石培華，翟燕霞

(南開大學 旅游與服務學院,天津 300350)

一、引言

新冠肺炎疫情是全球重大公共衛(wèi)生災難,也是一場全球治理危機,是對國家治理體系和治理能力的一次大考。此次疫情傳染力強、危險性大、覆蓋面廣、防控難度大、影響程度深廣,不僅威脅人類的生命安全與身體健康,對人們的生活方式、消費方式、出行方式、工作模式等產(chǎn)生影響,不可避免地對面臨內(nèi)外復雜環(huán)境的宏觀經(jīng)濟、不同產(chǎn)業(yè)和微觀企業(yè)產(chǎn)生巨大的沖擊[1]。疫情的傳播性直接影響了以人員流動和接觸為基礎(chǔ)的經(jīng)濟部門,對餐飲住宿、旅游等眾多行業(yè)產(chǎn)生相當大的沖擊,加上新冠肺炎疫情爆發(fā)的特殊時期正值春節(jié)假期,原本在假期收入效應顯著增加的旅游、餐飲等服務性行業(yè)卻因經(jīng)濟活動放緩和暫停而遭受重創(chuàng)[2]。尤其是中小微企業(yè)在數(shù)量上已經(jīng)成為旅游企業(yè)的主體,抗風險能力弱、體量小、資金壓力大,陷入經(jīng)營困境,不少企業(yè)處于停擺狀態(tài),甚至面臨資金鏈斷裂破產(chǎn)倒閉的風險。根據(jù)美國政策學家詹姆斯·安德森在其《公共政策制定》一書對政策議程問題做出的具體闡述,他認為某種危機或驚人的事件、抗議活動、新聞媒介的報道等因素可以促成政策議程的建立。新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為政策議程的內(nèi)在觸發(fā)機制,成為公共政策的潛在先導。為使得旅游企業(yè)盡快恢復生產(chǎn),中央到地方(為了表述上的方便,國家部委等部門簡稱“中央”,地方政府及有關(guān)部門簡稱“地方”)從資金支持、金融扶持、稅費優(yōu)惠、物業(yè)租金、穩(wěn)崗就業(yè)等方面出臺系列促進復工復產(chǎn)的政策法規(guī),著力統(tǒng)籌疫情防控和社會經(jīng)濟發(fā)展“兩手抓”,對旅游企業(yè)復工復產(chǎn)帶來推動和支撐作用。

伴隨著數(shù)據(jù)時代的到來,政策信息公開程度顯著提升,政策文獻是一種政策信息物化的載體,為政策文獻量化研究提供可依托的客觀的數(shù)據(jù)路徑。文獻計量、語義分析、可視化分析等研究方法的不斷成熟和拓展,為公共政策的計量研究提供廣闊的空間和多元的視角[3]。鑒于此,本研究通過梳理疫情期間旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本,嘗試引入內(nèi)容分析、共詞分析、社會網(wǎng)絡分析,從政策外部屬性和內(nèi)部要素,構(gòu)建“政策時間維度—政策空間維度—政策發(fā)文主體—政策主題內(nèi)容”分析框架,對比中央層面和地方層面政策差異。不僅可以從宏觀層面了解旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策演進規(guī)律,探析旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策擴散路徑；還可以從微觀層面明晰旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策意圖,觀測旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策工具組合,對提高旅游企業(yè)應急管理綜合能力和協(xié)同治理具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、文獻綜述

政策計量分析為政策變遷、政策演進、政策擴散、政策間斷均衡提出了新的分析框架[4],在科技創(chuàng)新[5-6]、反貧困[7]、養(yǎng)老服務[8]、新能源汽車補貼[9]、居民生活節(jié)能引導[10]、城市土地集約利用[11]、風能[12]、半導體照明產(chǎn)業(yè)[13]等方面已形成豐富的研究成果。通過對旅游政策研究成果梳理,研究視角主要集中在政策制定和政策決策、政策演進、政策評估方面。

第一,在政策制定和政策決策方面,政策會受到不同社會因素的影響,在不同的社會、經(jīng)濟、文化環(huán)境中,這些影響因素是有差異的。Airey et al.[14]基于“以政策為導向?qū)W習”和“協(xié)調(diào)”理論,探討了1978 年以來中國旅游部門參與國家決策的關(guān)鍵角色和制度過程的研究。Estol et al.[15]回顧了歐盟委員會在2010 年制定旅游政策的程序復雜性。Farsari et al.[16]運用復雜系統(tǒng)方法研究了希臘不同決策層決策者對可持續(xù)旅游政策的看法,盡管存在結(jié)構(gòu)性差異,但希臘各級的政策明確注重旅游業(yè)的經(jīng)濟可持續(xù)性。

