董蓮蓮 高靜文 蔣麗丹

科技創(chuàng)新是推動生產(chǎn)力發(fā)展的決定性力量，科技投入是決定國家科技發(fā)展的關(guān)鍵因素。自《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》印發(fā)以來，我國研發(fā)經(jīng)費總量連續(xù)4年位居世界第二位。隨著國家在科技領(lǐng)域的投入逐年加大，科研資金使用效率與科研誠信問題引起了社會越來越廣泛的關(guān)注。2016年中辦印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，使得推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的力度日益加大。一時間，如何推進“放管服”，真正激發(fā)科研人員自主創(chuàng)新性，成為政府、科研機構(gòu)工作的焦點。為確保國家各項政策紅利有效釋放，科學(xué)事業(yè)單位需要盡快完善科研經(jīng)費內(nèi)控機制。本文以案例分析方式，選取中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院A研究所作為研究對象，剖析科學(xué)事業(yè)單位科研資金管理現(xiàn)狀，提出科研經(jīng)費內(nèi)部控制優(yōu)化建議。

一、案例概況

A研究所作為國家級非營利性科研機構(gòu)，多年來一直從事農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)應(yīng)用研究，單位資金主要源于國家科研任務(wù)撥款，其中科研任務(wù)收入約占總收入55%，是研究所資金的重要組成部分?？蒲薪?jīng)費按照資金取得渠道與方式不同，主要由實行公開競爭方式取得科研項目經(jīng)費（以下簡稱競爭性經(jīng)費）與國家穩(wěn)定支持的科研任務(wù)專項經(jīng)費（以下簡稱穩(wěn)定性經(jīng)費）構(gòu)成。2018年研究所穩(wěn)定性經(jīng)費占總科研收入約59.88%，競爭性經(jīng)費占總科研收入約40.12%。

單位內(nèi)部管理實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”運行機制，在單位領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制下設(shè)立管理部門、業(yè)務(wù)部門、支撐部門，黨政聯(lián)席會議作為研究所最高決策機構(gòu)，負責(zé)“三重一大”事項審議。根據(jù)科研單位發(fā)展要求，單位還組建了學(xué)術(shù)委員會，主要負責(zé)研究所發(fā)展規(guī)劃及重大科學(xué)事項審議。在制度建設(shè)方面，按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，單位制定了“三重一大”工作規(guī)程、預(yù)算管理辦法、科研項目經(jīng)費預(yù)算調(diào)整辦法、資金使用審批辦法、科研項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法、財務(wù)助理實施細則、科研經(jīng)費信息公開實施細則等多項科研經(jīng)費管理制度。

為了加強單位內(nèi)部管理，A研究所建立了財務(wù)管理信息系統(tǒng)、綜合辦公系統(tǒng)和科研管理系統(tǒng)，但各系統(tǒng)獨立運行尚未建立信息共享機制。其中財務(wù)管理信息系統(tǒng)主要用于預(yù)算管理、收入管理、支出網(wǎng)絡(luò)審批與核算、銀企直聯(lián)、科研經(jīng)費信息公開等；科研管理系統(tǒng)主要用于科研政策制度公開，科研項目管理，科研成果登記等；綜合辦公系統(tǒng)主要用于研究所文件上傳下達、會議室等日常辦公資源管理等。

A研究所科研經(jīng)費管理相關(guān)程序如下。

（一）立項階段

1.競爭性項目。項目負責(zé)人依據(jù)上級部門申報指南，編制項目（課題）申報及編制項目書，依據(jù)項目管理部門批復(fù)啟動立項管理。具體流程如圖1所示。

2.穩(wěn)定性項目。項目負責(zé)人按照上級預(yù)算控制數(shù)，申報、編制預(yù)算，預(yù)算審核無誤后上報預(yù)算，依據(jù)上級部門下達部門預(yù)算批復(fù)進行管理。具體流程如圖2所示。

（二）執(zhí)行階段

項目預(yù)算批復(fù)且資金到賬后，單位業(yè)務(wù)部門開立項目編號、入賬通知單，財務(wù)部門依據(jù)通知單設(shè)立核算號，科研人員根據(jù)取得的賬號與預(yù)算辦理入賬、資金使用等手續(xù)，項目負責(zé)人與管理部門依據(jù)批復(fù)對項目進行管理。具體流程如圖3所示。

