宋云鋒，賀雯，李姝婷

(北京大成律師事務(wù)所，北京 100020)

1 碳排放權(quán)交易立法沿革

2011 年10 月29 日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，以地方試點(diǎn)的方式，開啟了我國建立碳排放權(quán)交易機(jī)制的第一步。此后，隨著碳交易經(jīng)驗(yàn)的逐步累積和總結(jié)，碳市場建設(shè)管理的基本路徑、管理思路和管理方式等均逐步發(fā)生變化。

我國碳排放權(quán)交易立法多以部門規(guī)章、規(guī)范性文件形式作出，按照立法內(nèi)容劃分，主要涉及市場交易建立及履約、納入行業(yè)及企業(yè)、配額分配、MRV(Monitoring，Reporting，Verfication，碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報(bào)告、核查)以及國家核證自愿減排量(CCER，Chinese Certified Emission Reduction)交易幾個(gè)方面，相關(guān)進(jìn)展參見表1、表2、表3、表4 和表5。

表1 交易市場建立及履約進(jìn)展

表2 納入行業(yè)及企業(yè)情況

表3 配額分配情況

表4 MRV(碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報(bào)告、核查)進(jìn)展

表5 CCER(國家核證自愿減排量)交易情況

續(xù)表

2 碳排放權(quán)交易概述

2.1 定義

碳排放權(quán)交易，指在一定范圍內(nèi)(如某國、某區(qū)域、全球等)的基準(zhǔn)排放水平或總量控制確定的前提下，減排主體將多余的排放配額或碳排放權(quán)進(jìn)行交易的行為。我國碳排放權(quán)交易的監(jiān)管劃分為國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)三級(jí)，生態(tài)環(huán)境部為國家主管部門②根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，新組建生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)原環(huán)境保護(hù)部職責(zé)、國家發(fā)展改革委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)等。，各省、自治區(qū)、直轄市生態(tài)環(huán)境主管部門是省級(jí)主管部門，設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門是碳排放權(quán)交易的市級(jí)主管部門。

2.2 主體

碳排放權(quán)交易主體，即碳交易市場主體。根據(jù)《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改辦氣候〔2016〕57 號(hào))、《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》(發(fā)改氣候規(guī)〔2017〕2191 號(hào))，全國碳排放權(quán)交易市場第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等八大重點(diǎn)排放行業(yè)，發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位為初期碳排放權(quán)交易主體。

2020 年12 月29 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2019—2020 年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè)③據(jù)相關(guān)專家學(xué)者分析，發(fā)電企業(yè)是優(yōu)先納入全國碳排放權(quán)交易體系的最佳選擇。發(fā)電企業(yè)具有以下特點(diǎn):(1)屬于溫室氣體排放量最高的行業(yè)；(2)相較于其他行業(yè)，發(fā)電行業(yè)工藝流程簡單、產(chǎn)品單一，便于碳市場主管部門管理；(3)發(fā)電企業(yè)主要是大型國有企業(yè)，排放數(shù)據(jù)管理更規(guī)范、更完善。)》 (國環(huán)規(guī)氣候〔2020〕3 號(hào))，確定納入2019—2020 年全國碳交易市場配額管理的重點(diǎn)排放單位名單，發(fā)電行業(yè)(含其他行業(yè)自備電廠)2013—2019 年任一年排放達(dá)到2.6 萬噸CO2e 的企業(yè)(共計(jì)2225 家)，將被納入全國碳交易市場。

2020 年10 月20 日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》(環(huán)氣候〔2020〕57 號(hào))。該指導(dǎo)意見指出，要逐步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易主體范圍，適時(shí)增加符合交易規(guī)則的投資機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與碳排放權(quán)交易。

2.3 交易類型

目前，我國碳排放權(quán)交易市場主要有兩種交易類型，即總量控制配額交易和項(xiàng)目減排量交易。前者的交易對(duì)象主要是控排企業(yè)獲配的碳排放配額，后者的交易對(duì)象主要是通過實(shí)施項(xiàng)目削減溫室氣體而取得的減排憑證(經(jīng)國家主管部門備案的自愿減排量即為“國家核證自愿減排量”，CCER)。

對(duì)碳交易主管部門確定的控排企業(yè)(溫室氣體重點(diǎn)排放單位)而言，碳排放配額交易屬于強(qiáng)制交易，在生態(tài)環(huán)境部確定的國家及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量的基礎(chǔ)上，由地方生態(tài)環(huán)境主管部門分配給控排企業(yè)一定碳排放額度。碳排放配額應(yīng)當(dāng)在碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易。