第二,在政策演進方面。Soshiroda[17]對1859—2003 年日本對入境政策演進階段特征及在促銷、廣告、服務等方面的特點進行描述性分析。Rodriguez et al.[18]通過對西班牙創(chuàng)新商業(yè)集團方案的分析,打開了旅游創(chuàng)新政策實施的“黑匣子”,該方案通過自上而下的混合方式促進創(chuàng)新嵌入在集群中的自下而上的協(xié)作。胡北明等[19]基于1949—2018 年中央政府及相關(guān)部門發(fā)布的413 個旅游發(fā)展政策文件,從政策樣本的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面進行系統(tǒng)分析。鄒永廣[20]采用政策量化分析視角,對1 916 件旅游安全政策文件從我國旅游安全政策的總量、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容,以及旅游安全政策設定的主體部門等方面對旅游安全政策的歷史演進特征進行了分析。

第三,在政策評估方面。Logar[21]使用案例分析法,評估了克羅地亞茨里克維尼察市沿海城鎮(zhèn)使用經(jīng)濟、監(jiān)管或體制政策手段(具體包括生態(tài)稅、使用費、財政獎勵、生態(tài)標簽、配額、分區(qū)、可交易建筑許可證和產(chǎn)權(quán)變更)對旅游發(fā)展影響的效果。Liu et al.[22]利用中國臺灣地區(qū)旅游政策改進計劃的實證案例,提出了一種基于混合MCDM 方法的有效旅游政策評價模型。李鋒等[23]、鄧濤濤等[24]、李光勤等[25]、楊克文等[26]分別對我國1978—2011 年出臺的與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的78 項大小政策、國際旅游島戰(zhàn)略、旅游局變更為旅游發(fā)展委員會制度進行量化評估。Hwang et al.[27]采用二元Logit 模型和分解技術(shù),對實驗組和對照組進行計量經(jīng)濟分析和模擬,說明韓國鄉(xiāng)村旅游政策有助于使農(nóng)村收入來源多樣化,緩解收入不穩(wěn)定。Boukas et al.[28]對旅游政策制定者和利益相關(guān)者進行了11 次訪談,并結(jié)合政策資料的文獻分析,認為塞浦路斯的旅游政策僅間接解決了居民的福祉,需要對以地方繁榮為重點的政策進行重新定位。Liou et al.[29]采用擴展重力模型(EGM),探討2001—2017 年中國對中國臺灣地區(qū)開放政策下,入境游客數(shù)量的變化與中國內(nèi)地和19 個主要國家的游客對中國臺灣地區(qū)的相應旅游收入之間的關(guān)系。

綜上所述,旅游政策研究成果呈現(xiàn)上升的趨勢,國外關(guān)于旅游政策研究成果較為豐碩。研究視角和主題較為集中,依托理論有社會中心論(Social Centring)、分類評定模型(Logit Model,又作Logistic Regression)、多準則決策模型(Multi-Criteria Decision-Making,MCDM)、可計算的一般均衡模型(Computable General Equilibrium,CGE)等。研究方法逐漸契合公共政策量化分析方法,從政策評估常用的雙重差分法、數(shù)據(jù)包絡分析法到案例分析法、層次分析法、文本分析法、準自然實驗等方面,定性研究方法和定量研究方法混合使用成為趨勢,已有研究成果為本研究開展提供良好的基礎(chǔ)和借鑒。但是,因缺乏擁有政治學、公共政策、政策科學等背景的研究學者,已有研究成果基礎(chǔ)理論研究較為薄弱,沒有形成統(tǒng)一的理論框架,也尚未形成旅游政策系統(tǒng)理論。以往旅游政策研究更多是從常規(guī)情境出發(fā),卻忽略了危機情境下旅游政策的特征。新冠肺炎疫情是國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,是百年一遇的健康危機,危機情境下旅游政策研究兼具復雜性和特殊性?；诖?本研究將在疫情沖擊背景下,基于政策差異和政策變遷視角,借助于政策科學理論中經(jīng)典的政策擴散理論、間斷—均衡理論(Punctuated-Equilibrium Theory,PET),對中央層面和地方層面旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策進行研究,以期從理論和實踐雙重視角更加全面、客觀地探究旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策差異規(guī)律。

