王 濱 余 璐

一、中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀及特征

中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局總體上呈現(xiàn)北重南輕、東多西少的局面，生產(chǎn)力布局不平衡的問題較為突出。2020年，河北、江蘇、遼寧、山東、山西五個省的粗鋼產(chǎn)量合計5.93億噸，占全國總產(chǎn)量比例高達56%。

（一）中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整歷程

新中國成立之初，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)主要集中在鐵礦資源豐富的地區(qū)，鋼鐵企業(yè)不足20家(包括鞍鋼、本鋼、首鋼等)，粗鋼產(chǎn)量只有十幾萬噸，其中遼寧省粗鋼產(chǎn)量占全國的比重超過70%。

上世紀(jì)50、60年代，中國鋼鐵工業(yè)經(jīng)歷了三次基本建設(shè)高潮：第一次是第一個五年計劃，實施前蘇聯(lián)156個援建項目中的8大鋼鐵項目建設(shè)；第二次是1956年規(guī)劃并開始建設(shè)的“三大、五中、十八小”；第三次是1964年開始的“三線建設(shè)”。至此，我國大部分省市自治區(qū)都有了鋼鐵企業(yè)，為我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局打下了基礎(chǔ)，初步形成了基本完整的鋼鐵工業(yè)體系。后來受文革沖擊，我國鋼鐵生產(chǎn)幾經(jīng)徘徊，到1978年粗鋼產(chǎn)量只有3178萬噸。

改革開放初期，中國鋼鐵工業(yè)轉(zhuǎn)向以現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)為基礎(chǔ)，大力推進老企業(yè)技術(shù)改造擴大再生產(chǎn)的發(fā)展階段，1978-1992年間，從國外引進700多項先進技術(shù)，利用外資60多億美元。特別是引進國外先進技術(shù)裝備新建寶鋼、天津大無縫兩座現(xiàn)代化大型鋼廠，并對老鋼廠實施一系列重點改造項目，使中國鋼鐵工業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，縮小了與世界先進水平的差距。

上世紀(jì)90年代，我國建立了完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，這個時期中國鋼鐵工業(yè)發(fā)展的突出特點是由數(shù)量規(guī)模為主向調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主轉(zhuǎn)變，由鋼鐵產(chǎn)品長期數(shù)量短缺向控制總量轉(zhuǎn)變。1996年，我國粗鋼產(chǎn)量突破1億噸，從此至今我國成為世界最大的鋼鐵產(chǎn)品生產(chǎn)中心和消費中心。

進入新世紀(jì)以后，我國改革開放進入新的歷史時期，鋼鐵工業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，發(fā)展的外部環(huán)境出現(xiàn)新變化。隨著我國加入WTO，經(jīng)濟快速發(fā)展，東中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展更快。一方面東中部發(fā)達地區(qū)，制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對鋼材需求旺盛，成為鋼材主要消費地；另一方面我國粗鋼產(chǎn)量快速增長，相繼建設(shè)先進沿海鋼鐵基地，標(biāo)志著中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局從資源依托型向東部沿海沿江及長三角發(fā)達地區(qū)和靠近鋼鐵產(chǎn)品消費市場區(qū)域轉(zhuǎn)移，初步形成消費主導(dǎo)型與資源主導(dǎo)型并舉的產(chǎn)業(yè)布局。

同時，隨著改革開放的不斷深化，我國民營鋼鐵企業(yè)從無到有，由小變大，目前已被工信部納入規(guī)范條件名單的鋼鐵企業(yè)中，民營鋼鐵企業(yè)數(shù)量超過200家。民營企業(yè)粗鋼產(chǎn)量占全國粗鋼產(chǎn)量的60%以上。民營鋼鐵企業(yè)大多依托當(dāng)?shù)氐V石、煤炭和廢鋼資源而建，因此，礦石資源豐富的河北、煤炭資源豐富的山西、廢鋼資源豐富的江蘇成為我國民營鋼鐵企業(yè)的聚集地。

（二）中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局特征

1. 產(chǎn)業(yè)布局由資源依托型向消費主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

進入新世紀(jì)以來，中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整逐步從資源依托型向臨近沿海、沿江地區(qū)和靠近鋼鐵產(chǎn)品消費市場轉(zhuǎn)變，即向消費主導(dǎo)型布局轉(zhuǎn)變。相繼形成的鞍鋼鲅魚圈、首鋼曹妃甸、寧波鋼鐵、寶武湛江、河鋼樂亭、縱橫豐南等鋼鐵生產(chǎn)基地，以及山東日照、福建羅源、廣西防城港等企業(yè)集群，江蘇南通、鹽城也在陸續(xù)建設(shè)，推動我國鋼鐵沿海布局的戰(zhàn)略實施。近幾年，隨著淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能、置換新產(chǎn)能工作的進一步實施，沿海沿江鋼鐵項目不斷增多。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國沿海已建、在建及擬建鋼鐵產(chǎn)能約2.7億噸，其中已建和在建產(chǎn)能約1.9億噸?？傮w上看，目前我國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)呈現(xiàn)出內(nèi)陸資源型和沿江沿海消費型并舉的格局（見圖1、圖2、圖3）。