CCER 交易屬于自愿交易，我國對(duì)自愿減排交易采取備案管理，包括減排項(xiàng)目的備案和減排量的備案?？嘏牌髽I(yè)開展自愿減排項(xiàng)目，采用經(jīng)國家主管部門備案的方法學(xué)進(jìn)行開發(fā)，經(jīng)具有資質(zhì)的審定機(jī)構(gòu)審定，再經(jīng)國家主管部門委托專家評(píng)估，最終由國家主管部門審查、備案后，成為核證自愿減排項(xiàng)目。核證自愿減排項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生減排量后，經(jīng)具有資質(zhì)的審定機(jī)構(gòu)核證，再經(jīng)國家主管部門委托專家評(píng)估，最終由國家主管部門審查、備案后，成為國家核證自愿減排量。CCER 可以在經(jīng)備案的交易機(jī)構(gòu)內(nèi)交易，抵消碳排放的減排量。交易完成后，用于抵消碳排放的減排量在國家登記簿中予以注銷。CCER 產(chǎn)生和交易的整體流程參見圖1。

圖1 CCER 產(chǎn)生和交易的整體流程[3]

2.4 交易產(chǎn)品

碳排放權(quán)交易產(chǎn)品初期為碳排放配額(現(xiàn)貨)和CCER，后期適時(shí)增加其他交易產(chǎn)品。

2.4.1 碳排放配額

碳排放配額是指重點(diǎn)排放單位產(chǎn)生的溫室氣體排放限額，是政府分配的碳排放權(quán)憑證和載體，是參與碳排放權(quán)交易的單位和個(gè)人依法所得，可用于交易和控排企業(yè)溫室氣體排放量抵扣的指標(biāo)。1 個(gè)單位配額代表持有配額的控排企業(yè)被允許向大氣中排放1t CO2e 溫室氣體的權(quán)利，是碳交易的主要標(biāo)的物。

2.4.2 CCER

CCER 即國家核證自愿減排量，指對(duì)國家境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊(cè)登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。

CCER 主要涉及風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)等可再生能源企業(yè)(水電、核電企業(yè)不參與)，所涉企業(yè)可能并未納入碳交易市場。但是通過開展減排項(xiàng)目，并經(jīng)國家主管部門審批，可再生能源企業(yè)可以依靠項(xiàng)目取得一定的CCER，并在碳交易市場上交易。

為鼓勵(lì)各行業(yè)企業(yè)積極減排，CCER 抵消排放的使用比例存在上限規(guī)定，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(生態(tài)環(huán)境部令第19 號(hào))，用于抵消的CCER 不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。

2.4.3 其他交易產(chǎn)品

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2014〕17 號(hào))，國家積極推動(dòng)碳排放權(quán)等交易工具發(fā)展創(chuàng)新，以推進(jìn)期貨市場建設(shè)。根據(jù)中國人民銀行、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2016〕228 號(hào))，國家支持發(fā)展各類碳金融產(chǎn)品，有序發(fā)展碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化和碳基金等碳金融產(chǎn)品和衍生工具，探索研究碳排放權(quán)期貨交易等。

根據(jù)北京環(huán)境交易所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，碳交易市場創(chuàng)新的碳金融產(chǎn)品已衍生十余種，包括碳指數(shù)、碳債權(quán)、配額質(zhì)押貸款、引入境外投資者、碳基金、碳配額托管、綠色結(jié)構(gòu)存款、碳市場集合資產(chǎn)管理計(jì)劃、CCER 質(zhì)押貸款、配額回購融資、碳資產(chǎn)抵押品標(biāo)準(zhǔn)化管理、碳配額場外掉期、碳資產(chǎn)質(zhì)押授信等[4]。我國目前試點(diǎn)碳市場主要碳金融創(chuàng)新情況參見表6。

表6 試點(diǎn)碳市場主要碳金融創(chuàng)新④數(shù)據(jù)來源于京滬深粵鄂五省市發(fā)展改革委及交易所網(wǎng)站，北京環(huán)境交易所整理。

