■王頡

為提升國內(nèi)高等教育水平，促進高校治理能力現(xiàn)代化，我國啟動了“雙一流”工程。“雙一流”工程對一流管理要求極高，內(nèi)部審計是高校治理的重要組成部分。因此，“雙一流”對高校內(nèi)部審計提出了更高的要求。我國高校審計自1985 年實施以來，已經(jīng)歷了幾個歷史發(fā)展時期，留下了部分審計管理工作啟示。為支持和保證“一流”審計管理工作順暢開展，促進高校向“雙一流”的目標進一步邁進，迫切需要圍繞高校審計發(fā)展歷史進行研究分析。

一、二十世紀八十年代中期至九十年代初期：起步階段

1983 年我國審計署成立，負責(zé)部署和引導(dǎo)全國范圍內(nèi)的審計監(jiān)督工作。同年，審計署發(fā)出《關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示》，指出各國營企業(yè)與行政事業(yè)單位可按照需要開展內(nèi)部審計工作，做好企業(yè)與單位的內(nèi)部審計是實行好國家審計的基礎(chǔ)。內(nèi)部審計在政府的推動下開始實行。1985 年，內(nèi)部審計在教育系統(tǒng)中流行開來，高校審計作為國家審計的輔助力量之一，以維護國家財政資金規(guī)范為目的而建立，高校內(nèi)部審計也由此揭開序幕。

1.高校內(nèi)審制度的初步建立。

自八十年代中期起，國家教委陸續(xù)頒布了幾項適用于高校內(nèi)部審計工作的規(guī)定。1985 年與1987 年，國家教委分別頒布了《關(guān)于直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的暫行規(guī)定》和《關(guān)于直屬高等學(xué)校實行定期審計的暫行規(guī)定》。1990 年，國家教委發(fā)布了教育審計領(lǐng)域中首部較為全面的制度：國家教委第9 號令——《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，這一制度中明確提出了內(nèi)審職責(zé)范圍、工作流程以及人員配備的具體內(nèi)容。此項制度發(fā)布后，各高校迅速響應(yīng)，制定或修改了學(xué)校內(nèi)部審計的實施辦法。這一時期下，高校內(nèi)部審計制度初步建立，這些制度也為之后高校內(nèi)部審計制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.高校內(nèi)審工作的初步探索。

初期開展內(nèi)部審計的幾年中，各高校結(jié)合自身實際，按照國家教委提出的“邊組建，邊工作”、“抓重點，打基礎(chǔ)”的方針，積極探索與實踐各項審計工作，履行審計監(jiān)督職能。八十年代中期，各高校開展的經(jīng)濟活動較簡單，教育經(jīng)費的主要來源是國家財政撥款。因此，各高校將內(nèi)部審計重點放在學(xué)校教育經(jīng)費和辦學(xué)資金的使用上，主要對學(xué)校內(nèi)部的財務(wù)收支活動進行審計監(jiān)督，旨在通過開展財務(wù)收支審計、教育經(jīng)費審計、財務(wù)決算審計、違規(guī)違紀專項審計來幫助國家和學(xué)校檢查財務(wù)活動的真實性和合法性，以此降低高校內(nèi)部財務(wù)違紀問題發(fā)生的概率，進而減少國家的損失。

3.高校內(nèi)審機構(gòu)的初步設(shè)立。

1985 年，國家教委委屬高校按照國家教委提出的“邊組建，邊工作”要求，一方面積極組建校內(nèi)審計機構(gòu)，另一方面同步開展著審計工作。至1985 年年底，絕大多數(shù)委屬高校已經(jīng)完成了內(nèi)審機構(gòu)與人員隊伍的建立。但在這一時期下，高校的審計人員大多都是財會專業(yè)背景，由財會崗位轉(zhuǎn)崗而來，甚至有些高校的審計崗位是由與審計專業(yè)無關(guān)的人員擔任的，審計人員的專業(yè)知識較薄弱。同時，由于高校內(nèi)審是服務(wù)于國家審計而建立，接受著國家審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，高校內(nèi)審機構(gòu)的自主權(quán)也相對較小。

總的來說，在我國高校審計實行的初期，絕大多數(shù)委屬高校都建立了內(nèi)審機構(gòu)，但這一階段高校內(nèi)審?fù)瓿傻娜蝿?wù)多是來源于上級部門的安排和指定，而不是出于對自身內(nèi)部管理的需要，高校領(lǐng)導(dǎo)與審計人員對開展審計工作的積極性和重視度都較低。因此，高校審計工作的優(yōu)勢在這一時期還沒有發(fā)揮出來。

二、二十世紀九十年代初期至二十一世紀初期：發(fā)展階段

進入九十年代之后，社會各界對高等教育事業(yè)在國家發(fā)展中戰(zhàn)略性地位的認識水平大大提升。1993 年國務(wù)院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中強調(diào)，九十年代我國要發(fā)展科學(xué)技術(shù)和促進改革開放，都離不開高等教育事業(yè)的開展。高等院校在這一時期獲得的教育經(jīng)費數(shù)額大幅增長。這一背景下，僅按照上級指示完成審計工作已不能滿足高校經(jīng)營管理的要求，高校審計步入發(fā)展階段。