（三）績效綜合評價階段

績效評價工作主要分為單位層面績效評價與項目績效評價。A研究所項目層面績效評價，其中穩(wěn)定性經(jīng)費以單位自評、上級抽評方式為主；競爭性經(jīng)費績效綜合評價主要體現(xiàn)為科技項目驗收評價。單位層面績效評價工作，主要集中于科研人員年度業(yè)績考評。

二、科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費內(nèi)控現(xiàn)狀分析

自國家科技經(jīng)費體制改革推行簡政放權(quán)、創(chuàng)新體制機制要求實施以來，包括A研究所在內(nèi)的各類科學(xué)事業(yè)單位均通過開展制度優(yōu)化、管理服務(wù)機制創(chuàng)新、信息系統(tǒng)建設(shè)工作在單位科研經(jīng)費治理能力上取得了一定成效，但從管理效果與對A研究所科研人員調(diào)查問卷結(jié)果來看，單位科研經(jīng)費管理中仍然存在經(jīng)費預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算調(diào)整頻繁、資金審批環(huán)節(jié)多、報銷手續(xù)繁瑣、經(jīng)費投入產(chǎn)出比不高、結(jié)余資金管理不到位、管理部門間存在推諉、財務(wù)助理專業(yè)服務(wù)水平不高、經(jīng)費使用人對單位科研經(jīng)費管理辦法不熟悉、管理部門之間、管理部門與項目組之間存在信息溝通不暢等問題。

（一）制度缺乏頂層設(shè)計，治理效果有待加強

從A研究所制度建設(shè)三個階段不難看出，研究所管理制度一是主要依賴于國家、上級部門科研經(jīng)費管理相關(guān)的規(guī)章制度，二是按照不同時期上級要求開展制度制定修訂工作。這種頭痛醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳方式建立的制度體系，缺少頂層設(shè)計，造成制度體系缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，部分制度存在交叉重復(fù)、空白、時效性不強等現(xiàn)象，不利于為科研經(jīng)費治理營造健康的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）缺乏有效協(xié)同管理機制，預(yù)算管理效率低下

預(yù)算編制是一項復(fù)雜性工作。預(yù)算編制科學(xué)性、合理性，直接關(guān)系到項目能否順利運行?，F(xiàn)階段我國科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制普遍存在單位內(nèi)部預(yù)算資金分配額度不合理，與任務(wù)匹配度不高，預(yù)算偏離實際需求等問題。預(yù)算審核環(huán)節(jié)，主要由單位財務(wù)部門把關(guān)審核，受財務(wù)人員缺乏業(yè)務(wù)認知限制，難以對預(yù)算內(nèi)容與測算金額合理性、任務(wù)匹配性、相關(guān)性進行把控，造成預(yù)算編報質(zhì)量把控不到位,影響預(yù)算執(zhí)行的情況。以對A研究所2018年科研經(jīng)費預(yù)算調(diào)劑情況統(tǒng)計，2018年單位內(nèi)部審核批準預(yù)算調(diào)劑業(yè)務(wù)352筆。大量的預(yù)算調(diào)整，削弱了預(yù)算的嚴肅性與科研經(jīng)費?？顚Ｓ玫谋O(jiān)管效果，資金使用中存在擠占挪用、虛列開支的隱患。同時由于預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放，預(yù)算柔性管理，預(yù)算編制科學(xué)性、合理性在單位內(nèi)部越來越不被重視，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行調(diào)整形成了惡性循環(huán)，嚴重影響了預(yù)算執(zhí)行效率。隨著國家對科研經(jīng)費實施簡政放權(quán)政策，逐步加大了單位預(yù)算調(diào)劑權(quán)，為保障預(yù)算調(diào)整合理性與規(guī)范性，確保預(yù)算管理工作有序進行，科學(xué)事業(yè)單位建立健全預(yù)算管理機制勢在必行。