圖1 河北省鋼鐵企業(yè)分布圖

圖2 2020年我國分地區(qū)鋼鐵生產(chǎn)及消費結(jié)構(gòu) %

圖3 2005年我國分地區(qū)鋼鐵生產(chǎn)及消費結(jié)構(gòu) %

2. 地區(qū)間鋼材生產(chǎn)與消費不協(xié)調(diào)現(xiàn)象仍然存在

改革開放加快了我國東部特別是沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，對鋼材需求量持續(xù)較大幅增加，而鋼鐵產(chǎn)能布局調(diào)整步伐趕不上需求變化步伐。比較突出的是，華北、東北地區(qū)鋼產(chǎn)量大于消費，而華東、中南和西南地區(qū)鋼產(chǎn)量小于消費。2020年，我國粗鋼產(chǎn)量最大的華北地區(qū)粗鋼產(chǎn)量占全國比重達到34.7%，鋼材消費僅占19.4%；而華東地區(qū)鋼材消費比重占全國的41.7%，粗鋼產(chǎn)量比重僅為30.0%；中南地區(qū)鋼材消費比重占全國的20.6%，粗鋼產(chǎn)量比重僅為15.5%。與2005年相比，2020年我國鋼鐵生產(chǎn)及消費結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的局面沒有發(fā)生根本性改變。

3.中國鋼鐵生產(chǎn)北重南輕局面仍未緩解

我國北方地區(qū)鐵礦石資源豐富，許多鋼鐵企業(yè)，例如鞍鋼、本鋼、包鋼、太鋼、唐鋼等都是在當(dāng)?shù)罔F礦石資源基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，至今仍是我國重要的鋼鐵生產(chǎn)基地。2020年，我國鐵礦石原礦產(chǎn)量8.67億噸，其中華北和東北地區(qū)占比達66%，這二個地區(qū)粗鋼產(chǎn)量占比達44%。

在開放的市場中，一定比例的鋼鐵產(chǎn)品跨地區(qū)流動是正常的，但流動比例過大反映產(chǎn)業(yè)布局不夠經(jīng)濟合理。中國鋼鐵工業(yè)“北重南輕”的生產(chǎn)布局長期未能徹底改善，導(dǎo)致國內(nèi)大量鋼材從北方銷往南方，加大了物流成本。東北和華北是我國鋼鐵產(chǎn)能過剩較為嚴(yán)重的地區(qū)，鞍鋼、本鋼、首鋼等大型鋼鐵企業(yè)均將華東、中南等地作為國內(nèi)鋼材重點銷售地區(qū)。

目前，我國北鋼南運量超過500萬噸的企業(yè)有3家：鞍鋼、本鋼和首鋼(遷鋼及京唐)，其一半以上的鋼材要南銷。北方地區(qū)其他重點板材企業(yè)，如舞陽鋼鐵、邯鋼、太鋼及營口中板等南銷比重均超過40%，石鋼、邢鋼和東北特鋼等特鋼企業(yè)南銷比例也超過40%。未來，隨著我國東南沿海地區(qū)鋼鐵產(chǎn)能的逐步釋放，北鋼南運鋼材的市場阻力將可能增大。

4.環(huán)保問題嚴(yán)重地區(qū)、缺水地區(qū)鋼鐵產(chǎn)能比重仍然過大

河北省深受霧霾等環(huán)境問題影響，而該地區(qū)鋼鐵產(chǎn)能大、占比高，2020年河北省粗鋼產(chǎn)量2.5億噸，占全國比重23.5%。我國粗鋼產(chǎn)量70%以上分布在人均水資源低于1700立方米缺水警戒線的17個省份或直轄市，近60%集中分布在人均水資源低于500立方米的9個極度缺水省份或直轄市。

我國重點統(tǒng)計鋼鐵企業(yè)近60%分布在缺水地區(qū)，近40%分布在極度缺水地區(qū)。河北省人均水資源只有311立方米，卻集中了全國近23.5%的粗鋼產(chǎn)量。隨著水資源價格的大幅提升和費改稅制度的實施，已經(jīng)對極度缺水地區(qū)鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)成本和生存能力造成影響。

