檢察機(jī)關(guān)落實“應(yīng)聽盡聽”工作要求，以“看得見”“聽得見”的方式贏得人民群眾對行政檢察工作的理解和支持，真正讓聽證成為促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解的抓手和助推器

當(dāng)前，行政檢察工作還在起步、探索階段，“做實行政檢察”是檢察機(jī)關(guān)對自己的基本要求，努力讓人民群眾在行政檢察工作中有實實在在的獲得感。

實質(zhì)性化解行政爭議

檢察機(jī)關(guān)將為民紓憂解困作為開展行政檢察工作的宗旨，從開展行政爭議實質(zhì)化解工作入手，讓司法為民理念體現(xiàn)在行政檢察工作的每一個細(xì)節(jié)，通過加強(qiáng)協(xié)作配合、解決實際問題、傾力釋法說理等方式，為弱勢群體排憂、為民營經(jīng)濟(jì)護(hù)航、為行政機(jī)關(guān)解難。

“32年了，登記錯誤的土地使用證終于被撤銷了?！蹦赀^八旬的袁某云在得知湖南省慈利縣自然資源局已將糾正后新的不動產(chǎn)權(quán)證書交由嬸子胡某妹后，堅持要來湖南張家界市檢察院，向辦案人員當(dāng)面表示感謝。在該院的努力下，雖然袁某云申請監(jiān)督未被支持，但實際問題得到了解決，他對辦理結(jié)果非常滿意。

2012年，袁某云意外得知，自己借給叔叔袁某煥使用的豬欄屋舊址居然在1989年就登記到了叔叔名下。震驚之余，因為叔叔已經(jīng)過世，他便以嬸子胡某妹家強(qiáng)占其宅基地為由，踏上了上訪維權(quán)之路。該案歷經(jīng)縣國土部門、信訪部門等多家單位處理仍未解決。

2015年10月，袁某云起訴至縣法院，要求縣政府撤銷1989年8月為袁某煥頒發(fā)的《集體土地建設(shè)用地使用證》。該案經(jīng)一審、二審、再審，法院均以袁某云的訴訟請求超過了法定起訴期限為由，駁回了他的訴訟請求。

袁某云不服，向張家界市檢察院申請監(jiān)督。該院經(jīng)審查后認(rèn)為，袁某云的訴訟請求確已超過法定起訴期限，法院判決并無不當(dāng)，決定不支持袁某云的監(jiān)督申請。同時又認(rèn)為，該案歷經(jīng)多個部門、多個環(huán)節(jié)處理，仍然不能定分止?fàn)?，且矛盾?fù)雜尖銳，不能簡單憑一紙《不支持監(jiān)督申請決定書》就完成工作，應(yīng)按照最高檢組織開展的行政爭議實質(zhì)性化解專項監(jiān)督活動要求，主動化解矛盾，解決糾紛，遂將該案報送至湖南省檢察院。省檢察院將該案列為全省重點行政爭議實質(zhì)性化解案件。

隨后，承辦檢察官開展了全面調(diào)查取證，調(diào)取法院案卷、調(diào)取縣國土管理局地籍檔案、現(xiàn)場勘驗、走訪知情人。經(jīng)調(diào)查查明，縣政府誤將袁某云享有使用權(quán)的土地登記在了袁某煥名下。2020年9月，張家界市檢察院向縣政府發(fā)出檢察建議，要求對土地使用權(quán)錯誤登記予以更正。

2021年7月，張家界市檢察院收到縣政府的整改情況反饋，稱相關(guān)行政職能部門經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)查、聽取相關(guān)當(dāng)事人意見、擬訂方案、登記公示，重新核發(fā)了新證，并已派專人將新的不動產(chǎn)權(quán)證書交給袁某云。至此，困擾袁某云多年的煩心事徹底畫上了句號。

聲音

方紅衛(wèi)（全國人大代表、陜西省漢中市市委書記）

建議加大行政檢察的工作力度，充分發(fā)揮行政檢察工作“一手托兩家”的作用，助力法治政府建設(shè)。優(yōu)化行政檢察程序，宣傳行政檢察職能和工作成效。

韓振東（全國人大代表、華電能源股份有限公司佳木斯熱電廠生產(chǎn)技術(shù)部副主任）

建議檢察機(jī)關(guān)持續(xù)關(guān)注化解多年申訴無解的典型案件、具有積極社會意義的爭議案件，多開展公開聽證，讓聽證成為促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解的重要抓手和“助推器”。