（三）關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)薄弱，風(fēng)險防控能力不高

1.內(nèi)審機制缺位，審計監(jiān)督機制難以得到充分發(fā)揮。以A研究所為例，該所組織架構(gòu)建立了決策層、領(lǐng)導(dǎo)層、執(zhí)行層，但由于受機構(gòu)設(shè)置限制，對審計工作弱化，尚未設(shè)立獨立的審計部門，審計職能掛靠在黨委辦公室，內(nèi)審工作未能有效開展，也未制定內(nèi)審監(jiān)察制度。從對A研究所科研人員訪談情況看，科研人員對資金管理政策也并不完全熟悉，科研經(jīng)費使用管控主要依賴于科研人員自律性與財務(wù)人員把關(guān)，科研經(jīng)費管理上呈現(xiàn)了審核監(jiān)督全過程基本依賴于財務(wù)處的“瘸腿”現(xiàn)象。由于財務(wù)部門主要是以事中監(jiān)督為主，這就使得單位出現(xiàn)了事前監(jiān)督薄弱、事后監(jiān)管缺位等問題，風(fēng)險難以得到有效防控。

2.尚未建立有效的問責(zé)機制與科研誠信機制，科研經(jīng)費監(jiān)管效力弱化。以A研究所為例，經(jīng)費管理僅建立了定性問責(zé)機制，單位內(nèi)部科研誠信記錄、評級機制缺乏，科研人員在單位內(nèi)部違規(guī)成本低，懲戒效果不明顯，難以在治理科研人員違規(guī)使用科研資金經(jīng)費、科研成果項目間混用等問題中發(fā)揮警戒作用，科研經(jīng)費監(jiān)管流于形式。

3.業(yè)務(wù)活動與資金使用未建立聯(lián)動機制，支出相關(guān)性難以得到有效管控。以A研究所支出報銷為例，財務(wù)部門負責(zé)科研項目經(jīng)費報銷審核等工作，但由于其并未參與課題業(yè)務(wù)活動，又缺少業(yè)務(wù)活動與資金使用聯(lián)動機制等有效的技術(shù)手段，財務(wù)部門對支出真實性、業(yè)務(wù)相關(guān)性只能依靠主觀判斷，造成難以對科研經(jīng)費支出相關(guān)性、合理性進行全面把控，通常只能局限于合規(guī)性把控。

（四）績效評價體系不健全，投入產(chǎn)出比不高

科學(xué)事業(yè)單位普遍存在重團隊與人的評價、輕項目績效評價的現(xiàn)象，科研項目投入產(chǎn)出比關(guān)注度不高。以A研究所為例，現(xiàn)階段A研究所僅針對科研人員年度業(yè)績情況制定年度績效考核指標體系與考核流程，針對項目層面尚未對所有項目建立有效的自評機制?？蒲许椖拷?jīng)費使用評價大多集中在項目結(jié)題階段，按照上級部門要求完成相關(guān)評價工作，單位對其關(guān)注度不高，上級部門項目評價結(jié)果在管理過程中也未能得到有效運用。由于單位僅僅針對每位科研人員進行個人年度績效考評，對單一項目關(guān)注度不高，內(nèi)部項目績效管理缺失，科研成果出現(xiàn)在不同項目間混用現(xiàn)象，造成個人當(dāng)年績效評分較高，但如與其承擔(dān)任務(wù)總量相比，人均投入產(chǎn)出卻不高的現(xiàn)象。同時由于各項科研任務(wù)間存在科研成果共用現(xiàn)象，造成科研經(jīng)費投入往往超過科研任務(wù)需求，科研經(jīng)費執(zhí)行率不高，沉淀結(jié)余資金存量較大。

（五）信息溝通不暢，科研經(jīng)費管控效率不高

一是管理部門間信息溝通不暢，影響科研經(jīng)費管理效率。各管理部門職能分立，多從自身角度制定管理流程實施管理，在處理復(fù)雜、跨部門業(yè)務(wù)時出現(xiàn)畏難情緒，部門間相互推諉扯皮的現(xiàn)象嚴重。