5.大中型鋼鐵企業(yè)與人口聚集區(qū)重合情況仍然突出

國內(nèi)鋼鐵企業(yè)中有很大一部分位于城市，相當(dāng)一部分鋼鐵企業(yè)位于省會城市或地區(qū)中心城市，與人口聚集區(qū)高度重合，“城市型”鋼廠特點明顯。據(jù)鋼鐵協(xié)會重點統(tǒng)計企業(yè)數(shù)據(jù)，2020年我國鋼產(chǎn) 量300萬噸以上的鋼鐵協(xié)會會員企業(yè)(集團口徑)有60家，粗鋼產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的75%，其中500萬噸以上的有40家，粗鋼產(chǎn)量占比達66%，這些鋼鐵企業(yè)大部分都與人口聚集區(qū)重合。

當(dāng)前，城市鋼廠在支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的同時，與城市擴大和功能定位的矛盾日益突出，加上我國城市鋼廠大多以長流程生產(chǎn)工藝為主，污染物排放源頭多，環(huán)保達標(biāo)排放壓力大。環(huán)境容量限制已經(jīng)成為這些城市鋼廠進一步發(fā)展的瓶頸。

二、中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局趨勢分析

中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的動因主要來自區(qū)域要素稟賦和比較優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，包括資源條件、市場條件、環(huán)境條件、政策條件等因素，而這些也是影響我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的主要因素。因此，中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整模式主要包括資源導(dǎo)向、市場導(dǎo)向、環(huán)境導(dǎo)向、物流導(dǎo)向和政策導(dǎo)向等（見圖4）。

圖4 我國鋼產(chǎn)量500萬噸以上鋼鐵企業(yè)分布

（一）資源導(dǎo)向

鋼鐵產(chǎn)業(yè)所需資源包括鐵礦石、焦炭、土地、水資源等，其中鐵礦石是主要的原材料資源，因此以鐵礦石為例說明資源條件對我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域布局調(diào)整的影響。

我國鋼鐵工業(yè)發(fā)展初期，由于交通運輸行業(yè)和國際貿(mào)易還不發(fā)達，原材料供應(yīng)主要依靠本地。因此，這一時期那些原材料資源豐富的地區(qū)，特別是煤、鐵復(fù)合區(qū)由于具備綜合比較成本優(yōu)勢，獲得了優(yōu)先發(fā)展，從而表現(xiàn)為鋼鐵產(chǎn)業(yè)的資源依托型布局。隨著交通運輸特別是水運的發(fā)展，原材料運輸成本大幅降低，而且隨著鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，投入產(chǎn)出比提高，資源對鋼鐵企業(yè)選址的約束力減弱，為鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整提供了可能。我國鐵礦石分布雖廣但儲量差距相對較大，其中以遼寧、四川、河北、山東儲量最為豐富，現(xiàn)有多數(shù)大型鋼鐵企業(yè)都是依托本地鐵礦石資源建立的。

我國鐵礦石生產(chǎn)與粗鋼生產(chǎn)布局變化表現(xiàn)出較高的相關(guān)性。如：華北地區(qū)粗鋼產(chǎn)量占全國比重的持續(xù)増長與該地區(qū)鐵礦石產(chǎn)量逐年快速增長密不可分。2020年，華北地區(qū)鐵礦石產(chǎn)量占全國比重從2000年的40.5%上升至49.4%，提高8.9個百分點；粗鋼產(chǎn)量占比從2000年的25.6%上升至34.7%，提高9.1個百分點。而東北地區(qū)粗鋼產(chǎn)量占全國比重的下降在很大程度上是該地區(qū)鐵礦石量占全國比重逐年降低的結(jié)果。2020年，東北地區(qū)鐵礦石產(chǎn)量占全國比重由2000年的27.4%下降至16.4%，下降了11個百分點；粗鋼產(chǎn)量占比從2000年的14.0%下降至9.5%，下降4.5個百分點。

我國鐵礦石貧礦多富礦少、礦石類型復(fù)雜、伴生共生組份多，因此隨著我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能的不斷擴張，國內(nèi)鐵礦石早已無法滿足國內(nèi)鋼鐵生產(chǎn)需要，進口鐵礦石逐步成為主要原材料供應(yīng)來源，我國鐵礦石進口依存度日益提高。

自2000年以來，我國鐵礦石進口量激增，鐵礦石價格水漲船高，進口鐵礦石轉(zhuǎn)運成本也大幅增加，降低了傳統(tǒng)資源依托型鋼鐵基地的比較優(yōu)勢。相對于本地資源的比較優(yōu)勢，在進口鐵礦石作為主要原材料供給的情況下，運輸成本成為區(qū)域比較優(yōu)勢的核心。

（二）市場導(dǎo)向

市場需求條件也是鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的重要影響因素。在我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，鋼鐵市場屬于賣方市場，由于鋼鐵產(chǎn)品供不應(yīng)求，鋼鐵品種結(jié)構(gòu)相對簡單，鋼鐵企業(yè)與下游產(chǎn)業(yè)銜接不緊密，無須貼近下游消費市場。

