楊君，劉洪銘，張建宇

(美國環(huán)保協(xié)會，北京 100007)

全國碳排放權(quán)交易市場作為利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新，在碳達峰目標和碳中和愿景的實現(xiàn)中發(fā)揮著重要作用。2020 年12 月25 日，生態(tài)環(huán)境部審議通過了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，為全國碳市場的運行奠定了制度基礎(chǔ)。目前，全國碳市場的交易籌備工作已經(jīng)到了最關(guān)鍵階段，更高層級的行政法規(guī)亟待出臺。2021 年3 月30 日，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》面向全社會征求意見。回顧排污許可制度的發(fā)展及《排污許可管理條例》的出臺，可以為碳排放權(quán)交易制度法治化進程的完善提供參考與借鑒。

1 排污許可制度的法治化進程

我國開始探索建立排污許可制度的歷史可追溯至20 世紀80 年代，其前身是“排污申報登記和排污許可證制度”。自20 世紀80 年代末以來，各地開展了很多排污許可試點工作，并出臺了地方性的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但全國層面還未統(tǒng)一排污許可證的管理。2013 年起，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)保持中高速增長，也更有條件和能力解決突出的生態(tài)環(huán)境問題。排污許可制度受到前所未有的重視，越來越多的中共中央和國務(wù)院文件開始提出完善排污許可制度的要求。

1.1 國家重視，明確排污許可制度的地位

2013 年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確規(guī)定“完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”。2015 年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》規(guī)定“要建立嚴格監(jiān)管所有污染物排放的污染物排放許可證制度，禁止無證排污和超標準、超總量排污”。2015 年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》以專章形式規(guī)定“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。2016 年的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出要“推進多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行排污許可‘一證式’管理”。在2016 年，國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制度改革全面啟動。2018 年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出“加快推行排污許可制度，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制”。

1.2 排污許可制度的法治化進程

2021 年3 月1 日，《排污許可管理條例》正式實施，為以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度落實了法規(guī)基礎(chǔ)，也標志著排污許可的制度體系建設(shè)進入了法治化建設(shè)的新階段。

(1)上位法明確排污許可制度的法律地位。隨著國家文件對完善排污許可制度的政策逐漸明晰，排污許可制度的立法進程也在加快推進。2014 年、2015 年和2017 年修訂的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》均明確了“排污許可管理制度”。

(2)規(guī)范性文件和部門規(guī)章滿足即時性需求?？紤]到行政法規(guī)出臺的時間，排污許可制度的規(guī)范性文件、部門規(guī)章發(fā)揮了臨時性和階段性作用。2016 年，原環(huán)境保護部印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》的規(guī)范性文件，在火電、造紙行業(yè)先行先試；2017 年，原環(huán)境保護部通過了《排污許可管理辦法(試行)》，在《排污許可證管理暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上對排污許可管理制度進行了深化和完善。

(3)污染防治攻堅戰(zhàn)助推排污許可條例的出臺。2018 年，污染防治攻堅戰(zhàn)打響，以固定污染源監(jiān)管為核心的排污許可制度的立法需求更為迫切，一定程度上加速了《排污許可管理條例》的出臺。2018 年，生態(tài)環(huán)境部就《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》公開征求意見；2020 年12 月9 日，國務(wù)院第117 次常務(wù)會議通過《排污許可管理條例》。

從《排污許可管理條例》的出臺可以發(fā)現(xiàn)，中央和國家機關(guān)的文件確立了排污許可制度的地位，為排污許可制度的建立提供了政策依據(jù)；而《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等多部法律確立了排污許可管理制度的法律地位，為排污許可制度的建立提供了法律依據(jù)。在生態(tài)環(huán)境部的推動下，排污許可制度逐步完成了從規(guī)范性文件、部門規(guī)章到行政法規(guī)的法治化進程。參見表1。

表1 國家重大文件對排污許可制度與碳排放權(quán)交易制度的規(guī)定

2 碳排放權(quán)交易制度的推進

中共中央、國務(wù)院的文件在確立了排污許可制度作為固定污染源管理核心制度的同時，對碳排放權(quán)交易制度也同樣進行了規(guī)定，并將碳排放權(quán)交易作為利用市場機制控制溫室氣體排放、推動經(jīng)濟向綠色低碳轉(zhuǎn)型升級的重大舉措，為碳排放權(quán)交易制度的建立提供了強大的政策基礎(chǔ)。

2.1 碳排放權(quán)交易制度的政策進展

早在2011 年3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確要求“逐步建立碳排放權(quán)交易市場”。2013 年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，碳排放權(quán)交易制度建設(shè)成為全面深化改革的重點任務(wù)之一。2015 年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要開展碳排放權(quán)交易試點、并逐步建立全國碳排放權(quán)總量控制制度和分解落實機制。2016 年的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“推動建設(shè)全國統(tǒng)一的碳交易市場”。2018 年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》進一步提出要“扎實推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)”。參見表1。