三、研究設計

(一)數(shù)據(jù)來源

旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策是由中央和地方等政策制定部門在危機情境下密集出臺的政策包,兼具代表性、典型性、廣泛性、完整性。依據(jù)以下原則進行政策文獻的搜集和整理:第一,搜集整理范圍涵蓋從中央到地方等官方?jīng)Q策者制定的政策法規(guī)。官方?jīng)Q策者指的是廣義的政府,即立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和執(zhí)政黨。政策主題是針對復工復產(chǎn)和疫情防控,政策文本內(nèi)容中直接出現(xiàn)“旅游”“企業(yè)”等關(guān)鍵詞,間接提到“企業(yè)復工復產(chǎn)”而沒有直接提到“旅游企業(yè)”的政策不在考慮范圍內(nèi)。第二,主要選取法律法規(guī)、意見、辦法、細則、通知等,技術(shù)或行業(yè)規(guī)范、信函、批示等類型的政策不計入統(tǒng)計范圍。通過以“疫情”“旅游”等為關(guān)鍵詞,在中華人民共和國文化和旅游部、中國政府網(wǎng)、各省市文旅廳(局)及相關(guān)政府網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫、北大法意數(shù)據(jù)庫等多種公開網(wǎng)站檢索。第三,政策選取的時間段是以中華人民共和國文化和旅游部和國家文物局辦公室于2020 年1 月22 日出臺的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》首部針對疫情防控的政策為開始,政策收集時間截止到2020 年8月18 日。通過對搜集的文件進行整理匯總、篩選剔除,最終得到旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本122 份(見表1)。第四,對下載整理的政策文本按照“政策頒布單位、政策名稱、政策頒布時間”錄入到Excel,并對政策文本進行梳理匯總,形成政策文本數(shù)據(jù)庫,政策資料豐富,內(nèi)容權(quán)威,確保研究的客觀性和嚴謹性。

(二)研究方法

從文本挖掘的角度,使用文獻計量分析方法、共詞分析法、內(nèi)容分析法、社會網(wǎng)絡分析法對旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本進行量化研究,更好地揭示和客觀地把握政策差異的特征、規(guī)律及其發(fā)展趨勢。政策文獻計量是一種將文獻計量學、社會學、數(shù)學、統(tǒng)計學等科學方法融入政策分析中,系統(tǒng)分析政策文獻結(jié)構(gòu)屬性的研究方法,能夠?qū)φ咧黝}、政策目標、政策主體合作模式、政策體系結(jié)構(gòu)進行量化分析。共詞分析法以學術(shù)文獻的關(guān)鍵詞為研究對象,一組關(guān)鍵詞通常代表一篇論文的研究主題。內(nèi)容分析法是社會科學中常用的系統(tǒng)的、客觀的、量化的研究方法,是一種遵循自然主義范式的廣泛使用的定性分析技術(shù)[30],定義為一種觀測研究方法,用于系統(tǒng)地評估所有形式的記錄通信的符號內(nèi)容,可將文字語言轉(zhuǎn)化為可量化的分析結(jié)果,近幾年越來越多地運用到旅游研究領(lǐng)域。社會網(wǎng)絡分析法是針對政策中的合作網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)、共現(xiàn)網(wǎng)絡等網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)分析常用的研究方法,關(guān)鍵在于把復雜多樣的關(guān)系形態(tài)表征為一定的網(wǎng)絡構(gòu)型,然后基于網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)分析個體行動和社會結(jié)構(gòu)的意義。在對政策文本主題詞進行網(wǎng)絡可視化分析中,借助質(zhì)性分析軟件ROSTCM6,構(gòu)建語料庫并進行文本分詞,過濾無意義詞,然后提取文本高頻詞并構(gòu)建共詞矩陣,通過NetDraw 構(gòu)建主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡圖。