然而，隨著鋼鐵產(chǎn)能不斷擴張，我國鋼鐵市場已經(jīng)轉(zhuǎn)向買方市場，鋼鐵企業(yè)越來越需要了解下游產(chǎn)業(yè)實際需求，以便生產(chǎn)更能滿足下游產(chǎn)業(yè)需要的產(chǎn)品。因此，臨近消費市場不但能夠了解下游需求并快速對接，而且能夠降低產(chǎn)品運輸成本。由于我國東部沿海地區(qū)是鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)的主要消費市場，因此向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移更具比較優(yōu)勢。

在未來鐵礦石進口持續(xù)處于高位并主要依靠進口的背景下，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局正逐步向臨近消費市場的東部、南部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，一方面可以降低原材料運輸成本，另一方面可以降低鋼鐵產(chǎn)品抵達消費市場的成本，因此具有重大的現(xiàn)實意義。廣東湛江鋼鐵基地項目于2012年獲批，目前寶鋼湛江鋼鐵已基本實現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)能900萬噸水平，廣西也通過產(chǎn)能置換承接天津、河北、云南、河南等地約800萬噸煉鋼產(chǎn)能、1000萬噸煉鐵產(chǎn)能，能夠部分填補廣東省巨大的供需缺口，有利于改善我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的不平衡境況，改變鋼鐵供給“北重南輕”的局面。

（三）環(huán)境導(dǎo)向

環(huán)境條件包括當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量狀況以及污染物處理能力。鋼鐵產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)厮⒋髿?、土壤環(huán)境造成污染，許多鋼鐵企業(yè)因排污達不到城市環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)被迫遷移出市區(qū)。郊區(qū)空曠，有利于污染物擴散，排污標(biāo)準(zhǔn)較市區(qū)低，成為鋼鐵工業(yè)遷移的原因之一。我國鋼鐵企業(yè)大部分依托城市建設(shè)，隨著城市化推進，土地、水、能源等資源及環(huán)境壓力加大，被迫進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

我國原有資源依托型鋼鐵基地大多依托城市布局，水、土地資源日益短缺，環(huán)境約束增加，排污成本上升，發(fā)展日益受限，而沿海港口地區(qū)擁有豐富的海水資源，這也使資源依托型鋼鐵企業(yè)逐漸喪失了原有的成本優(yōu)勢，壓縮淘汰落后產(chǎn)能并向沿海港口地區(qū)轉(zhuǎn)移成為必然選擇。

河北、北京、上海、天津等省市都是我國人均水資源匱乏地區(qū)，這些地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越受制于資源環(huán)境約束。比如：河北和天津等省市明確提出壓縮產(chǎn)能目標(biāo)，到2020年底，河北省鋼鐵產(chǎn)能壓減至2億噸以內(nèi)，鋼鐵產(chǎn)能要么關(guān)閉，要么轉(zhuǎn)移到河北省沿海地區(qū)，要么轉(zhuǎn)移到域外其他省市；天津市鋼鐵產(chǎn)能控制在1500萬噸左右，一些鋼鐵產(chǎn)能或被關(guān)閉或搬遷調(diào)整到域外地區(qū)；寶鋼持續(xù)壓縮上海本地鋼鐵產(chǎn)能，或被關(guān)閉或轉(zhuǎn)移到域外地區(qū)。

中國鋼鐵工業(yè)單純以資源依托為特征的空間布局已經(jīng)暴露出效率不高、污染環(huán)境、導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等問題，原有的比較優(yōu)勢逐步轉(zhuǎn)換為比較劣勢，而臨海港地區(qū)由于臨近東南沿海發(fā)達地區(qū)消費市場、原材料和產(chǎn)成品轉(zhuǎn)運成本低、水和土地資源豐富，沿海港口城市作為大型鋼鐵基地更具比較優(yōu)勢。因此，產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢的變化是我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)由資源依托型向臨海港口型布局調(diào)整的主要動因之一。

（四）物流導(dǎo)向

物流條件也是影響鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的重要因素。如，主要依區(qū)域資源優(yōu)勢(如鐵礦石、煤炭等)發(fā)展起來的華北地區(qū)粗鋼產(chǎn)量全國占比的大幅度提升直接導(dǎo)致該區(qū)域凈輸出量和占比明顯增加；而鋼材主要消費地華東地區(qū)粗鋼產(chǎn)量全國占比卻不升反降，該區(qū)域凈輸入量和占比明顯增加，由此使得區(qū)域之間運輸量逐年擴大，鋼鐵工業(yè)物流壓力逐年增加。