續(xù)表

2.5 交易場所

碳排放權(quán)交易場所初期為各地方試點(diǎn)，后期為全國集中統(tǒng)一交易與各試點(diǎn)地區(qū)交易并行。

2.5.1 地方

2011 年10 月29 日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改辦氣候〔2011〕2601 號(hào))，批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市，湖北省(武漢)、廣東省(廣州)以及深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。上述7 個(gè)試點(diǎn)省市分別以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式制定了相應(yīng)的碳排放權(quán)交易管理規(guī)定，建立了碳排放權(quán)交易市場，共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20 余個(gè)行業(yè)近3000 家重點(diǎn)排放單位。截至2020 年11 月，試點(diǎn)碳交易市場累計(jì)配額成交量約為4.3 億噸CO2e，累計(jì)成交額近100 億元人民幣[5]，成為全球第二大碳交易市場[6]，我國碳交易市場體系已初步建成。

除上述7 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)以外，此后各地方發(fā)展和改革部門也相繼組建各地方碳排放交易所，包括四川聯(lián)合環(huán)境交易所、貴州環(huán)境能源交易所、青海環(huán)境能源交易中心、廈門市碳和排污權(quán)交易中心等。但是，由于地方碳排放交易所在實(shí)踐中尚無法進(jìn)行碳排放權(quán)交易，該類交易所的業(yè)務(wù)多限于項(xiàng)目掛牌，再與全國試點(diǎn)地區(qū)的碳排放權(quán)交易所進(jìn)行合作，為潛在投資者起到橋梁溝通作用。

2.5.2 全國

根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(生態(tài)環(huán)境部令第19 號(hào))，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場，負(fù)責(zé)組織建立全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，組織建設(shè)全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。2021 年2 月26 日至27 日，生態(tài)環(huán)境部部長調(diào)研碳市場建設(shè)工作時(shí)表示，全國碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易將于2021 年6 月底前啟動(dòng)上線。

全國碳排放權(quán)交易體系正式投入運(yùn)行后，試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)有發(fā)電企業(yè)將被直接劃入全國碳排放權(quán)交易體系進(jìn)行統(tǒng)一管理。然而，不同試點(diǎn)地區(qū)碳交易市場在覆蓋范圍、準(zhǔn)入門檻、交易產(chǎn)品等方面存在不同情況，因此，全國碳排放權(quán)交易體系正式運(yùn)營后，試點(diǎn)及地方交易機(jī)構(gòu)仍會(huì)持續(xù)運(yùn)行。繼續(xù)推進(jìn)和維持試點(diǎn)及地方交易機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，對(duì)于全國碳排放權(quán)交易體系的發(fā)展具有重要意義，不僅可以成為全國碳排放權(quán)交易體系政策及機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)，還能夠繼續(xù)推動(dòng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型[7]。

2.6 交易方式

根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(生態(tài)環(huán)境部令第19 號(hào))，碳排放權(quán)交易通過全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行，可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價(jià)或者其他符合規(guī)定的方式。全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)建成前，試點(diǎn)地區(qū)已探索并建立了多種交易方式，包括整體競價(jià)交易、部分競價(jià)交易、定價(jià)交易、掛牌交易、拍賣交易等。

2.6.1 協(xié)議轉(zhuǎn)讓

協(xié)議轉(zhuǎn)讓指交易主體通過協(xié)商達(dá)成一致，并通過交易系統(tǒng)完成交易。交易參與人向交易系統(tǒng)提交協(xié)議轉(zhuǎn)讓交易掛單申報(bào)，提交交易標(biāo)的及意向方信息，經(jīng)意向方在系統(tǒng)中確認(rèn)并由交易機(jī)構(gòu)審核后成交。

對(duì)于采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式交易的，不同交易所對(duì)交易數(shù)量、申報(bào)價(jià)格等有具體規(guī)定。以廣州碳排放權(quán)交易中心為例，對(duì)于交易參與人采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓的，單筆交易數(shù)量應(yīng)達(dá)到10 萬噸或以上；申報(bào)價(jià)格應(yīng)不高于前一個(gè)交易日收盤價(jià)的130%，不低于前一個(gè)交易日收盤價(jià)的70%[8]。

2.6.2 競價(jià)交易(單向)

競價(jià)交易(單向)指一位交易參與人向交易機(jī)構(gòu)提出賣出(買入)申請(qǐng)，交易機(jī)構(gòu)預(yù)先公告交易對(duì)象，多位交易參與人按照規(guī)定加價(jià)或者減價(jià)，申請(qǐng)買入(賣出)，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)成一致并交易的交易方式。根據(jù)單次交易數(shù)量，競價(jià)交易又可分為整體競價(jià)交易和部分競價(jià)交易[9]。