2.2 碳排放權(quán)交易制度的立法進程

與排污許可制度的發(fā)展類似，碳排放權(quán)交易制度于2011 年率先在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點工作，并在地方試點的基礎(chǔ)上建立全國的碳排放權(quán)交易制度。在立法推進過程中，地方在實踐基礎(chǔ)上探索建立了地方性法規(guī)及規(guī)章。如，北京市、深圳市以人大立法的形式做出了規(guī)定；上海市、廣東省、湖北省出臺了政府規(guī)章；天津市、重慶市則發(fā)布了規(guī)范性文件。

2.2.1 碳排放權(quán)交易制度的立法進展

2014 年，國家發(fā)展改革委頒布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，從國家層面明確了碳排放權(quán)交易的主要思路和管理體系，包括配額管理、排放權(quán)交易、核查與配額清繳、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，是第一個適用于全國碳排放權(quán)交易制度的文件。

2017 年12 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，標志著全國碳排放權(quán)交易體系正式啟動。2018 年，應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部。2020 年12 月，生態(tài)環(huán)境部相繼印發(fā)了《2019—2020 年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案(發(fā)電行業(yè))》和《納入2019—2020 年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》等規(guī)范性文件，為全國碳排放權(quán)交易制度的落實提供了技術(shù)支撐；同月，《全國碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》經(jīng)修訂后由生態(tài)環(huán)境部以部門規(guī)章的方式正式印發(fā)，為全國碳排放權(quán)交易提供了現(xiàn)階段的法律基礎(chǔ)。

2.2.2 碳排放權(quán)交易制度的行政法規(guī)亟須出臺

相較于排污許可管理制度，早在2015 年，國家發(fā)展改革委便啟動了《碳排放權(quán)交易管理條例》的編寫工作，并于2016 年首次就條例草案征求意見。應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部后，2019 年4 月，生態(tài)環(huán)境部結(jié)合碳市場建設(shè)的最新情況，再次發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(征求意見稿)。2021 年3 月，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》再次征求意見。

表2 排污許可制度與碳排放權(quán)交易制度立法進展比較

全國碳排放權(quán)交易在制度建設(shè)過程針對配額總量設(shè)定與分配、重點排放單位名單等關(guān)鍵要素已有規(guī)范性文件的技術(shù)支持，并通過《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》滿足現(xiàn)階段的管理需求。隨著碳達峰和碳中和工作的推進，全國碳市場作為首次把減排責(zé)任壓實到企業(yè)的市場手段，碳排放權(quán)交易制度的行政法規(guī)也亟須出臺，在完善全國碳排放權(quán)交易制度法治化進程的同時，保障全國碳市場的穩(wěn)定運行。

3 排污許可管理制度對碳排放權(quán)交易立法的借鑒

2021 年1 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，促進了應(yīng)對氣候變化與環(huán)境治理的協(xié)同增效。排污許可制度的法治化進程為碳排放權(quán)交易制度的完善提供了參考，《排污許可管理條例》內(nèi)容本身也對碳排放權(quán)交易條例的推進提供了一定的借鑒。

3.1 完善碳排放權(quán)交易制度的法律體系

隨著國家對排污許可制度的重視，在《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等多部法律的支持下，排污許可制度逐步完成了從規(guī)范性文件、部門規(guī)章到行政法規(guī)的法治化進程。目前，國家的重大文件對碳排放權(quán)交易制度均做出了明確規(guī)定，并將全國碳市場的建設(shè)列入2021 年的《政府工作報告》。但與排污許可制度相比，碳排放權(quán)交易制度一方面還缺乏上位法的支持，另一方面規(guī)范全國碳市場運行的行政法規(guī)還未出臺。為此，應(yīng)盡早制定應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的專門法律，同時加快推進相關(guān)行政法規(guī)的出臺，逐步完善碳排放權(quán)交易制度的法律體系。

3.2 以碳達峰和碳中和為契機，加快推進碳排放權(quán)交易條例的出臺

2018 年的污染防治攻堅戰(zhàn)的打響，在一定程度上推動了《排污許可管理條例》的出臺。2020 年9 月22 日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上做出了二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和的國際承諾，并將碳達峰和碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。全國碳排放權(quán)交易市場作為利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新，是推動實現(xiàn)碳達峰和碳中和的重要工具。隨著全國碳市場正式啟動上線交易，亟須更高位階的法律依據(jù)規(guī)范全國碳市場的運行發(fā)展。為此，應(yīng)以碳達峰和碳中和為契機，加快推動碳排放權(quán)交易條例的出臺。

3.3 借鑒《排污許可管理條例》的內(nèi)容，完善碳排放權(quán)交易條例的相關(guān)制度

現(xiàn)行的《排污許可管理條例》通過加強總量控制、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、明確信息公開和加大處罰力度等方式強化了企業(yè)責(zé)任，對企業(yè)行為形成了強有力的震懾。目前，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》正在制定過程中，可以借鑒排污許可制度的相關(guān)經(jīng)驗，通過絕對總量控制、強化數(shù)據(jù)報送與核查、提高處罰額度等方式加強全國碳市場的規(guī)范運行。