從主要物流方式來看，2020年全國貨運量為463億噸，其中：鐵路貨運量44.6億噸，占比9.6%；公路貨運量343億噸，占比73.9%；水路貨運量76億噸，占比16.4%；民用航空貨運量677萬噸，占比0.01%。而在鐵路有限的貨運能力中，煤炭占據(jù)約一半的貨運量，鋼鐵工業(yè)的原燃料、產(chǎn)品運輸則需要在夾縫中求生存。

在國家積極推動“公轉(zhuǎn)鐵”的背景下，我國鋼鐵企業(yè)本來就緊張的物流狀況更加雪上加霜。當(dāng)鐵路運輸無法滿足各地區(qū)之間龐大的原燃料、鋼材物流時，就進一步給公路、水路等運輸方式增加了壓力，同時也增加了企業(yè)物流成本和銷售成本等費用。

（五）政策導(dǎo)向

中國鋼鐵工業(yè)所經(jīng)歷的三大轉(zhuǎn)折期，都受到政府政策的影響。20世紀(jì)60年代，我國鋼鐵工業(yè)布局充分考慮到當(dāng)時特殊的國情，大部分工廠布局在中西部環(huán)境艱苦地區(qū)；90年代受到改革開放政策影響，東部地區(qū)鋼鐵工業(yè)迅速興起；1999年西部大開發(fā)政策，為平衡區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，以西部原有的鋼鐵工業(yè)作為基礎(chǔ)重新發(fā)展起來。

近年來，我國東部、南部沿海地區(qū)一些新建大型鋼鐵基地項目，如山東日照鋼鐵基地、廣東湛江鋼鐵基地、廣西防城港鋼鐵基地等，各地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)整合項目與政府政策引導(dǎo)有很大關(guān)系。因此，政府政策導(dǎo)向是影響我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的一個重要因素。

此外，地方政府為實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，通常希望由本地企業(yè)控制當(dāng)?shù)刭Y源和市場，通過本地龍頭企業(yè)為主體率先完成省內(nèi)重組，從而阻止省外優(yōu)勢企業(yè)通過跨省并購實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。不過目前各地政府態(tài)度都已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，寶武、建龍、沙鋼、敬業(yè)等企業(yè)在跨省兼并重組方面均有建樹。

三、中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中存在的問題

近年來，中國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)明顯從內(nèi)陸資源指向型轉(zhuǎn)向沿海消費指向型布局。但是，產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)仍存在較大問題，主要有三重錯位：一是地區(qū)分布與資源分布錯位；二是地區(qū)分布與市場需求錯位；三是地區(qū)分布與國家發(fā)展錯位。中國鋼鐵工業(yè)在產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中主要存在如下問題：

（一）產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局不合理問題未得到根本改觀

從歷史產(chǎn)業(yè)布局看，我國大型鋼鐵企業(yè)如寶鋼、首鋼、武鋼和太鋼等，都主要分布在大城市，16個直轄市和省會城市建有大型鋼鐵企業(yè)，已經(jīng)越來越不適應(yīng)城市總體發(fā)展要求。這種布局一方面導(dǎo)致鋼鐵產(chǎn)成品遠(yuǎn)離消費市場，需要經(jīng)過長距離運輸，增加了物流成本，降低了企業(yè)競爭力；另一方面環(huán)境污染、水資源緊張、資源浪費等問題日益突出，可持續(xù)發(fā)展受限。同時，也導(dǎo)致布局分散、區(qū)域分割嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)集中度偏低。

從我國各地區(qū)鋼產(chǎn)量占比變化看，相比2000年，2020年經(jīng)濟最發(fā)達、鋼鐵供不應(yīng)求的華東地區(qū)和中南地區(qū)粗鋼產(chǎn)量占比出現(xiàn)下降，嚴(yán)重供過于求的東北地區(qū)占比雖出現(xiàn)下降，但鋼材凈流出量仍高達5000萬噸，而同樣嚴(yán)重供過于求的華北地區(qū)占比卻呈明顯上升趨勢，鋼材凈流出量超過1.6億噸。由此可見，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局不合理狀況并未得到根本改觀，鋼鐵產(chǎn)業(yè)“北重南輕”布局態(tài)勢長期未能得到改善，部分地區(qū)鋼鐵工業(yè)布局不符合全國主體功能區(qū)規(guī)劃和制造業(yè)轉(zhuǎn)移的要求（見圖5、圖6）。

圖5 2000年與2020年華北和華東地區(qū)粗鋼產(chǎn)量全國占比變化 %

圖6 2000年與2020年我國各地區(qū)粗鋼產(chǎn)量全國占比變化

（二）實施跨區(qū)域鋼鐵產(chǎn)能轉(zhuǎn)移可能帶來新的產(chǎn)能過剩

我國鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移從全局來看缺少統(tǒng)一規(guī)劃，各企業(yè)互不溝通、獨立行動，單個企業(yè)各自擴張趨勢明顯，往往造成合成謬誤，這既不利于產(chǎn)能布局優(yōu)化，也不利于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，卻可能帶來產(chǎn)能過剩、同質(zhì)化競爭問題。