(1)整體競價(jià)交易

整體競價(jià)交易時(shí)，買入申報(bào)的競價(jià)采用降價(jià)的方式進(jìn)行，賣出申報(bào)的競價(jià)采用加價(jià)的方式進(jìn)行，各應(yīng)價(jià)方每次的有效報(bào)價(jià)與當(dāng)前報(bào)價(jià)的差額應(yīng)當(dāng)為最小變動(dòng)單位的整數(shù)倍。

整體競價(jià)交易設(shè)有自由報(bào)價(jià)期和限時(shí)報(bào)價(jià)期。在自由報(bào)價(jià)期，各應(yīng)價(jià)方的每次有效報(bào)價(jià)隨即成為當(dāng)前報(bào)價(jià)；在限時(shí)報(bào)價(jià)期，每個(gè)限時(shí)報(bào)價(jià)周期內(nèi)，如出現(xiàn)新的有效報(bào)價(jià)，則立即進(jìn)入新的限時(shí)報(bào)價(jià)周期；在一個(gè)限時(shí)報(bào)價(jià)周期內(nèi)如未出現(xiàn)新的有效報(bào)價(jià)，則限時(shí)價(jià)結(jié)束，該次競價(jià)活動(dòng)結(jié)束。

(2)部分競價(jià)交易

部分競價(jià)交易時(shí)，買入申報(bào)的有效報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)不高于申報(bào)價(jià)格，賣出申報(bào)的有效報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)不低于申報(bào)價(jià)格。部分競價(jià)交易采取“價(jià)格優(yōu)先”“數(shù)量優(yōu)先”“時(shí)間優(yōu)先”的原則，競價(jià)活動(dòng)結(jié)束，對(duì)符合前述原則的報(bào)價(jià)優(yōu)先成交，未實(shí)現(xiàn)匹配的數(shù)量在競價(jià)活動(dòng)結(jié)束后自動(dòng)撤銷。

2.6.3 定價(jià)交易

定價(jià)交易與競價(jià)交易相對(duì)，指以交易參與人在買入/賣出申報(bào)的交易活動(dòng)中等于申報(bào)價(jià)格的報(bào)價(jià)作為有效報(bào)價(jià)的交易方式。定價(jià)交易采取“時(shí)間優(yōu)先”原則，以交易所交易主機(jī)接受的報(bào)價(jià)時(shí)間，先報(bào)價(jià)者優(yōu)先于后報(bào)價(jià)者，未實(shí)現(xiàn)匹配的數(shù)量在交易活動(dòng)結(jié)束后自動(dòng)撤銷[10]。

2.6.4 掛牌交易

掛牌交易是指在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，交易參與人通過交易系統(tǒng)進(jìn)行買賣申報(bào)，交易系統(tǒng)對(duì)買賣申報(bào)進(jìn)行單向逐筆配對(duì)的公開競價(jià)交易方式。

掛牌交易分為掛牌競價(jià)和掛牌點(diǎn)選兩種方式，其中掛牌競價(jià)與競價(jià)交易類似，而掛牌點(diǎn)選則不提供系統(tǒng)匹配功能，需由意向成交方手動(dòng)點(diǎn)選掛單完成交易。交易參與人提交賣出或買入掛單申報(bào)，確定標(biāo)的數(shù)量和價(jià)格，意向受讓方或出讓方通過查看實(shí)時(shí)掛單列表，點(diǎn)選意向掛單，提交買入或賣出申報(bào)，從而完成交易。根據(jù)“價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先”的原則，意向受讓方只可點(diǎn)選價(jià)格最低的賣出掛單，意向出讓方只可點(diǎn)選價(jià)格最高的買入掛單。成交價(jià)為掛單申報(bào)報(bào)價(jià)，成交數(shù)量為賣出或買入申報(bào)數(shù)量[11]。

2.6.5 拍賣交易

拍賣交易是指交易標(biāo)的以整體為單位進(jìn)行掛牌轉(zhuǎn)讓，在設(shè)定的一個(gè)交易周期內(nèi)，多個(gè)意向受讓方(不少于2 人)對(duì)同一標(biāo)的物按照拍賣規(guī)則及加價(jià)幅度出價(jià)，直至交易結(jié)束，最后按照“價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先”原則確定最終受讓方的交易方式。拍賣交易按照“價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先”原則，確定意向受讓方的最高出價(jià)，經(jīng)交易所確認(rèn)后拍賣成交并形成電子交易合同。目前，天津排放權(quán)交易所實(shí)施拍賣交易方式，并規(guī)定拍賣交易價(jià)格的漲幅比例不得超過前一交易日線上交易價(jià)格的10%[12]。