(三)研究框架

旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策是不同層級政府之間政策差異與協(xié)同的辯證統(tǒng)一,政策制定主體包括中央政府和地方政府兩方面,由于政策制定主體的治理能力、治理基礎(chǔ)的不均衡,中央制定的政策更具有全局性、指導性和原則性,而地方政府制定的政策更具有針對性、特殊性和可操作性[31]。基于政策多維的特征,探討客觀存在的府際間的政策差異,進而判斷協(xié)同治理的挑戰(zhàn)、空間和趨勢。從政策外部屬性和政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩個維度,構(gòu)建“政策發(fā)文時間—政策發(fā)文空間—政策發(fā)文主體—政策主題內(nèi)容”分析框架(見圖1)。從政策外部屬性看,“政策發(fā)文時間”說明旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策演進特征以及地方對中央政策的響應速度,可以從政策擴散的視角分析；“政策發(fā)文空間”反映的是旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策的區(qū)域差異和空間維度。從政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)看,“政策發(fā)文主體”表明旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策的結(jié)構(gòu)與合作、府際關(guān)系；“政策主題內(nèi)容”體現(xiàn)中央和地方政府制定政策的關(guān)注點和聚焦的主題。

四、分析與結(jié)果

(一)政策時間維度

從2020 年1 月22 日文化和旅游部辦公廳和國家文物局辦公室出臺《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》后,中央相關(guān)負責部門和各級地方政府陸續(xù)出臺具體政策和配套措施。從政策發(fā)文的時間總體來看,2020 年1 月22 日到2020 年8 月18 日,各級政府共頒布了122 份政策文件,中央層面政策文件29 份,地方層面政策文件93 份。從每月頒布的政策數(shù)量視角分析,不同月份政策規(guī)模顯著差異,從2020 年1 月份到4 月份,每個月出臺的旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文件數(shù)量依次是4 份、53 份、19 份、13 份；5 月到7 月政策文件數(shù)量均是10 份；8 月份政策文件數(shù)量是3 份。一般而言,政策擴散遵循漸進主義邏輯,一項政策從產(chǎn)生到被各級政府采納需要經(jīng)過漫長的時間,基本上是以“年”為單位。危機情境下旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策擴散不同于傳統(tǒng)的漸進模式“初期緩慢增長—中期平穩(wěn)提升—后期漸緩趨平”,呈現(xiàn)S 型擴散曲線,而是呈現(xiàn)政策爆發(fā)的非漸進典型模式,即指數(shù)型的R型擴散曲線,具備“初期急劇爆發(fā)—后期趨緩飽和”的特征,在短時間內(nèi)急劇擴散。政策爆發(fā)(Policy Outbreaks)是Boushey 基于流行病傳播機制和框架,闡釋了多元治理主體在注意力驅(qū)動下對政策創(chuàng)新作出不同程度采納的過程[32]。政策擴散的流行病學解釋框架是對傳統(tǒng)漸進主義政策擴散分析的優(yōu)化。

從中央層面來看,發(fā)文高峰期是2020 年2 月份,發(fā)文數(shù)量10 份,占中央層面政策數(shù)量的比例為31.03%,該階段全國防控形勢異常嚴峻,各地啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。隨著疫情得到初步的遏制,國務院先后建立聯(lián)防聯(lián)控機制、復工復產(chǎn)推進工作機制。在這一形勢下,中華人民共和國文化和旅游部,國家文物局,銀保監(jiān)會,中國人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、稅務總局等圍繞“暫停旅游企業(yè)經(jīng)營活動”“中小企業(yè)復工復產(chǎn)”“金融支持”“促進消費”“幫扶服務業(yè)小微企業(yè)和個體工商戶扶持”“處理涉疫情旅游合同糾紛”“農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)”等主題先后發(fā)布諸多政策文件。從地方層面看,政策發(fā)文高峰期亦是2 月份,發(fā)文數(shù)量43 份,占地方層面政策數(shù)量的比例為46.24%。地方層面在政策數(shù)量上高于中央層面,并且地方層面政策發(fā)文趨勢與中央層面政策基本保持一致,這說明地方政府積極響應和遵守國家制度安排。為更進一步考慮疫情暴發(fā)與政策響應的時差問題,結(jié)合中國公共政策擴散模式進行解釋。中國公共政策擴散模式主要有四種,分別是自上而下的層級擴散模式、自下而上的政策采納和推廣模式、區(qū)域和部門之間的擴散模式、政策先進地區(qū)向政策跟進地區(qū)的擴散模式[33]。但是,從政策頒布的時間先后來看,疫情期間旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策“中央級—省級—市級”自上而下的政策擴散表現(xiàn)非常明顯。