二是科研人員與管理部門信息傳遞不暢，科研人員對科研經(jīng)費規(guī)章制度不了解，經(jīng)常為了辦理支出手續(xù)耗費大量精力與時間。

三是各部門信息系統(tǒng)獨立運行，不同信息系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)未實現(xiàn)共享，信息“孤島”、碎片化現(xiàn)象嚴重。以A研究所為例，其科研、財務(wù)、辦公三個系統(tǒng)各自獨立運行，共性數(shù)據(jù)無法共享，造成很多數(shù)據(jù)在系統(tǒng)間需重復(fù)錄入，管理者與科研人員存在交叉重復(fù)的工作量，增加系統(tǒng)使用工作成本，影響工作效率。此外，由于各系統(tǒng)獨立運行，也造成管理信息傳遞不及時，影響管理效果。以A研究所結(jié)余資金管理為例，單位科研系統(tǒng)已做結(jié)題處理，但由于信息未能及時傳遞至財務(wù)部門，財務(wù)部門未及時對經(jīng)費在系統(tǒng)中辦理結(jié)題手續(xù)，仍然按照在研項目管理，造成管理規(guī)則未能及時調(diào)整，影響后續(xù)資金有序管理。

三、科研經(jīng)費內(nèi)控機制建設(shè)舉措

為更好地落實科研項目經(jīng)費管理“放管服”工作要求，為科研人員營造潛心于研的環(huán)境，推動全面績效管理實施，提高科研經(jīng)費使用效率，防范科研經(jīng)費使用風(fēng)險，對此提出如下建議。

（一）加強治理機制建設(shè)，培植單位內(nèi)控環(huán)境

一是完善單位組織架構(gòu)，優(yōu)化科研經(jīng)費治理結(jié)構(gòu)。科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身管理特點，建立科研經(jīng)費管理委員會與監(jiān)察審計辦公室等機構(gòu)，加強對科研項目經(jīng)費審核、重大資金支出審核，科研項目預(yù)算編制、調(diào)整審核，科研項目立項、實施、結(jié)題中項目經(jīng)費管理與科研項目內(nèi)部審計監(jiān)督。

二是健全財務(wù)助理隊伍管理機制，抓好關(guān)鍵崗位隊伍能力建設(shè)。建立科研財務(wù)助理定期培訓(xùn)交流機制；完善科研助理勞動人事考核、績效評價、職務(wù)晉升機制。

三是建立科研經(jīng)費制度體系，保障業(yè)務(wù)流程有序運行。建立科學(xué)的制度體系是保障科研工作有效運轉(zhuǎn)、保障科研經(jīng)費內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的基石?？茖W(xué)完整的科研管理制度體系，應(yīng)當(dāng)包含機構(gòu)設(shè)置、科研管理、財務(wù)管理、成果轉(zhuǎn)化、人員和績效考評等各方面，規(guī)范科研管理工作，應(yīng)當(dāng)盡快完善單位決策制度、人事管理制度、科研經(jīng)費管理制度，以及內(nèi)部審計、誠信管理、項目績效評價等相關(guān)制度。

四是加強制度宣傳貫徹，提升全員內(nèi)部控制意識?？茖W(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)完善制度宣貫機制，綜合運用信息系統(tǒng)、印制宣傳冊、業(yè)務(wù)培訓(xùn)與座談等方式，加強內(nèi)部控制制度與單位業(yè)務(wù)管控流程宣傳培訓(xùn)，提升管理者與科研人員內(nèi)部控制意識，使參與科研活動的各類人員角色都能夠牢固樹立內(nèi)部控制崗位責(zé)任意識，自覺遵守行為規(guī)范，執(zhí)行內(nèi)部控制制度，筑牢內(nèi)部控制基礎(chǔ)。

（二）梳理業(yè)務(wù)流程，優(yōu)化業(yè)務(wù)活動管控

一是優(yōu)化預(yù)算編審機制，保障預(yù)算科學(xué)合理。預(yù)算編制是科研項目實施管理的源頭，科學(xué)合理的預(yù)算直接影響項目后續(xù)執(zhí)行效果，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)盡快建立科研項目預(yù)算評審評估機制，從源頭保證預(yù)算編制的科學(xué)合理性。預(yù)算編制工作應(yīng)當(dāng)做到編制過程有指導(dǎo)，編報完成有審核，確保預(yù)算編制科學(xué)合理。