從2010年開始，隨著產(chǎn)業(yè)援疆和中央對新疆實施差別化政策，以及產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移政策的實施，先后有大小不一的十多個鋼鐵項目在新疆建成投產(chǎn)。包括首鋼、寶鋼、新興鑄管、山鋼、新余鋼鐵等鋼鐵企業(yè)紛紛到新疆“跑馬圈地”，通過收購或者建廠的方式布局新疆。新疆粗鋼產(chǎn)能從2010年的1000萬噸增至2015年的2500萬噸，產(chǎn)能利用率從2010年的80%以上降至2015年的不足50%，而鋼消費量僅從2010年的800萬噸增至2015年的1100萬噸，導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，很多鋼鐵企業(yè)被迫破產(chǎn)關(guān)閉，造成極大的投資浪費。

當(dāng)前，在國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能過剩的背景下，大型鋼鐵企業(yè)在異地新建大型鋼鐵基地項目可能導(dǎo)致新的產(chǎn)能過剩問題。大型鋼鐵企業(yè)在異地新建項目的同時，本應(yīng)以壓縮、淘汰原有落后產(chǎn)能為先決條件，實行產(chǎn)能等量或減量置換。而且在現(xiàn)實操作中，一些早已停產(chǎn)或半停產(chǎn)的企業(yè)被用于產(chǎn)能置換，雖然有“等量置換”或“減量置換”的原則存在，但對于全國鋼鐵產(chǎn)量增長的抑制作用極為有限。

（三）鋼廠就近搬遷不能從根本上解決環(huán)境容量問題

根據(jù)河北省工信廳公布的產(chǎn)能置換方案，河北省鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能置換主要表現(xiàn)為裝備升級改造和退城搬遷改造兩種形式。即：通過自有產(chǎn)能和或購買河北省內(nèi)其他鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能進行減量置換（1.25:1），將原有規(guī)模較小的裝備進行升級，并在現(xiàn)有廠區(qū)建設(shè)；通過自有產(chǎn)能和或購買河北省內(nèi)其他鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能進行減量置換(1.25:1)，以退城搬遷的方式實現(xiàn)異地建設(shè)，搬遷到遠(yuǎn)離城區(qū)的郊區(qū)或沿海地區(qū)。

根據(jù)河北省28家鋼鐵企業(yè)公布的產(chǎn)能置換方案，有14個項目建設(shè)地點位于唐山市，其中6個項目為退城搬遷，即將鋼鐵產(chǎn)能從唐山市區(qū)轉(zhuǎn)移到唐山市下轄的曹妃甸區(qū)、樂亭縣、海港開發(fā)區(qū)和豐南區(qū)等沿海地區(qū)。上述四個地區(qū)相互毗鄰，雖然地處沿海，環(huán)境容量有所擴大，但并不能從根本上解決唐山市總體環(huán)境容量限制問題。

（四）企業(yè)在搬遷過程中需協(xié)調(diào)多方利益

城市鋼廠遷往本市郊區(qū)通常不存在財稅利益的轉(zhuǎn)移問題，即使存在也發(fā)生在地方政府不同層級之間，容易自行協(xié)調(diào)。而企業(yè)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，則必然存在原所在地政府與遷入地政府的財稅收益變化問題，往往成為阻礙企業(yè)聯(lián)合重組甚至企業(yè)正常經(jīng)營的障礙。另外，降低污染物排放成為地方政府重要的考核指標(biāo)，而鋼廠搬遷涉及有關(guān)節(jié)能減排目標(biāo)的再分配，處理好再分配也是件很復(fù)雜的事情。此外，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中如涉及到重組問題，還將涉及重組企業(yè)間的利益問題，如何協(xié)調(diào)好各方利益，是一項具有挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程。

企業(yè)很難籌措到充足資金。鋼鐵工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施、裝備和環(huán)保設(shè)施等投資巨大。由于鋼鐵行業(yè)屬于產(chǎn)能過剩行業(yè)，并且面臨維持長期盈利壓力，銀行業(yè)對鋼鐵行業(yè)的貸款限制較多，企業(yè)融資難、融資貴問題比較突出。鋼鐵企業(yè)連正常生產(chǎn)經(jīng)營所需的短期貸款都可能面臨問題，用于項目建設(shè)的長期貸款更是難以為繼，因此在實施搬遷過程中很難籌措到充足的資金支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