(二)政策空間維度

從空間角度理解旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策是理解政策擴散的關(guān)鍵維度,能夠更深度地理解危機情景下政策擴散模式的特殊性。盡管從政策數(shù)量上各個地區(qū)差異甚小,但是在空間上各地出臺復工復產(chǎn)的政策力度和政策擴散模式存在較大差異。一般而言,政策擴散具有梯度性,政策從原生地向政策勢能較低的周邊地區(qū)擴散,催生鄰近效應、等級效應、軸向效應、集聚效應。就旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策而言,不同城市屬性、地方政府采納政策的積極性、政治制度特征、旅游業(yè)發(fā)展程度、疫情形勢等影響政策制定的方向和動力,政策擴散呈現(xiàn)傳染性擴散模式[34]。其中,傳染性擴散模式借用流行病學的框架進行說明,包括病毒特性、攜帶者分布、接觸者的易感性等特征,綜合影響流行病傳播的速度和范圍。政策也具有傳染性,基本上呈現(xiàn)以危機中心、政治中心和經(jīng)濟中心區(qū)域,當此區(qū)域政府制定企業(yè)紓困政策后,鄰近區(qū)域被政策傳染的可能性大大增加,最終呈現(xiàn)散亂狀多向擴散的路徑。

具體而言,除香港、澳門兩個特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)外,其余31 個省、自治區(qū)、直轄市均有“旅游企業(yè)復工復產(chǎn)”相關(guān)發(fā)文。發(fā)文數(shù)量較多的地區(qū)分別是北京和安徽,政策文件數(shù)量均是6 份,河北、遼寧、江蘇、山東、海南、吉林、陜西、甘肅省份為4 份。湖北作為此次疫情的危機中心,盡管湖北省旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好,武漢市旅游接待人次數(shù)近五年居全國副省級城市首位,但是復工復產(chǎn)帶來的防控成本和風險的增加,復工復產(chǎn)的政策文件數(shù)量較少,只有2份。分布在周邊的安徽省旅游企業(yè)復工復產(chǎn)的政策文件數(shù)量是6 份,這說明危機情境中政策擴散呈現(xiàn)“弱中心”效應。但從2020 年8 月8 日起,湖北省實施全省A 級旅游景區(qū)對全國游客免門票開放的政策后,湖北省旅游市場復蘇勁頭強勁。作為危機處理指揮中心、經(jīng)濟中心和政治中心的北京市,人口流動大,防控風險高,在“外防輸入、內(nèi)防擴散”的原則下,地方政府政治壓力更大,旅游企業(yè)復工復產(chǎn)的數(shù)量最多,這說明以北京為核心的“強中心”效應[35]。

總之,從政策空間維度可以發(fā)現(xiàn),中國特殊的體制特點在于中央和地方政府之間不僅存在命令與服從、領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系,一定程度上還存在相互博弈的互動關(guān)系。這種互動關(guān)系就使得每一級政府在政策擴散中扮演重要的角色,使得地方政府在政策制定中擁有自主性空間,共同為促進政策擴散和創(chuàng)新起到助推作用,協(xié)同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(三)政策發(fā)文主體

公共政策的運行是以公共政策系統(tǒng)為基礎(chǔ)的,政策主體是公共政策系統(tǒng)的重要組成部分,理解和分析旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策主體在府際的學習與采納對地方治理主體提升治理效能具有重要的價值和意義。統(tǒng)籌推進疫情防控和社會經(jīng)濟發(fā)展是復雜性工作,需要社會各方力量的參與。從發(fā)文機構(gòu)來看,旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策條文涉及中央發(fā)文機構(gòu)34個,地方發(fā)文機構(gòu)114 個(見表2)。

表2 中央和地方各機構(gòu)發(fā)文情況

從中央層面和地方層面對比而言,中央層面的政策文本“疫情”出現(xiàn)的頻次最多,內(nèi)容聚焦在“就業(yè)、政策、健康、復工、市場、金融、安全”等方面,而地方層面的政策文本“企業(yè)”出現(xiàn)的詞頻最多,內(nèi)容聚焦在“消費、項目、金融、市場、資金、貸款、物資”等方面。這說明央地政策主題存在異同。共同之處在于央地政策均強調(diào)“市場”的作用,均在推動“六穩(wěn)六保”工作落入實地,確保市場主體逐步走向正軌。金融支持成為旅游企業(yè)復工復產(chǎn)的有力措施,具體包括為企業(yè)提供專項信貸額度、加大貸款展期和續(xù)貸力度、減免利息等舉措。不同之處在于中央政策文本中“就業(yè)”提及比較多,保就業(yè)處于政策目標的首要位置,凸顯穩(wěn)定居民就業(yè)和保住工作崗位是經(jīng)濟工作的底線。如2020 年8 月6 日,人力資源和社會保障部、國家和發(fā)展改革委員會等十五部門出臺《關(guān)于做好當前農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》對農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)做了重要部署,提出支持發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游等產(chǎn)業(yè),促進就地就近就業(yè)。地方政策提到“消費”和“項目”比較多,打出促消費的政策“組合拳”,通過發(fā)放消費券助力旅游市場回暖；注重旅游基礎(chǔ)項目設施的建設,提高旅游服務的智能化、便利化、數(shù)字化。