1.針對特定內(nèi)容的審計條例涌現(xiàn)。

九十年代初起，國家教委陸續(xù)印發(fā)了一系列高校審計工作規(guī)范文件，增加了高校內(nèi)部審計制度規(guī)范層面的內(nèi)容。1995 年《關(guān)于加強對教育經(jīng)費審計監(jiān)督的意見》發(fā)布。1996 年國家教委第24 號令——《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》發(fā)布。隨后，為促進高等院校貫徹執(zhí)行國家教委第24 號令，1997 年，國家教委發(fā)布《高等學(xué)校財務(wù)收支審計實施辦法》《教育系統(tǒng)基建、修繕工程項目審計實施辦法》《教育系統(tǒng)固定資產(chǎn)審計實施辦法》《高等學(xué)校有關(guān)行政負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計實施辦法》及《高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況審計實施辦法》。這些規(guī)章制度與《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》共同構(gòu)成了教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的基本法規(guī)體系，至此，高校審計工作有法可依的力度更強。

2.審計工作開展的類型增加。

進入九十年代，除基礎(chǔ)的財務(wù)審計外，經(jīng)濟效益審計與基建和修繕工程審計成為這一時期高校審計的重點內(nèi)容。這一階段，高等院校教育經(jīng)費增長的同時，也暴露出教育經(jīng)費流失和浪費的問題。因此，各高校將審計的重點轉(zhuǎn)向教育經(jīng)費的使用效益，在財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，通過開展效益審計，評價各項經(jīng)費的使用效益。另外，這一時期下高等院校辦學(xué)規(guī)模逐步擴大，學(xué)?；窘ㄔO(shè)和修繕工程項目數(shù)量不斷增加，其中有部分投資效益低、低水平重復(fù)建設(shè)、多計工程量、多套定額標準的項目在實施中嚴重浪費了資金，因此，高校內(nèi)審部門也將審計重點擴展至基建和修繕工程審計。此外，據(jù)2001 年教育審計年鑒報道，教育部部屬高校2000 年開展的審計工作還包括“211 工程”專項審計、重點建設(shè)資金審計、并校審計、合同審計、工程項目審計、校辦產(chǎn)業(yè)審計、后勤改制審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項審計等內(nèi)容?？梢姼咝徲嫿?jīng)過十年發(fā)展，其所涉工作類型已得到大幅擴展。高校審計在這一時期的自我服務(wù)意識逐漸提高，致力于通過查明錯誤弊端以減少各類違法違紀活動對高校運營的影響。

3.內(nèi)審機構(gòu)的自主權(quán)提高。

九十年代我國政府機構(gòu)改革，將教育部審計局從審計署的派駐機構(gòu)調(diào)整為派出機構(gòu)，國家審計機關(guān)不再直接管理教育系統(tǒng)內(nèi)部的審計工作，高校審計機構(gòu)的自主權(quán)增加、自我領(lǐng)導(dǎo)意識提高。與此同時，隨著高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展，教育部多次舉辦了高校審計領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班和審計人員培訓(xùn)班，前者通過邀請專家授課與專家經(jīng)驗分享，提升了高校領(lǐng)導(dǎo)干部對審計監(jiān)督工作的重視度和對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)能力，后者則是通過開展專業(yè)審計、財經(jīng)法規(guī)、財會課程，提高了高校審計人員的業(yè)務(wù)水平專業(yè)能力。

因此，不難看出自九十年代起，高校內(nèi)審工作基本實現(xiàn)有法可依，審計機構(gòu)的自我服務(wù)意識提高，內(nèi)審部門通過開展多種類型的工作履行著其財務(wù)監(jiān)督的職能，審計防范經(jīng)濟活動舞弊的作用這一時期得到發(fā)展。

三、二十一世紀初期至今：新階段

進入二十一世紀，全國高等教育改革工作深化，高等院校掀起擴招熱潮，國內(nèi)普通高校數(shù)量也在增加，我國高等教育逐漸由精英化向大眾化轉(zhuǎn)變。與此同時，我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展深入，推動高等院校進入到一個更為開放和活躍的經(jīng)濟環(huán)境中。伴隨高等教育事業(yè)改革的深化與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，高校內(nèi)部所涉經(jīng)濟活動日益多樣化，外部辦學(xué)環(huán)境日益復(fù)雜化，高校內(nèi)部治理難度進一步加大。2004 年，為使高校審計適應(yīng)教育改革和發(fā)展的新形勢，教育部頒布了第17 號令《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，該規(guī)定對新時期下審計含義與職權(quán)等內(nèi)容做出了新的描述。新時期下，面對高校管理任務(wù)和風(fēng)險的增加，高校審計的角色定位發(fā)生了變化，高校內(nèi)部審計工作進入了新階段。