二是強化預(yù)算過程管理，推動項目規(guī)范實施?？茖W(xué)研究具有較強的探索性和不確定性，這就決定預(yù)算編制是一項復(fù)雜的工作，執(zhí)行期間預(yù)算調(diào)整是必然存在的，為了保障預(yù)算調(diào)整科學(xué)合理，單位應(yīng)當(dāng)逐步采取規(guī)范預(yù)算調(diào)整時間，建立專業(yè)預(yù)算審核工作組等方式，規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為和流程。

三是健全內(nèi)審檢查機制，強化后續(xù)監(jiān)管?？茖W(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)審檢查機制，項目實施階段對項目定期開展項目經(jīng)費內(nèi)審工作，加強對科研經(jīng)費使用過程的合理合規(guī)性監(jiān)管。

四是完善績效評價機制，提升經(jīng)費管控效率?？冃гu價是科學(xué)管理的重要手段，是確?？蒲泄芾硐到y(tǒng)穩(wěn)定運行、合理激勵的必要機制。為了保障科研經(jīng)費使用效率，單位應(yīng)當(dāng)建立項目績效評價機制，涵蓋科研項目指標完成情況、成果產(chǎn)出情況、經(jīng)費使用效率綜合績效評價指標體系，從而實現(xiàn)在項目預(yù)算編制階段有目標、預(yù)算執(zhí)行階段有監(jiān)控、預(yù)算完成階段有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的科研項目全過程預(yù)算績效管理。

（三）構(gòu)建業(yè)財一體化信息系統(tǒng)，提升內(nèi)控管控效率

為更好地實現(xiàn)“放管服”要求，保證新政策下建立新制度的落地及實施，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)建立項目申報與預(yù)算審核聯(lián)動，支出管理與合同管理、成果管理、資產(chǎn)管理、人事管理聯(lián)動，結(jié)題管理與資金管理聯(lián)動，完善業(yè)財融合信息化平臺，同時達到內(nèi)部信息平臺信息共享和高效協(xié)調(diào)，簡化內(nèi)控管理流程，避免業(yè)務(wù)重復(fù)處理，充分降低科研經(jīng)費使用中的各項風(fēng)險，實現(xiàn)項目經(jīng)費管理全過程信息化?？蒲薪?jīng)費管理信息一體化方案圖如圖4所示。

（四）加大信息公開力度，充分應(yīng)用公共監(jiān)督手段

將信息公開作為強化科學(xué)事業(yè)單位科研項目管理的突破口，通過建立信息公開渠道，健全信息公開機制，應(yīng)用信息化手段，進一步擴大信息公開范圍，充分發(fā)揮公共及大眾對項目管理的監(jiān)督作用，倒逼單位、部門及相關(guān)人員科研管理責(zé)任落實，從而強化科研項目管理效果。

（五）建立監(jiān)督評價機制，持續(xù)優(yōu)化科研經(jīng)費內(nèi)部控制

內(nèi)部控制建設(shè)工作是一項涉及單位各個層面復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著控制環(huán)境、控制活動等變化，需要不斷調(diào)整與完善以保持其有效性。科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部控制自評機制，與內(nèi)部控制建立與實施共同構(gòu)成有機循環(huán)，形成內(nèi)部控制建設(shè)長效機制，以便于及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，不斷完善科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費內(nèi)部控制建設(shè)，持續(xù)加強科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)控機制防控效力。

四、結(jié)語

科研項目經(jīng)費管理優(yōu)化是落實國家“放管服”政策的重要舉措，也是提高科研經(jīng)費管理使用效率、防范科研資金使用風(fēng)險、強化科研經(jīng)費管理意識、促進科研院所競爭力提升的有效方式。本文通過選取在科學(xué)事業(yè)單位中具有典型代表性的A研究所為案例，對目前科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費內(nèi)控現(xiàn)狀進行剖析，并提出建議與對策，以期為其他科研院所提升項目經(jīng)費管理水平提供參考與借鑒。