左俊（全國人大代表、安徽省政府副秘書長）

一起行政訴訟案件，訴訟程序嚴(yán)格“按規(guī)定”走了一圈又一圈，司法機(jī)關(guān)也都依法作出處理，但就是“車轱轆打空轉(zhuǎn)”，問題得不到解決，陷在法律程序里出不來，各方身心俱?！?針對群眾反映強(qiáng)烈的“程序空轉(zhuǎn)”的問題，建議檢察機(jī)關(guān)常態(tài)化推進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解。

此案是檢察機(jī)關(guān)“實質(zhì)性化解行政爭議，為群眾辦實事解難題”的一個縮影。從檢察機(jī)關(guān)的視角來說，行政爭議實質(zhì)性化解，就是要圍繞檢察履職，檢察官成為檢察調(diào)解員，對行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的實質(zhì)性行政爭議，采取公開聽證、法制教育、釋法說理等方式，促成和解，實現(xiàn)案結(jié)事了政和。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育常態(tài)化開展行政爭議實質(zhì)性化解，2021年1—9月共化解行政爭議4937件，其中爭議20年以上的49件，10年以上的238件。

2021年9月27日上午，最高檢召開主題新聞發(fā)布會，發(fā)布第三十批指導(dǎo)性案例，為檢察機(jī)關(guān)行政爭議實質(zhì)性化解工作提供辦案指導(dǎo)。最高檢黨組成員、副檢察長楊春雷在發(fā)布會上表示，為解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題，檢察機(jī)關(guān)將實質(zhì)性化解行政爭議作為一項常態(tài)化工作開展，從2019年11月開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，到2021年堅持把這項工作作為“我為群眾辦實事”實踐活動的重要內(nèi)容，持續(xù)深入開展。2021年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求檢察機(jī)關(guān)全面深化行政檢察監(jiān)督，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。

楊春雷進(jìn)一步介紹說，發(fā)布這批以行政爭議實質(zhì)性化解為主題的指導(dǎo)性案例，是推動行政檢察高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要，有利于引領(lǐng)各級檢察機(jī)關(guān)踐行以人民為中心的思想，立足監(jiān)督職能促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解，實現(xiàn)解民憂、破難題常態(tài)化；是指導(dǎo)各級檢察機(jī)關(guān)積極參與社會治理的客觀需要，有利于推動行政爭議訴源治理與加強(qiáng)、創(chuàng)新基層社會治理相結(jié)合，從源頭上促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，減少行政爭議發(fā)生；是發(fā)揮法治宣傳的客觀需要，有利于落實“誰執(zhí)法、誰普法”的要求，讓老百姓以看得見的方式感受到行政檢察工作的新?lián)?dāng)、新作為，有效提升行政檢察的社會知曉度和影響力，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對行政檢察工作的認(rèn)同。

加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督制度化、規(guī)范化建設(shè)

“一個案例勝過一打文件”。最高檢深入落實張軍檢察長關(guān)于加強(qiáng)案例指導(dǎo)工作的指示要求，推進(jìn)案例庫建設(shè)，加強(qiáng)典型案例、指導(dǎo)性案例編發(fā)工作，2019年以來已編發(fā)行政檢察指導(dǎo)性案例2批9件，正在提請最高檢檢委會審議指導(dǎo)性案例5件。圍繞服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六保”、三大攻堅戰(zhàn)、民營企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民工合法權(quán)益、耕地保護(hù)以及行政審判活動違法、公開聽證、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督等主題，編發(fā)行政檢察典型案例132件。會同有關(guān)部門加強(qiáng)行政檢察案例庫建設(shè)，收集梳理各類典型案例378件，報送入庫253件。

2021年11月23日，最高檢發(fā)布第三批“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例。最高檢第七檢察廳負(fù)責(zé)人介紹，該批典型案例持續(xù)聚焦群眾急難愁盼問題，圍繞涉案企業(yè)超標(biāo)的額查封、行政處罰、行政補(bǔ)償?shù)让駹I企業(yè)發(fā)展的重大問題，努力為企業(yè)發(fā)展“松綁”解困，以實質(zhì)性化解行政爭議助力依法保護(hù)民營企業(yè)的合法權(quán)益。如在辦理吉林省某市人力資源和社會保障局申請執(zhí)行勞動保障監(jiān)察行政處理決定檢察監(jiān)督案中，檢察機(jī)關(guān)既注重依法保障勞動者合法權(quán)益，又充分考慮企業(yè)實際情況，主動同行政機(jī)關(guān)、法院溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮聯(lián)動機(jī)制作用，采取調(diào)查核實、公開聽證、釋法說理等方式，實質(zhì)性化解行政爭議，助力企業(yè)健康發(fā)展。

