新老問題既不利于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革，亦不利于調(diào)動執(zhí)法人員的工作積極性[6]。在國家公園改革試點工作中還發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法事項因為沒有法律明確規(guī)定，只能由當(dāng)?shù)亓植莶块T和所在地政府職能部門協(xié)商處理。對于執(zhí)法隊伍的安排不統(tǒng)一，一種做法是綜合執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)，但有些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只整合劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法職能，不劃轉(zhuǎn)執(zhí)法人員編制，也無法保障執(zhí)法力量。對此應(yīng)堅持“編制隨事走，人隨編制走”的原則，有序整合國家公園內(nèi)環(huán)境綜合執(zhí)法力量，確定綜合執(zhí)法人員編制底數(shù)。另外一種做法是從市縣執(zhí)法大隊抽派執(zhí)法人員作為派出機(jī)構(gòu)前往國家公園進(jìn)行綜合執(zhí)法。就實踐狀況而言，抽派做法并不利于國家公園內(nèi)的統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)在國家公園管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法大隊，對新招收執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，由省編辦協(xié)調(diào)增設(shè)執(zhí)法人員編制，劃撥綜合執(zhí)法專項經(jīng)費，保障執(zhí)法人員合法權(quán)益。

2.2 資源環(huán)境綜合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制不暢通

國家公園綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門之間除了存在職責(zé)交叉、權(quán)限不明等問題外，還存在跨區(qū)域和跨部門之間的資源環(huán)境執(zhí)法合作缺乏有效聯(lián)動機(jī)制的困境。這一問題的根源在于傳統(tǒng)上按行政區(qū)域劃分的執(zhí)法體制與國家公園建設(shè)跨區(qū)域、多部門的矛盾，是切實推進(jìn)國家公園體制改革不可回避的問題。就此問題而言，《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》從制度化、規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化角度對綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)提出了明確目標(biāo)，即實現(xiàn)“專業(yè)人專心辦專業(yè)事”[7]。在跨部門綜合執(zhí)法層面，國家公園內(nèi)的綜合執(zhí)法應(yīng)厘清執(zhí)法隊伍與管理部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在機(jī)構(gòu)發(fā)展與整合層面，落實統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)有利于執(zhí)法工作的深入、執(zhí)行與落實。在執(zhí)法專業(yè)性層面，可借助條塊分割、集中執(zhí)法的形式實現(xiàn)專業(yè)隊伍對專業(yè)事項的科學(xué)執(zhí)法和高效執(zhí)法。

從國家公園實踐看，跨區(qū)域執(zhí)法是造成綜合執(zhí)法機(jī)制不暢通的重要因素，這也是由于國家公園地理區(qū)域劃分所無法回避的現(xiàn)實問題。例如，東北虎豹國家公園位于吉林和黑龍江兩個省份，該國家公園的執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《東北虎豹國家公園國有自然資源資產(chǎn)管護(hù)制度(辦法)》而設(shè)立，由國家公園內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)資源環(huán)境執(zhí)法處來行使綜合環(huán)境執(zhí)法職權(quán)，但并沒有通過相關(guān)法規(guī)和制度規(guī)定如何開展執(zhí)法，對于跨省份區(qū)域的執(zhí)法機(jī)制也未做出規(guī)定。大熊貓祁連山國家公園橫跨多個行政區(qū)域，根據(jù)《關(guān)于設(shè)立大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局裕河分局及組建相關(guān)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的通知》的規(guī)定，張掖、酒泉及白水江片區(qū)三地的綜合執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法工作[8]。三個綜合執(zhí)法局之間并沒有建立良好的綜合執(zhí)法機(jī)制，各自僅僅在所轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動，對于跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)調(diào)目前尚在探索之中。

2.3 行政執(zhí)法與刑事司法之間缺乏有效的銜接

為有效應(yīng)對國家公園區(qū)域內(nèi)的違法犯罪問題，需要行政執(zhí)法與刑事司法的銜接與互動。實踐也充分證明，傳統(tǒng)上違法行為與犯罪行為間的界限對違法犯罪行為實施者而言有時并不明顯，故而行政執(zhí)法與刑事司法的銜接在制度設(shè)計上無法回避。舉例來說，違法捕獵行為可因狩獵對象、狩獵者主觀目的的不同而涉嫌非法狩獵罪；違反相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的濫用、濫伐自然資源行為可涉嫌非法占用農(nóng)用地罪、盜伐林木罪。總體來說，違法行為在行為者主觀行為動機(jī)、客觀行為方式、客觀損害結(jié)果等因素的影響下，存在涉嫌刑事犯罪的可能，這直接考驗著行政執(zhí)法與刑事司法的銜接效力。2017 年1 月，原環(huán)境保護(hù)部、公安部聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》為生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門向司法機(jī)關(guān)移送環(huán)境犯罪案件提供了依據(jù)。但是近年來的實踐表明，有案不移、以罰代刑的情況時有發(fā)生；證據(jù)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不統(tǒng)一的困境依然存在；檢測鑒定難度大，缺乏專業(yè)人員參與的窘境屢見不鮮；兩法銜接的法律監(jiān)督依舊不足[9]。同時還存在檢察機(jī)關(guān)無法在兩法銜接中發(fā)揮有力作用，不利于環(huán)境犯罪案件從行政執(zhí)法程序有效轉(zhuǎn)入刑事司法程序等現(xiàn)實困境[10]。基于國家公園在生態(tài)文明建設(shè)及自然保護(hù)體系中的角色與定位，應(yīng)當(dāng)從“最嚴(yán)格保護(hù)”的視角重新審視、科學(xué)構(gòu)建行政與司法之間的關(guān)系，合力解決國家公園區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境違法犯罪行為。