2.7 交易流程

碳排放權(quán)交易涉及多個(gè)主體，包括政府主管部門、政府主管部門下設(shè)或外聘的核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、控排主體(初期主要是重點(diǎn)排放單位)。其中，政府主管部門(包括地方及國家主管部門)負(fù)責(zé)配額發(fā)放及核查審定；核查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查交易項(xiàng)目及排放量；交易所負(fù)責(zé)制定交易規(guī)則，發(fā)布交易信息，統(tǒng)籌市場交易；控排企業(yè)則貫穿整個(gè)碳交易流程，根據(jù)國家及交易機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則，完成碳交易周期履約工作。碳交易基本流程參見圖2。

圖2 碳交易基本流程示意圖[13]

3 我國碳排放權(quán)交易的問題及解決建議

3.1 我國碳排放權(quán)交易的主要問題

迄今為止，明確納入我國效力最高的關(guān)于碳排放權(quán)交易的規(guī)定——《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(生態(tài)環(huán)境部令第19 號(hào))的交易產(chǎn)品，僅為碳排放權(quán)配額(CCER 交易規(guī)定另行制定)。如前文所述，雖然我國碳金融市場已出現(xiàn)多種交易產(chǎn)品，但是其多集中產(chǎn)生于2014—2015 年期間，且首單交易完成后很少再完成第二單同類產(chǎn)品交易，產(chǎn)品推廣、復(fù)制情況不理想，企業(yè)的碳資產(chǎn)管理需求、市場的碳金融產(chǎn)品交易需求難以得到滿足。

碳交易市場的繁榮發(fā)展離不開以下幾個(gè)因素:一是具有交易需求的交易主體能夠無障礙地參與交易；二是交易產(chǎn)品無實(shí)質(zhì)性瑕疵，符合法律規(guī)定及市場需求；三是交易市場規(guī)則完善、交易信用體系健全；四是違反交易規(guī)則的后果及責(zé)任明確，具備強(qiáng)制力，能夠規(guī)范市場交易行為。然而，目前我國碳交易市場在前述方面均存在或多或少的問題。筆者通過梳理我國碳排放權(quán)立法沿革，總結(jié)我國碳排放權(quán)交易市場現(xiàn)狀，歸納我國碳排放權(quán)交易發(fā)展主要問題如下:

(1)立法層級(jí)多為部門規(guī)章或規(guī)范性文件，缺乏上位法規(guī)范

立法是碳市場建設(shè)的基礎(chǔ)，國外在建立碳市場之前都會(huì)出臺(tái)統(tǒng)一、具有較高法律效力的法律法規(guī)，在宏觀層面確定碳市場的法律地位、配額的法律屬性和相關(guān)主體的責(zé)權(quán)范圍[14]。我國碳市場交易的立法層級(jí)，在國家層面多為部委規(guī)章及規(guī)范性文件，在地方層面則體現(xiàn)為地方政府法規(guī)或規(guī)章，至今為止尚未出臺(tái)任何一部國家級(jí)法律或行政法規(guī)⑤2019 年3 月29 日，碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)出臺(tái)，該條例為生態(tài)環(huán)境部公布，并非國務(wù)院公布，且至今為止該條例尚未生效。，甚至尚未有任何一部國家級(jí)法律或行政法規(guī)將碳排放權(quán)交易明確加以規(guī)定。立法層級(jí)中上位法的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中產(chǎn)生下位法制約能力不足、全國各地碳排放交易規(guī)則不統(tǒng)一、地方政府立法空間過多、過寬等問題。

(2)碳市場交易主體受限，交易產(chǎn)品法律屬性不明

目前，我國碳市場參與主體僅為監(jiān)管部門指定重點(diǎn)排放單位，其他市場主體能否參與碳市場交易尚無法律法規(guī)依據(jù)可循，導(dǎo)致可以參與且應(yīng)當(dāng)參與的主體，如金融機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司等機(jī)構(gòu)，以及具有交易能力的個(gè)人均持觀望態(tài)度，從而使碳金融發(fā)展遲緩。

除交易主體外，基于碳排放權(quán)創(chuàng)設(shè)的交易產(chǎn)品，其法律屬性仍有疑問。我國采取物權(quán)法定原則，即物權(quán)的種類及權(quán)能由法律直接規(guī)定，不得由當(dāng)事人基于自由意志而協(xié)商創(chuàng)設(shè)或者確定。但是，碳排放權(quán)基于何種情形創(chuàng)設(shè)，能否作為控排企業(yè)有權(quán)處置的資產(chǎn)，至今尚無法律作出明確規(guī)定。因此，基于碳排放權(quán)創(chuàng)設(shè)的一系列交易產(chǎn)品，如碳排放權(quán)租賃、碳排放權(quán)抵押等，均缺乏根本性依據(jù)，需要由立法機(jī)關(guān)、法學(xué)學(xué)者、監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、交易主體等共同探索。