為加強(qiáng)行政檢察的監(jiān)督制度化、規(guī)范化建設(shè)，在典型案例之外，最高檢于2021年8月25日發(fā)布修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）?！兑?guī)則》于2021年9月1日起正式施行。

最高檢黨組成員、副檢察長楊春雷在通報《規(guī)則》修訂有關(guān)情況時表示，基于行政訴訟及行政訴訟監(jiān)督的自身屬性和特點，此次修訂采取了制定單獨且體例完整的《規(guī)則》的方式，以便為辦理行政訴訟監(jiān)督案件提供明確規(guī)范指引。

《規(guī)則》進(jìn)一步暢通了司法救濟(jì)渠道，以保障當(dāng)事人的程序權(quán)利。《規(guī)則》將申請監(jiān)督期限的起算點由原來的“人民法院作出駁回再審申請裁定之日”修改為“送達(dá)之日”，解決了作出日期與送達(dá)日期存在時間差、行政訴訟監(jiān)督期限起算點設(shè)置不合理問題；嚴(yán)格辦案期限，規(guī)定原則上應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)審查終結(jié)并作出決定；單設(shè)一節(jié)專門規(guī)定聽證程序，進(jìn)一步規(guī)范了聽證的條件、范圍和步驟。

為踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念、提升辦案質(zhì)效，《規(guī)則》建立了繁簡分流制度，新增一節(jié)規(guī)定簡易案件辦理程序，明確簡易案件的審查終結(jié)報告、審批程序應(yīng)當(dāng)簡化；完善調(diào)查核實制度，明確調(diào)查核實適用條件，豐富調(diào)查核實內(nèi)容，完善對妨礙調(diào)查核實的處置措施；新增智慧借助原則及類案檢索的規(guī)定；明確抗訴條件，如將“人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)”列入新證據(jù)范圍。

《規(guī)則》進(jìn)一步完善了案件辦理程序，一是增加辦理行政訴訟監(jiān)督案件實行司法責(zé)任制的要求，改變原來“承辦人承辦—部門負(fù)責(zé)人審核—檢察長（檢察委員會）審批決定”的辦案機(jī)制，建立完善辦理行政訴訟監(jiān)督案件的辦案組織形式，改革討論和審核案件程序；二是明確檢察機(jī)關(guān)在提出再審檢察建議之日起五日內(nèi)將《再審檢察建議書》及審查終結(jié)報告等案件材料報上一級檢察院備案；三是完善對抗訴的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，包括督促、審判程序違法行為監(jiān)督、再次提出抗訴等方式，避免“一抗了之”，落實監(jiān)督責(zé)任。

針對行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的突出問題，《規(guī)則》對推動實質(zhì)性化解行政爭議這一重要目標(biāo)予以明確，增加規(guī)定實質(zhì)性化解行政爭議的原則、方式等內(nèi)容，進(jìn)一步明確行政訴訟監(jiān)督案件“一案三查”的辦理思路。

《規(guī)則》新增了專項監(jiān)督和類案監(jiān)督方式，進(jìn)一步加強(qiáng)穿透式監(jiān)督，同時強(qiáng)調(diào)自覺接受監(jiān)督，建立完善人民法院的異議及處理程序，形成與法院的良性互動，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

運用公開聽證，發(fā)揮行政檢察工作“一手托兩家”的作用

在多方努力下，行政檢察監(jiān)督質(zhì)效大幅度提升。2021年1—9月，全國檢察機(jī)關(guān)行政部門踐行穿透式監(jiān)督理念，充分發(fā)揮“一手托兩家”作用，對行政機(jī)關(guān)不履行生效判決裁定、違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)等違法行為，依法發(fā)出改進(jìn)工作或社會治理類檢察建議7832件，同比上升1.6倍，相關(guān)單位采納6683件，采納率85.3%，同比增加22.7個百分點。

“行政部門在對我公司處罰過程中存在嚴(yán)重的程序違法，所以這起案件法院不應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，我們不服，無論如何都要討個說法?！?020年12月的一天，某公司負(fù)責(zé)人到新疆維吾爾自治區(qū)瑪納斯縣檢察院申請監(jiān)督。通過他提交的材料和講述，該院負(fù)責(zé)承辦此案的檢察官全面了解了某公司與相關(guān)行政部門之間的糾葛。