此外,結(jié)合政策變遷理論,對不同階段政策主題變化進行分析與探討。間斷-均衡理論(Punctuated-Equilibrium Theory,PET)在政策變遷中較為常見,此理論跳出傳統(tǒng)的漸進主義邏輯,解釋公共政策在長期穩(wěn)定的狀態(tài)下偶爾發(fā)生非連續(xù)(Disjoint)或劇烈(Dramatic)的變遷[36]。間斷-均衡理論是由美國學者弗蘭克·鮑姆加特納(Frank.Baumgartner)和布萊恩·瓊斯(Bryan D.Jones)于20 世紀90 年代將古生物學中的“間斷-均衡”理論引入到公共管理領(lǐng)域,已經(jīng)成為重要的公共政策理論。一般而言,政策總體性目標、關(guān)鍵事件、政策數(shù)量等是劃分政策變遷的重要間斷節(jié)點；有限的注意力和注意力轉(zhuǎn)移是導致政策穩(wěn)定和政策突變的基本原因[37],政策變遷過程是政策場域中多元行動者價值理念共同作用的結(jié)果[38]。依據(jù)國務院新聞辦公室發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書中提到的中國抗擊疫情的艱辛歷程劃分的五個階段,即迅即應對突發(fā)疫情、初步遏制疫情蔓延勢頭、本土新增病例數(shù)逐步下降至個位數(shù)、取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)及湖北保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果、全國疫情防控進入常態(tài)化,結(jié)合圖1 的結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn)2020 年1～3 月是旅游企業(yè)紓困政策擴散間斷期。此期間,旅游企業(yè)暫停經(jīng)營活動,旅游政策主題是“疫情防控”“保障服務”“改革發(fā)展”等。2020年4 月份以后是政策擴散均衡期,旅游企業(yè)從復工復產(chǎn)逐漸擴大,并從4 月28 日后,全國疫情防控進入常態(tài)化,旅游政策主題轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋M”“就業(yè)”等,并主要針對中小微企業(yè)和個體工商戶等傾向于減免稅費、貸款貼息、物業(yè)租金、穩(wěn)崗就業(yè)等政策。

中央層面發(fā)文最多的機構(gòu)是文化和旅游部(16份),占總發(fā)文量的19.75%,其次分別為財政部(5份)、國家發(fā)展和改革委員會(4 份)、司法部(4 份)、國家衛(wèi)生健康委員會(4 份)、國家稅務總局(4 份)、中國人民銀行(4 份)。七大部門發(fā)文量占總發(fā)文量的50.62%。地方層面發(fā)文機構(gòu)則以人民政府辦公廳和文化和旅游廳(局)為主,發(fā)文數(shù)量分別是54份、29 份,分別占比35.76%、19.21%,二者合計占比為54.97%,超過發(fā)文比例的一半以上。財政廳(10份)、商務廳(6 份)、省委辦公廳(6 份)、中國人民銀行地方支行(6 份)、發(fā)展和改革委員會(6 份)、城鄉(xiāng)建設廳(6 份)六大部門均頒布旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策,八大部門合計發(fā)文占比為81.44%。其余13 部門比如稅務局、市場監(jiān)督管理局(廳)、地方銀行等均對旅游企業(yè)復工復產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容頒布出臺政策,但是政策發(fā)文量少,且較為分散。