1.重視風(fēng)險的控制和管理。

新時期下高校運營和發(fā)展環(huán)境發(fā)生了變化，各類風(fēng)險接踵而至，高校風(fēng)險管理成為高校審計工作的新內(nèi)容。為能幫助學(xué)校更好地應(yīng)對未知的經(jīng)濟風(fēng)險，最大化地減少學(xué)校的損失，高校審計增強了對債務(wù)風(fēng)險、實物資產(chǎn)風(fēng)險、戰(zhàn)略決策風(fēng)險等經(jīng)濟風(fēng)險的控制和管理。高校風(fēng)險導(dǎo)向下的審計工作，開始關(guān)注高校審計風(fēng)險警示功能的發(fā)揮，審計機構(gòu)通過在項目開始前和項目實施的過程中實施審計監(jiān)督，主動識別出可能對辦學(xué)效益產(chǎn)生影響的各種不確定因素，并且提出正確的風(fēng)險警示，這與各高校之前普遍實行的事后審計披露工作的方式不同。

2.轉(zhuǎn)變審計工作的職能定位。

截止到2000 年，高校審計工作已經(jīng)完成了十幾年的探索和實踐，逐步發(fā)展成高校內(nèi)部治理環(huán)節(jié)中必不可少的部分。進入新時期，高校審計的職能定位開始轉(zhuǎn)變。2009 年頒布的內(nèi)審實務(wù)指南第4 號中，指出高校內(nèi)審應(yīng)改變單一地履行監(jiān)督職能的方式，同時履行審計監(jiān)督和管理服務(wù)職能。新時期下，高校逐漸形成財務(wù)審計和管理審計相結(jié)合的審計模式。高校內(nèi)部審計不再只局限于經(jīng)濟活動監(jiān)督者的身份，工作內(nèi)容也不只是去發(fā)現(xiàn)違紀問題，而是開始對審計對象進行綜合分析評價，以及為幫助高校實現(xiàn)內(nèi)部控制和治理提供建議。高校審計職能定位逐漸由監(jiān)督轉(zhuǎn)向監(jiān)督、評價和建議。

3.設(shè)置獨立的內(nèi)審機構(gòu)。

新時期下，我國高校中主要有三種內(nèi)審機構(gòu)設(shè)立的形式，一是獨立于其他各部門設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)，二是將內(nèi)審機構(gòu)并入到紀檢部門中，三是將內(nèi)審機構(gòu)并入到財務(wù)部門中。2012 年的研究顯示，我國有78%的高校設(shè)立了獨立內(nèi)審機構(gòu)，其余22%的高校中審計與紀檢部門合署辦公。獨立設(shè)置內(nèi)審機構(gòu)是高校審計在一時期的特征。雖然設(shè)置獨立機構(gòu)已是大勢，但在一些高校中，審計在內(nèi)部管理體系中的地位不高，審計工作開展過程中受領(lǐng)導(dǎo)意愿等人為因素的干擾，致使審計無法有效發(fā)揮其監(jiān)督制約的作用。與此同時，新時期下高校繼續(xù)加大配備內(nèi)審工作專職人員的力度，但高校審計業(yè)范圍廣泛，對于涉及基建工程審計這類專業(yè)性強的審計工作，一般審計人員常常無法勝任，需要專職審計人員或復(fù)合型人員來完成，但目前高校中還缺乏這類人員。

新時期下的高校審計將職能拓展至評價與監(jiān)督，審計部門通過識別各類潛在的風(fēng)險，以為高校管理提供服務(wù)為導(dǎo)向開展審計工作。但是高校審計與“一流”審計的實現(xiàn)還有些距離，部分高校審計職能的履行水平、機構(gòu)的獨立性水平、人員的專業(yè)性水平依然有待提高。

2015 年，為適應(yīng)新時期下高等教育發(fā)展的需要，國家制定“雙一流”高校建設(shè)戰(zhàn)略?！半p一流”目標的實現(xiàn)對高校審計工作提出了更高的需求，本文基于歷史發(fā)展啟示，為支持和保障“雙一流”高校的建設(shè)提出以下優(yōu)化高校審計管理工作的對策。首先，高校審計部門要明確審計的職能是監(jiān)督、評價和建議，應(yīng)充分了解高校內(nèi)部各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)，為高校決策做輔助。其次，高校要全面開展各種類型的審計工作，審計對象應(yīng)包含財務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部控制、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任、建設(shè)工程、學(xué)校資產(chǎn)使用、教育部重大工程等高校重大經(jīng)濟活動，對于部分重要的經(jīng)濟活動，要推進事前、事中與事后審計的實施。同時，高校應(yīng)繼續(xù)加強審計的獨立性建設(shè)，設(shè)立獨立的審計部門，給予審計部門與教務(wù)部門、科研單位、財務(wù)部門同等的重視程度，保證審計過程和結(jié)果不受任何個人的影響。最后，高校要建立一支高水平的審計隊伍，引進或培養(yǎng)一些具備財務(wù)、管理、工程技術(shù)、法律、信息技術(shù)各領(lǐng)域知識的專職審計人員或復(fù)合型審計人員，保證對專業(yè)性要求較高的審計工作開展順利。