職工安置存在較大困難。很多城市鋼廠都處于省會城市或重要的二線城市，很多職工不愿意離開自己生活一輩子的城市到百公里之外的新廠去，職工子女就學(xué)、空巢老人就醫(yī)、新區(qū)住宅安置等問題，也將考驗地方政府和鋼鐵企業(yè)的應(yīng)對能力。同時，城市鋼廠搬遷帶動裝備大型化、現(xiàn)代化和生產(chǎn)高效化，對人員需求數(shù)量和層次會發(fā)生較大變化，新舊產(chǎn)能平衡中，涉及干部、職工培訓(xùn)上崗或其他安置，必然牽扯到安置富余人員和引進人才等。從實踐看，企業(yè)搬遷過程中職工安置存在很大困難，且效果不佳。

目前，我國鋼鐵行業(yè)已經(jīng)實施的城市鋼廠搬遷改造項目，如首鋼搬遷至曹妃甸、重鋼搬遷至長壽新區(qū)等，基本都是在2005-2010年完成的。這段時間內(nèi)市場形勢相對較好，資金成本相對較低，但即便如此，搬遷調(diào)整所需的龐大資金需求對鋼鐵企業(yè)來說仍然是一筆巨大的開銷。重鋼因搬遷造成巨額負(fù)債背上了巨大的包袱，從2010年開始，就一直掙扎在虧損和微幅盈利之間，最終被迫走上破產(chǎn)重整的道路。

除了巨額資產(chǎn)負(fù)債，固定資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營所受到的損失也會給企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。大多數(shù)鋼鐵企業(yè)在搬遷調(diào)整時都會淘汰掉大部分原有的生產(chǎn)設(shè)備，轉(zhuǎn)而新建更為先進的設(shè)備。被淘汰的這些設(shè)備大多數(shù)已經(jīng)提完折舊，正處于可以發(fā)揮最大效益的時期，有的設(shè)備甚至連折舊都還沒有提完，造成了巨大的固定資產(chǎn)損失，而新建設(shè)備投資巨大，折舊費用也很高。

五、推動鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有關(guān)政策建議

從世界鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的總趨勢看，產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整一定要與國家整體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，以及國家整體工業(yè)布局調(diào)整相結(jié)合，要與國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合。要有長遠(yuǎn)的眼光和規(guī)劃，不能為了解決眼前問題而給未來發(fā)展留下隱患。

(一)加強頂層設(shè)計和宏觀政策指導(dǎo)

針對城市鋼廠因環(huán)境容量不足而面臨搬遷，鋼鐵產(chǎn)能布局不合理導(dǎo)致供需不匹配，大量鋼材“北鋼南運”等問題，國家和地方應(yīng)立足資源、區(qū)位、環(huán)境、市場需求等條件，依據(jù)《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄(2018年本)》，因地制宜細(xì)化完善各區(qū)域鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策措施，同時要完善事中事后監(jiān)督管理機制，避免鋼鐵產(chǎn)業(yè)一窩蜂地向某一區(qū)域集中轉(zhuǎn)移，造成區(qū)域新的產(chǎn)能過剩。既要充分發(fā)揮大型鋼鐵企業(yè)的骨干帶頭作用，也要積極支持中小鋼鐵企業(yè)發(fā)展，如在廢鋼資源相對豐富的內(nèi)陸城市，鼓勵中小型短流程電爐企業(yè)發(fā)展。

國家和省市地方政府應(yīng)統(tǒng)籌具有重大戰(zhàn)略意義的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局和鋼鐵基地項目，積極探索區(qū)域合作和創(chuàng)新發(fā)展新體制；指導(dǎo)各地做好鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接轉(zhuǎn)移的規(guī)劃銜接、政策協(xié)調(diào)、信息共享、協(xié)同監(jiān)管等，逐步建立分層管理協(xié)同治理的新機制；推進不同層級、不同功能的鋼鐵產(chǎn)業(yè)園區(qū)融合發(fā)展，共享政策紅利，積極探索園區(qū)管理和建設(shè)主體市場化改革；支持中西部地區(qū)承接能夠發(fā)揮地方特色、具有綜合成本優(yōu)勢的鋼鐵產(chǎn)業(yè)。

（二）持續(xù)做好鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接

提升地區(qū)“硬件”“軟件”實力，是提高鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引力、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的根本保障。各地區(qū)要制定相關(guān)政策規(guī)劃，提供用地、投資、稅費和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的便利條件，其中包括綜合性規(guī)劃中的鋼鐵工業(yè)部分、鋼鐵工業(yè)專項政策以及針對重點鋼鐵企業(yè)的優(yōu)惠政策等，持續(xù)做好鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接。