在聯(lián)合發(fā)文方面,中央層面29 份政策中,聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量11 份,占比37.93%。其中,2 個部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量是4 份,2 個部門以上聯(lián)合發(fā)文數(shù)量是7 份,占聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量比例為24.14%。如國家發(fā)展和改革委員會、住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、商務部、中國人民銀行、國資委、稅務總局、市場監(jiān)管總局8 個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于應對新冠肺炎疫情進一步幫扶服務業(yè)小微企業(yè)和個體工商戶緩解房屋租金壓力的指導意見》。地方層面政策93 份政策文件中,聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量是22 份,占比23.66%。其中,兩個部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量是14 份,兩個部門以上聯(lián)合發(fā)文數(shù)量是8 份,占比8.60%。如海南省發(fā)展和改革委員會、海南省住房和城鄉(xiāng)建設廳、海南省財政廳等9 部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于應對新冠肺炎疫情進一步幫扶服務業(yè)小微企業(yè)和個體工商戶緩解房屋租金壓力的實施方案》的通知。

(四)政策主題內(nèi)容

政策主題是政策文本的主要內(nèi)容,在計量分析中通常是通過政策關(guān)鍵詞提取、詞頻分析、共詞分析等展現(xiàn)政策文本的焦點及其潛在的關(guān)系,進而探究政策的主要內(nèi)容。借助文本挖掘軟件ROSTCM6 分析政策文本的主題詞；通過詞頻統(tǒng)計形成政策文件中頻率較高的主題詞(中央層面和地方層面的政策文本主題詞見表3 和表4),并對這些高頻主題詞構(gòu)建共詞矩陣；利用社會網(wǎng)絡可視化分析軟件Net-Draw,構(gòu)建旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本高頻詞的共現(xiàn)網(wǎng)絡圖(見圖2 和圖3),網(wǎng)絡中節(jié)點大小代表的是發(fā)文頻次,節(jié)點越大,說明此節(jié)點在網(wǎng)絡中占有的位置越重要。連線的粗細代表的是合作聯(lián)系關(guān)系,連線越粗,說明二者之間的聯(lián)系越緊密。距離越近,越有可能形成一個聚類。從中央層面來看,政策文本的高頻詞分別是“疫情”“企業(yè)”“旅游”“服務”“文化”。詞頻分別是476、364、343、254、155。中介中心度依次是554.010、74.976、38.000、16.667、10.643。從地方層面來看,政策文本的高頻詞分別是“企業(yè)”“疫情”“旅游”“服務”“政策”。詞頻分別是3 573、2 111、1 631、1 210、946,中介中心度依次是920.000、140.667、92.667、22.000、0.667。分析結(jié)果說明五個詞在中央和地方政策文本中的重要性最高,具有較高的影響力,央地政策均注重旅游企業(yè)如何防控疫情,尤其是提到旅游服務質(zhì)量保證金暫退和旅游服務質(zhì)量提升。

圖2 中央層面政策主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡

圖3 地方層面政策主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡

表3 中央層面旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本主題詞

表4 地方層面旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本主題詞

五、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

研究對2020 年1 月份到8 月份共122 份旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文件,從府際政策差異視角出發(fā),從外部屬性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩方面,構(gòu)建“政策時間—政策空間—政策發(fā)文主體—政策主題內(nèi)容”分析框架,研究結(jié)果表明:第一,從外部屬性視角,就政策時間維度和空間維度而言,中央政府和地方政府發(fā)文的趨勢和高峰期基本趨于一致,地方政策響應比較迅速。但是,一項政策的出臺,一般需要較長時間的調(diào)研。而旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策卻呈現(xiàn)非常規(guī)情境下的政策爆發(fā)的現(xiàn)象。中央政策以極快的速度傳播,外部環(huán)境的震蕩導致決策注意力的突然躍遷；政府有限理性下注意力失衡,使得注意力從常規(guī)治理轉(zhuǎn)移到“疫情防控”和“復工復產(chǎn)”方面；政策時空聚集特征可以由指數(shù)式增長特征的曲線刻畫[39]。第二,從內(nèi)部結(jié)構(gòu)視角,就政策發(fā)文主體而言,旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策主體差異化、多元化,但是聯(lián)合發(fā)力度不夠,部門間政策協(xié)同有待提升。就政策主題而言,由于疫情期間政策學習時間縮短,政策主題呈現(xiàn)相似的特征,政策內(nèi)容出現(xiàn)高度的同質(zhì)性,政策模仿現(xiàn)象嚴重,容易導致政策的擱置和模糊執(zhí)行。央地政策均強調(diào)統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性,而央地政策差異在于二者分別聚焦于就業(yè)和消費。

(二)政策建議

根據(jù)上述中央和地方旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策的差異,從以下三方面提出對策和建議:

第一,提升協(xié)調(diào)創(chuàng)制政策水平,完善政策協(xié)同機制。由于旅游活動開展具有復雜性、關(guān)聯(lián)性等特征,復工復產(chǎn)政策制定亟需加強跨區(qū)域、跨層級的機構(gòu)間合作。完善政策協(xié)同機制,注重政策創(chuàng)制過程中的橫向協(xié)調(diào)與縱向溝通,建立和完善針對不同規(guī)模、不同地區(qū)、不同部門的較規(guī)范的現(xiàn)代化治理政策體系[40]。如疫情影響程度越嚴重的地區(qū)和啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應較長時間的地區(qū),應該加大對旅游企業(yè)的扶持力度。旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策制定速度快、效率高、覆蓋面廣,充分顯示我國政治制度和經(jīng)濟體制的優(yōu)勢,但是稅費政策落地的效果偏低,存在體制和機制不適用矛盾[41]。很多省份的政策文本中提到鼓勵旅游企業(yè)數(shù)字化發(fā)展,線上辦公等,但是中小旅游企業(yè)由于線上辦公效率低下等問題,這就導致旅游企業(yè)受惠難以落地。

第二,加強政府聯(lián)合發(fā)文力度,突破治理路徑依賴。如何使得政策更好地貫徹執(zhí)行成為政府關(guān)注的重點,在中國國家治理制度下,重大政策需要經(jīng)過政策試驗和府際學習,才會更加清晰化。疫情期間由于政策制定的特殊性,加上政策采納和政策執(zhí)行的雙重壓力,政策模仿、學習現(xiàn)象嚴重,加上中國自上而下的政治權(quán)威使得政策試驗表現(xiàn)趨同化現(xiàn)象。加強聯(lián)合發(fā)文力度,形成政策合力,以政策目標系統(tǒng)為基礎(chǔ),加強政策制定部門的協(xié)同力度,避免出現(xiàn)分權(quán)化、部門化、碎片化現(xiàn)象。提高政府合作的廣度和深度,推動府際關(guān)系的網(wǎng)絡化發(fā)展,實現(xiàn)多元主體的網(wǎng)絡協(xié)作治理。多元主體基于利益共同體需要相互協(xié)調(diào)、協(xié)同進步,以達到協(xié)同治理優(yōu)勢。政策措施需要緊密配合,金融措施、人事措施、引導措施要協(xié)同發(fā)力,使其轉(zhuǎn)化為治理效能并使政策受體受惠,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三,保持政策工具的均衡性,堅持精準施策。旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本囊括了較為全面的政策工具,比如稅費優(yōu)惠、金融支持、資金支持、消費端補貼、基礎(chǔ)設施建設、人才培養(yǎng)、科技研發(fā)、信息服務、公共服務、目標規(guī)劃、法律和管理制度、策略性措施等,基本覆蓋了旅游企業(yè)的需求。不難發(fā)現(xiàn),政策文本中出現(xiàn)“經(jīng)營困難”“具有發(fā)展前景”等描述性詞匯,并沒有具體的評判標準。一方面,應精準施策,細化政策落實細則,避免因官僚主義和形式主義等出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象；另一方面,建立政府、社會組織、企業(yè)、公民在內(nèi)的利益相關(guān)者參與和行動的多元主體參與機制,讓公眾表達政策需求和政策偏好,避免出現(xiàn)政策的變通執(zhí)行、政策的扭曲或偏差執(zhí)行,規(guī)避政策執(zhí)行的局部空轉(zhuǎn)。同時,要完善政策監(jiān)督機制,多層次的政策監(jiān)督對政策執(zhí)行至關(guān)重要,防止出現(xiàn)政策表面化、政策擴大化、政策缺損、政策曲解等。此外,在疫情防控常態(tài)化背景下,應做好政策儲備,打通紓困惠企政策堵點。

綜上所述,本研究利用文本挖掘的量化研究方法,對中央層面和地方層面旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策文本進行量化研究可以彌補傳統(tǒng)定性研究的模糊性和不確定性,政策分析框架可以客觀系統(tǒng)地呈現(xiàn)府際政策差異和協(xié)同情況,為政策協(xié)同治理提供新思路和新視角。未來需要通過將政策文獻與理論探討、案例分析、調(diào)研訪談等相結(jié)合,進一步探究旅游企業(yè)復工復產(chǎn)政策在多主體聯(lián)動下的政策實施效果,以及府際合作治理的內(nèi)在機理等。