(3)碳市場交易規(guī)則不完善，履約強(qiáng)制力不足

我國碳市場法律法規(guī)尚未健全，各地準(zhǔn)入門檻、交易規(guī)則亟待統(tǒng)一。地方碳市場依托不同交易平臺(tái)進(jìn)行碳排放權(quán)登記和交易，不僅局限了碳交易的范圍，還可能導(dǎo)致市場信息不對(duì)稱、交易缺乏公平合理性的情況。此外，我國碳市場的履約強(qiáng)制力不足，全國碳市場、試點(diǎn)碳市場的罰則多以行政處罰為主，對(duì)于未完成履約的控排主體的處罰形式，僅為罰款和下一年度配額的核減，懲戒作用較小，無法倒逼企業(yè)推進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型，積極參與碳排放交易[15]。

3.2 對(duì)我國碳排放權(quán)交易的初步建議

首先，建議盡快出臺(tái)更高層級(jí)的法律法規(guī)。隨著我國碳排放權(quán)交易的發(fā)展，市場需要行政法規(guī)乃至法律進(jìn)行規(guī)范，建議由全國人大或國務(wù)院在對(duì)各試點(diǎn)省市及其他區(qū)域交易情況進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快形成法律或行政法規(guī)，將碳排放權(quán)交易納入其中，協(xié)調(diào)并統(tǒng)一全國各地的交易規(guī)則，在立法技術(shù)和法律法規(guī)層面作概括性指導(dǎo)。各省、市結(jié)合自身當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在不低于國家立法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)細(xì)化的、可操作性較強(qiáng)的地方法律法規(guī)或地方政府規(guī)章，從而規(guī)范本地碳市場交易。

其次，建議推動(dòng)碳市場交易產(chǎn)品創(chuàng)新，鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)的銀行、證券公司、第三方機(jī)構(gòu)乃至個(gè)人參與碳市場交易，加大對(duì)地方政府、行業(yè)、企業(yè)的碳市場培訓(xùn)，加速各潛在交易主體對(duì)碳市場的了解，增加碳排放領(lǐng)域和金融領(lǐng)域的溝通互動(dòng)。完善法律法規(guī)，以行政法規(guī)甚至法律的形式，明確碳排放權(quán)的物權(quán)屬性，制定碳排放權(quán)的擔(dān)保物權(quán)設(shè)定和抵押登記規(guī)則。

最后，統(tǒng)一全國碳排放權(quán)數(shù)據(jù)報(bào)送、注冊(cè)登記和交易結(jié)算系統(tǒng)，并將交易系統(tǒng)與全國企業(yè)征信系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，增設(shè)交易主體信用信息查詢功能；梳理碳交易市場漏洞，強(qiáng)化碳排放權(quán)交易履約強(qiáng)制力，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任，加重未按期足額清繳碳排放配額的企業(yè)履約責(zé)任，倒逼監(jiān)管部門、各市場主體加緊推進(jìn)碳交易市場建設(shè)，維護(hù)碳市場交易秩序。

4 結(jié)語

2021 年3 月30 日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》，首次將“實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景”以條例的形式載入法律法規(guī)。相較于歐美等國家和地區(qū)，我國碳排放權(quán)交易的法律體系尚未成熟、不夠完善。但是，我國碳排放權(quán)交易立法深深根植于我國碳交易市場的國情國策，依靠碳市場交易經(jīng)驗(yàn)的逐步累積和總結(jié)，正在不斷探索、扎實(shí)推進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展，隨著新的形勢變化逐漸更新完善。

歐盟和美國碳市場的實(shí)踐已經(jīng)表明，碳排放交易是低成本減少碳排放的最有效工具之一。通過碳排放交易，不僅能夠促進(jìn)控排企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，還能夠逐步影響市場投資的傾向性，使未來投資更傾向于清潔低碳。依靠市場導(dǎo)向，碳排放交易將在全社會(huì)范圍內(nèi)形成碳價(jià)信號(hào)，為整個(gè)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[16]，最終助力實(shí)現(xiàn)“2030 年前碳達(dá)峰、2060 年前碳中和”的中國承諾。