2019年7月3日，瑪納斯縣某公司工人在該公司承建項目的施工現(xiàn)場進(jìn)行外墻保溫刷漆時，發(fā)生一起高處墜落事故，造成一人死亡。事故發(fā)生后，相關(guān)行政部門對該事故立案，并經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，某公司對這起事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，遂對該公司處以人民幣20萬元的行政罰款。因某公司未執(zhí)行該行政處罰款，也未提起行政復(fù)議或訴訟，相關(guān)行政部門向瑪納斯縣法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。法院審查后認(rèn)為，該案具備法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行條件，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。某公司則認(rèn)為，行政部門對其處以大額罰款，在其提出聽證申請后沒有依法組織召開聽證會，而且作出行政處罰超過法定期限，存在程序違法。

某公司經(jīng)向該行政部門申辯無果后，公司負(fù)責(zé)人帶著厚厚的材料和滿腹怨憤找到瑪納斯縣檢察院申請監(jiān)督。瑪納斯縣檢察院檢察官受理該案后，經(jīng)查閱案卷、走訪調(diào)查、詢問當(dāng)事人，對案件全面審查后認(rèn)為，該案主要爭議焦點是行政處罰程序是否合法，雙方對此存在較大爭議。為進(jìn)一步查明事實、全面聽取雙方當(dāng)事人意見，經(jīng)該院檢察長批準(zhǔn)，決定對該案召開檢察聽證會。

2021年3月30日，聽證會在瑪納斯縣檢察院召開。聽證會嚴(yán)格按照《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》進(jìn)行，由該院檢察長馬維新主持，按照事實調(diào)查、質(zhì)證辯論、聽證員提問、聽證評議、總結(jié)講評等5個環(huán)節(jié)有條不紊地推進(jìn)。聽證會上，相關(guān)行政部門出示了告知某公司申辯、聽證和申請回避等事項的告知文書及某公司的簽收憑證，證明他們已經(jīng)向某公司履行了法定的告知義務(wù)，同時表示，從未收到該公司要求聽證的書面或者口頭申請。某公司則堅持認(rèn)為自己已經(jīng)在法定期限內(nèi)向該行政部門提出聽證的書面申請，但該公司卻沒有提供相關(guān)行政部門收到書面申請的證明或憑證。

通過聽證，查清了雙方爭議的來龍去脈，查明了案件事實真相。據(jù)此，3名聽證員從不同角度進(jìn)行分析，形成一致的聽證意見：某公司不能提供其書面申請聽證的證據(jù)材料；行政部門在辦案中確實存在超期辦案的情形，但是不影響行政處罰的整體效力；檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法作出不支持監(jiān)督申請決定。同時，相關(guān)行政部門作為執(zhí)法部門，在執(zhí)法工作中不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致執(zhí)法程序存在瑕疵，不但沒有解決問題，反而激化了矛盾，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向該部門提出檢察建議，督促其依法整改。

瑪納斯縣檢察院在充分聽取雙方當(dāng)事人意見，綜合審查案卷和聽證情況后，決定采納聽證員的聽證意見，對此案依法作出不支持監(jiān)督申請決定，并就此案執(zhí)法程序中存在的瑕疵問題依法向相關(guān)行政部門發(fā)出檢察建議。

隨后，檢察官和聽證員們從情、法、理等不同角度對雙方當(dāng)事人釋法說理。最終，行政部門認(rèn)識到了自己在執(zhí)法程序中存在的不足，表示在今后的工作中堅決杜絕此類情況的發(fā)生；某公司也表示對檢察機(jī)關(guān)不支持監(jiān)督申請決定予以接受。目前，該案處罰款已全部執(zhí)行完畢，相關(guān)行政爭議得到實質(zhì)性化解。

在實際工作中，公開聽證和檢察建議往往同步出現(xiàn)，行政部門的認(rèn)同確保了檢察建議的有效實施。檢察機(jī)關(guān)落實“應(yīng)聽盡聽”工作要求，以“看得見”“聽得見”的方式贏得人民群眾對行政檢察工作的理解和支持，真正讓聽證成為促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解的抓手和助推器。2021年1—9月，檢察機(jī)關(guān)對行政監(jiān)督案件開展聽證1836件，同比上升約2.8倍；化解的行政案件中，舉行公開聽證1019件，占比為20.6%。