公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及法院三者間的順序排列，顯示了國家公權(quán)力在違法犯罪行為打擊過程中的參與格局，行政與司法的有效銜接則要求全面深化機(jī)構(gòu)改革。事實上，2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)對相應(yīng)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整(原森林公安局于2019 年轉(zhuǎn)隸公安部)，有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行職責(zé)、承擔(dān)使命[11]。中央層面機(jī)構(gòu)改革的完成直接推動了地方政府的機(jī)構(gòu)改革步伐。其中的典型代表如:2020 年11 月，青海省森林公安局改革完成，改革后的省公安廳森林警察總體實現(xiàn)兩塊牌子辦公(加掛省公安廳國家公園警察總隊)。結(jié)合國家公園管理現(xiàn)狀，青海省森林公安局的機(jī)構(gòu)改革有助于實現(xiàn)以更快捷、更有效率的方式處理國家公園內(nèi)的環(huán)境犯罪行為，值得在其他地方予以推廣。在這種方式之中，當(dāng)國家公園管理局資源環(huán)境綜合執(zhí)法大隊發(fā)現(xiàn)相關(guān)犯罪線索時，應(yīng)及時移交給國家公園警察總隊，不斷完善國家公園資源環(huán)境執(zhí)法與刑事司法的銜接和合作機(jī)制。

3 國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法體制的完善

為有效應(yīng)對上述問題，本文主張我國國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法體制可遵循“一園一規(guī)一細(xì)則”思路，對執(zhí)法職責(zé)的設(shè)定、分配以及規(guī)范行使等方面進(jìn)行完善。

3.1 完善法律規(guī)定，實現(xiàn)“一園一規(guī)”

2017 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《總體方案》中明確提出由一個部門統(tǒng)一行使國家公園管理職責(zé)，實行統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制的要求。在頂層設(shè)計方面，需要在立法中明確國家公園綜合執(zhí)法職責(zé)由國家公園管理局資源環(huán)境綜合執(zhí)法大隊行使。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需根據(jù)國家公園在保護(hù)內(nèi)容、所屬地域、功能定位的不同，確立“一園一規(guī)”的基本原則并在國家層面的專門立法中加以專門規(guī)定。此外，還應(yīng)當(dāng)盡快完善國家公園法律體系，填補(bǔ)現(xiàn)有試點國家公園中部分國家公園(如錢江源、普達(dá)措)在管理辦法或管理條例上的缺失，實現(xiàn)所有試點國家公園管理有法可依，推動國家公園法治化和規(guī)范化管理。

3.2 制定實施細(xì)則，出臺工作方案

資源環(huán)境綜合執(zhí)法的具體實施細(xì)則，需要由各國家公園出臺工作方案，合理劃定國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍，明晰執(zhí)法主體間的權(quán)責(zé)范圍，厘清執(zhí)法主體間的彼此關(guān)系，理順綜合執(zhí)法的管理體制，落實執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作責(zé)任。建議各國家公園管理局內(nèi)設(shè)綜合執(zhí)法大隊，科學(xué)劃分執(zhí)法人員組成及編制。同時需要考慮到的是，國家公園綜合執(zhí)法力量下沉對基層執(zhí)法提出了更高的要求，針對基層執(zhí)法隊伍配備不足和執(zhí)法力量薄弱的情況，可通過專業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)、職業(yè)教育計劃實施來充分借用原住居民資源，強(qiáng)化資源環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)。

3.3 強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)信息共享

通過制度化強(qiáng)化各職能部門間的溝通協(xié)作、依法依規(guī)履行綜合執(zhí)法職責(zé)、積極推進(jìn)國家公園工作，是完善國家公園管理機(jī)制的必然要求。強(qiáng)化協(xié)作機(jī)制、實現(xiàn)信息共享是解決綜合執(zhí)法問題的必要手段，這同樣需要在國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革中予以充分體現(xiàn)。在資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制上，仍需進(jìn)一步推動在執(zhí)法主體上由市縣執(zhí)法大隊過渡到國家公園管理局綜合執(zhí)法大隊，科學(xué)構(gòu)建以國家公園管理局為主導(dǎo)、地方政府執(zhí)法部門配合的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實現(xiàn)由國家公園管理局牽頭負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)國家公園區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法工作機(jī)制。此外，協(xié)作機(jī)制應(yīng)當(dāng)關(guān)注綜合執(zhí)法及刑事司法銜接的問題，信息共享亦可從檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能角度進(jìn)行突破，代表性措施是檢察機(jī)關(guān)針對履行不力所提起的環(huán)境公益訴訟。