一是持續(xù)推進減稅降費、簡政放權(quán)，切實降低鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)營成本；二是加快中西部地區(qū)中心城市和城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，催生創(chuàng)造新的鋼材需求；三是進一步優(yōu)化完善鐵路、公路路網(wǎng)布局，提高運行效率，逐步建立運輸服務(wù)一體高效的綜合交通運輸體系，著力降低物流成本；四是加大中西部電網(wǎng)建設(shè)和改造力度，繼續(xù)強化完善電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，滿足鋼鐵和下游相關(guān)用鋼產(chǎn)業(yè)快速增長的用電需求；五是鼓勵有條件的地區(qū)以投資建設(shè)鋼鐵下游工業(yè)加工基地為重點發(fā)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)集群，特別是用鋼量較大的工業(yè)，如機械、造船、汽車、家電等，不斷發(fā)展壯大以鋼鐵為主體的產(chǎn)業(yè)集群；六是以合作共贏為宗旨，更好地滿足本地產(chǎn)業(yè)集群和用戶對鋼材產(chǎn)品的專業(yè)化、個性化需求，構(gòu)建協(xié)同、高效、創(chuàng)新的鋼鐵產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

（三）充分發(fā)揮行業(yè)組織橋梁紐帶作用

由鋼鐵協(xié)會、科研機構(gòu)等相關(guān)單位牽頭，充分發(fā)揮行業(yè)組織的橋梁紐帶作用，集成整合各類相關(guān)信息資源，統(tǒng)籌建立產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強信息資源積累與更新。加強基礎(chǔ)評價、風(fēng)險監(jiān)測和信息共享服務(wù)，以國家主體功能區(qū)規(guī)劃和重點污染區(qū)域中環(huán)境和區(qū)域發(fā)展重點為基點，建立數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)，發(fā)布鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)域的負(fù)面清單，搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移預(yù)警系統(tǒng)；建設(shè)和運行服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一站式政策咨詢、支持和信息服務(wù)平臺和鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的企業(yè)交流平臺，為鋼鐵企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供及時的信息支撐，實現(xiàn)互聯(lián)互通、各方共享。同時，通過一站式平臺對外做好政策溝通協(xié)調(diào)，對內(nèi)強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，盡可能避免企業(yè)各自擴張和惡性競爭，避免企業(yè)盲目轉(zhuǎn)移。

（四）充分調(diào)動企業(yè)主觀能動性

研究制定完善兼并重組相關(guān)金融、稅收等政策，促進鋼鐵產(chǎn)業(yè)并購整合，進而帶動鋼鐵產(chǎn)業(yè)合理布局、有序轉(zhuǎn)移。鼓勵有實力的大型國有鋼鐵企業(yè)積極參與行業(yè)兼并重組工作，在重組企業(yè)的考核、國有資產(chǎn)保值增值等方面給予適當(dāng)放寬，特別是在兼并虧損企業(yè)時放寬兼并企業(yè)的利潤考核指標(biāo)，允許企業(yè)減值兼并，將虧損或低效設(shè)備淘汰。

（五）著眼國內(nèi)國際雙循環(huán)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

堅持以國內(nèi)大循環(huán)為主體，我國鋼鐵工業(yè)布局調(diào)整必須結(jié)合地區(qū)實際情況和未來發(fā)展趨勢，根據(jù)地區(qū)資源、人口、環(huán)境等諸多因素，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。一方面在市場需求大且鋼材供應(yīng)不足的地區(qū)適度發(fā)展鋼鐵工業(yè)；另一方面，應(yīng)充分考慮我國現(xiàn)有鋼鐵工業(yè)布局的實際情況，在鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能過剩地區(qū)適度發(fā)展下游用鋼行業(yè)，特別是用鋼量較大的工業(yè)，如機械、造船、汽車、家電等，充分發(fā)揮現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)的作用，避免造成不必要的浪費。吸取德國魯爾區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗及教訓(xùn)，緩解未來資源型城市所面臨的轉(zhuǎn)型壓力，避免出現(xiàn)大量失業(yè)工人給社會帶來不穩(wěn)定因素。

堅持國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)應(yīng)實施“走出去”戰(zhàn)略，研究目標(biāo)國家鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，并綜合考慮目標(biāo)國家政府效率、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、營商環(huán)境、資源稟賦、鋼材需求潛力等因素，找到適宜我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)國際化布局的國家或地區(qū)。

研究完善我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)國際產(chǎn)能合作相關(guān)政策。在投資上，研究制定完善有關(guān)對外投資財稅鼓勵政策，放寬或取消外資控股政策；貿(mào)易上，研究完善有利于國際貿(mào)易的進出口政策，并逐步與鋼鐵發(fā)達國家接軌；技術(shù)上，研究完善改造建設(shè)中項目急需的關(guān)鍵技術(shù)引進政策；人才上，研究完善國際化建設(shè)所需人才培養(yǎng)政策；國際合作上，研究搭建國際合作平臺，促進國際間產(chǎn)能、技術(shù)、節(jié)能環(huán)保及人才、管理等合作的政策。